Обзор зарубежного опыта

Право зарубежных стран не предусматривает норм о зонах, аналогичных ст. 58 и 59 Закона РФ об охране окружающей природной среды: усилия законодателя, как правило, сосредоточиваются либо на видах природных ресурсов (атмосферном воздухе, почвах, водах) и способах предупреждения их кризисной деградации, либо на преодолении экстренных, залповых ситуаций типа взрывов, землетрясений, ураганов, пожаров, массовых выбросов опасных веществ, когда производственные процессы выходят из‑под контроля. Крупные аварии на промышленном производстве, приведшие к кризисной экологической ситуации, произошли в Севезо (Италия), Фликсборо (Англия), Бинке (Нидерланды), Вельберте (ФРГ) – они дали основания для принятия Европейским сообществом актов, регулирующих правила оповещения населения, поведения операторов и другого технического персонала, порядок эвакуации граждан, оказания помощи пострадавшим, принятия экологических мер.

Представляет интерес возложение на предпринимателей обязанности представлять в любое время компетентным национальным органам по их требованию доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности, приняли необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии производства и окружающей среды[74].

В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях‑загрязнителях и происшествиях на них, о состоянии территорий, причинах аварий, об опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры регулирования экологической обстановки, порядок осуществления контроля, конкретные ограничения. Поощряется сотрудничество государств в принятии совместных мер по предупреждению и преодолению кризисных ситуаций, извещению друг друга о залповых выбросах, обмену передовой технологией наблюдения и экологического контроля.

Некоторые ориентиры может дать практика Мирового банка. Его природоохранная деятельность началась с финансирования в середине 80‑х гг. многочисленных проектов, содержащих природоохранный элемент, или преследующих чисто природоохранные цели – восстановление лесов, контроль за загрязнениями. Практика быстро показала неэффективность одномерного подхода, недостаточность финансирования разовых проектов, необходимость оказания более масштабной и последовательной финансовой помощи деградирующим территориям. Природоохранная деятельность Банка подверглась переосмыслению, была сформулирована новая экологическая концепция.

Ключевые идеи новых подходов заключаются в том, что из‑за сложности экологических проблем традиционное решение их, основанное на отдельных проектах, «вливаниях», неэффективно – нужен макроэкономический уровень[75].

К 1993 г. значительное число стран завершило разработку с помощью Банка национальных планов действий по сохранению природной среды (Албания, Египет, Гондурас). С помощью Мирового банка осуществляется составление масштабных национальных экологических планов для Боливии, Бурунди, Индии, Китая, Непала, Пакистана, в перспективе – для Болгарии, Польши, Туниса и некоторых других государств. Подготавливая рекомендации, Банк стремится выявить коренные причины, экономические и социальные факторы неблагополучия территорий, состояние хозяйственной деятельности, выработать алгоритм действий применительно к каждому конкретному случаю, задействовать организационные, правовые, экономические инструменты, обеспечить комплексность подхода, пересматривать роль и место отдельных регионов в национальной экономике, содействовать созданию социальных, юридических, экономических условий выхода из неблагополучной экологической ситуации. Анализируя, например, деградацию природных ресурсов в ряде латиноамериканских стран, Банк сделал вывод о непосредственной взаимосвязи этого процесса и сосредоточения земельных латифундий в руках немногих собственников – в этих условиях одной из предпосылок экологического оздоровления становится перераспределение земельной собственности, т. е. земельная реформа.

Опыт оказания федеральной помощи неблагополучным территориям, отраслям и предприятиям накапливается в различных странах. В ФРГ принимались решительные меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий: снижения загрязнения удалось добиться через перепрофилирование и приостановку предприятий‑загрязнителей, переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение жителей, адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде жизнеобитания.

Во Франции выплачиваются дополнительные суммы за проживание в условиях промышленного риска, экологического неблагополучия, в частности вблизи атомных электростанций. Положительный опыт привлечения федеральных ресурсов накоплен при облагораживании природной среды, окружающей Великие озера – территории, находящейся между США и Канадой: здесь поучителен и пример объединения двух крупных стран, и максимальное использование национальных мер административного и уголовного характера, и координация органов местного самоуправления, осуществляемая через регулярные встречи уполномоченных от представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления. Иные масштабы стран и загрязненных территорий не потребовали принятия в зарубежных государствах законов о зонах экологического бедствия, предполагая использование имеющихся материальных ресурсов и правовых средств для преодоления тревожной ситуации; если чрезвычайные меры национального масштаба и принимались, то применительно к природному ресурсу, а не к территории.

В ряде экологических масштабных зарубежных проектов оказывается полезной категоризация экологических проблем по степени остроты и важности – по «коричневому» и «зеленому» спискам: в «коричневый» список вносятся проблемы, требующие первоочередного внимания и решения (закрытие цехов, приостановление работы агрегатов, эвакуация населения, оказание срочной медицинской помощи, дезактивация местности); в «зеленый» включаются вопросы управления устойчивым развитием природопользования, снижение деградации ресурсов, их воспроизводство.