Информация как объект правового регулирования

Информация (от лат. informatio - разъяснение, изложение) - сложное общенаучное понятие, определяемое в зависимости от особенностей его интерпретации в рамках отдельных естественных, технических, общественных наук (математики, кибернетики, биологии, социологии и т.д.)*(897).

Исходя из целей правового регулирования данное понятие формулируется и в законодательстве, которое понимает под информацией сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления*(898).

В силу универсальности информационных процессов, пронизывающих всю социальную жизнь, все сферы жизнедеятельности общества, практически нет отраслей законодательства, акты которого не затрагивали бы в той или иной степени вопросов информации.

Вместе с тем существует целый ряд законов, которые непосредственно регулируют отношения по поводу сбора, обработки, накопления, поиска, распространения и предоставления информации (информационные отношения).

В последние годы сложился массив нормативно-правовых актов, посвященных проблемам информации, информатизации, создания и использования информационных технологий, что позволяет говорить о формировании самостоятельной отрасли информационного законодательства*(899).

Его конституционную основу составляют нормы ст. 23, 24, 29, 71 Конституции РФ, устанавливающие общие положения о праве на информацию, основные принципы ее правового регулирования и защиты. Согласно ст. 71 Конституции информация находится в ведении Российской Федерации (п. "и").

Информация как объект гражданских прав и предмет гражданско-правовых договоров регулируется ГК РФ (ст. 128, 139, гл. 37, 38, 54 и др.).

Основополагающими специальными нормативными актами в рассматриваемой области являются федеральные законы от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (далее - Закон об информации), от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене"*(900), от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (далее - Закон о коммерческой тайне)*(901), от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов"*(902), от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронно-цифровой подписи"*(903), Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне"*(904).

Среди иных законодательных актов следует назвать также федеральные законы "О рекламе", "О бухгалтерском учете", "О рынке ценных бумаг", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "Об акционерных обществах", "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", НК РФ и др.

Информационные отношения регулируются большим количеством подзаконных нормативных правовых актов - указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти в области экономики, статистики, финансов, налогов и др. К наиболее важным среди них можно отнести указы Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера"*(905) и от 30 ноября 1995 г. (в ред. от 3 марта 2005 г.) N 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне"*(906), постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 870 "Об утверждении правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности"*(907) и др.

Как уже отмечалось, ГК РФ признает информацию самостоятельным объектом правоотношений (ст. 128). Так как информация относится к нематериальным благам, то в качестве объекта гражданских прав она может выступать лишь в том случае, если имеет внешнюю, объективированную форму выражения, т.е. закреплена (зафиксирована) на каком-либо материальном носителе (бумаге, кассете, диске и др.)*(908).

В связи с этим законодательство рассматривает в качестве объекта правового регулирования только информацию, представленную в виде документа, в документированной форме.

Единого понятия документированной информации (документа) не выработано в российской юридической науке.

В законодательстве даются определения документа с учетом потребностей правового регулирования конкретной сферы общественных отношений, связанных с информацией (государственное управление, библиотечное и архивное дело, деятельность средств массовой информации и т.д.), поэтому его формулировки отличаются особенностями, отражающими специфику их использования в каждой из этих сфер. При этом в качестве определяющего элемента в понятиях документа выделяются либо информация, либо ее материальный носитель.

Так, согласно ст. 2 Закона об информации документированная информация (документ) - это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Федеральные законы "Об обязательном экземпляре документов" (ст. 1), от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле"*(909) (ст. 1), от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в РФ"*(910) (ст. 3) определяют документ как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования.

Очевидно, не следует отождествлять информацию с организационной формой ее представления (материальным носителем). Количественные и качественные характеристики информации (непотребляемость, достоверность, вероятность, неопределенность и др., а также возможность неограниченного распространения информации, разнообразие форм ее представления и т.д.) не могут применяться к вещным объектам. Вместе с тем особые свойства информации оказывают существенное влияние на правовой режим документа в целом, и потому его как материальный объект нельзя причислять к обычным вещам.

Не разрешая вопроса о первичности информации или ее материального носителя, следует признать документ (документированную информацию) особым сложным объектом, в структуре которого объединяется его нематериальное содержание - информация и ее физический носитель. Неотъемлемым элементом данного объекта являются также реквизиты документа, позволяющие идентифицировать информацию, выделить документ из массы других.

Организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы, представляет собой информационную систему. Информационные системы - это библиотеки, архивы, информационные фонды, банки данных, электронные информационные системы, базы данных и др. Например, Федеральный банк данных о нарушениях налогового законодательства, учрежденный постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998 г. N 169. Так, постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 "О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию"*(911) предусматривает, что единая информационная система по техническому регулированию является информационной системой общего пользования и включает в себя массивы документов в виде официальных публикаций и в электронно-цифровой форме, справочно-поисковый аппарат и соответствующие информационные технологии (п.п. 5, 6).

К информационным системам массового характера в юридической литературе относят средства массовой информации - периодические печатные, электронные и другие формы распространения информации*(912).

Информационные системы в различных отраслях государственного управления часто представлены в виде таких систем учета и регистрации информации, как реестры, регистры, кадастры.

Так, постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 "О едином государственном реестре юридических лиц"*(913) устанавливает, что государственный реестр содержит записи о государственной регистрации при создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, записи о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридических лиц; документы, представленные в регистрирующий орган (п. 4).

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(914) Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях (п. 2 ст. 12).

В РФ ведутся государственные кадастры природных ресурсов (земельный, лесной, водный, месторождений и проявлений полезных ископаемых и др.*(915)).

Например, государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ*(916)).

В качестве примера государственного регистра можно привести Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, Положение о порядке ведения которого утверждено постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 904*(917).

Все указанные информационные системы являются формами представления информационных ресурсов. Информационные ресурсы - отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (ст. 2 Закона об информации).

Именно отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, являются предметом регулирования информационного законодательства.

Законом об информации установлены основы правового режима информационных ресурсов, под которым понимается совокупность предусмотренных правовыми нормами правил формирования и использования информационных ресурсов.

Содержание правового режима информационных ресурсов включает правила, регулирующие:

- порядок документирования информации;

- право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах;

- категорию информации по уровню доступа к ней;

- порядок правовой защиты информации (ст. 4 п. 2 Закона об информации).

Правовой режим информационных ресурсов в установленных законом случаях также определяется лицами, которым они принадлежат (их собственниками, обладателями, владельцами)*(918).

Обязательное условие включения информации в информационные ресурсы - ее документирование (ст. 5 Закона об информации).

Идентификация и сопоставляемость информации о различных характеристиках субъектов предпринимательства и их деятельности осуществляется на основе выделения и сравнения соответствующих признаков документов, которые устанавливаются правилами и стандартами документального оформления информации.

С целью унификации правового обеспечения информационной деятельности, упорядочения документооборота законодательство предусматривает определенные требования к оформлению документов, их формы и реквизиты.

Так, детально определена юридическая техника прохождения и оформления нормативно-правовых актов - от их проектов до вступления в юридическую силу. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ"*(919) устанавливает порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ (ст. 23). Порядок принятия и оформления актов федеральных органов исполнительной власти определяется постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009*(920) "Об утверждении правил подготовки правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Требования к подготовке и представлению проектов законодательных и иных нормативных актов (указов президента, постановлений правительства и др.) регламентируются Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Росархива от 27 ноября 2000 г. N 68*(921),и т.д.*(922)

Порядок документирования информации определяется компетентными государственными органами, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию, безопасность РФ.

Правила и стандарты документального оформления информации в основном касаются документов, которые обращаются в публичной сфере и связаны с обменом информацией в системе государственного управления, с государственным регулированием предпринимательской деятельности, например обязательным представлением хозяйствующими субъектами документов государственным (муниципальным) органам и т.д.

Так, специальные требования предъявляются к документам, используемым при регистрации субъектов предпринимательской деятельности*(923). Требования к банковским документам, формам расчетных документов, применяемых в отношениях между хозяйствующими субъектами, устанавливаются банковским законодательством*(924).

Нормативные акты регулируют процесс документирования информации в области статистической, бухгалтерской и налоговой отчетности.

Например, Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"*(925) предусматривает, что формы бухгалтерской отчетности организаций, а также инструкции о порядке их заполнения утверждаются Министерством финансов РФ. Другие органы, осуществляющие регулирование бухгалтерского учета, утверждают в пределах своей компетенции формы бухгалтерской отчетности банков, страховых и других организаций и инструкции о порядке их заполнения, не противоречащие нормативным актам Министерства финансов РФ (п. 3 ст. 13)*(926).

Статья 80 НК РФ устанавливает требования к налоговой декларации, которые конкретизируются в нормативных актах федерального налогового органа применительно к отдельным видам налогов*(927).

Федеральный орган в области статистики устанавливает соответствующие требования к оформлению документов статистической отчетности. Например, постановлением Госкомстата РФ от 19 апреля 2002 г. N 33 утверждены годовые формы федерального государственного статистического наблюдения за инвестиционной активностью организаций*(928) и др.

Акты органов статистики в области стандартизации имеют и более общее значение для типизации документированной информации, применяемой в сфере организационно-распорядительной деятельности государства.

Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 299 (в ред. от 1 августа 2004 г.)*(929) введен в действие Общероссийский классификатор управленческой документации ОК 011-93 (ОКУД), который является составной частью Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации и охватывает унифицированные системы документации и формы документов, разрешенных к применению в народном хозяйстве.

Объектами классификации в ОКУД являются общероссийские (межотраслевые, межведомственные) унифицированные формы документов, утверждаемые министерствами (ведомствами) Российской Федерации.

ОКУД выделяет системы и подсистемы документации по различным сферам деятельности, в каждой из которых определяются унифицированные формы документов, которые имеют свое наименование и кодовые обозначения (в виде семи цифровых десятичных знаков и контрольного числа), обозначающие классификационные признаки документа и позволяющие его таким образом идентифицировать.

Например, Унифицированная система организационно-распорядительной документации включает в себя документацию по созданию, реорганизации, ликвидации, организационно-нормативному, оперативно-информационному регулированию деятельности предприятия и т.д. Унифицированная система банковской документации - документацию по безналичным расчетам, эмиссионно-кассовым операциям, денежному обращению и др.

Отдельными государственными стандартами устанавливаются требования к оформлению конкретных документов (состав и требования к оформлению реквизитов, требования к бланкам документов, их образцы и т.д.)*(930).

Наряду с традиционными письменными документами, выполненными на бумажном носителе, все более широкое применение находят документы, хранимые, обрабатываемые и передаваемые с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, - электронные документы.

Электронный документ - документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме (ст. 3 ФЗ "Об электронно-цифровой подписи").

Возможность использования информации в форме электронных документов предусмотрена многими нормативными актами. В частности, НК РФ (ст. 80), Федеральным законом "О бухгалтерском учете" (ст. 13), Таможенным кодексом РФ (ст. 425), Положением о безналичных расчетах в РФ (п.п. 3.1-3.4) и др.

Обязательным реквизитом документов (за редким исключением - билеты, абонементы) законодательство признает подпись лица, от имени которого они исходят.

В соответствии с ГК РФ документ приобретает юридическую силу после его подписания уполномоченным лицом (ст. 89, 160, 185, 434 и др.). Аналогичное требование установлено Законом об информации и для документов, полученных из автоматизированной информационной системы (п. 2 ст. 5).

Наряду с обычным способом подписания документа возможно подтверждение юридической силы документа, хранимого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" электронная цифровая подпись - реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. При соблюдении требований к электронной цифровой подписи, указанных в данном Законе, электронный документ признается равнозначным собственноручно подписанному документу на бумажном носителе.

Законодательство предъявляет требования не только к оформлению документов, но и к их хранению. Наиболее общие из них установлены нормами, регулирующими организацию делопроизводства и архивного дела в РФ*(931).

Наряду с этим специальные правила и сроки могут устанавливаться для хранения документов в отдельных сферах предпринимательской деятельности.

Так, Федеральным законом "Об акционерных обществах" (п. 2 ст. 89), а также постановлением ФКЦБ РФ от 16 июля 2003 г. N 03-33/пс "Об утверждении Положения о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ"*(932) регулируются указанные сроки применительно к документам данных юридических лиц.

НК РФ обязывает хозяйствующих субъектов в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, а также документов, подтверждающих полученные доходы (для организаций - также и произведенные расходы) и уплаченные (удержанные) налоги (подп. 8 п. 1 ст. 23).

Рассмотренные выше правила документирования информации распространяются на всех субъектов информационных отношений.

В соответствии с Законом об информации субъектами информационных отношений могут быть (ст. 2):

- собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения - субъект, в полном объеме реализующий полномочия владения, пользования, распоряжения указанными объектами;

- владелец информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения - субъект, осуществляющий владение и пользование указанными объектами и реализующий полномочия распоряжения в пределах, установленных Законом*(933);

- пользователь (потребитель) информации - субъект, обращающийся к информационной системе или посреднику за получением необходимой ему информации и пользующийся ею.

Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов" выделяет также производителей информационных ресурсов. Производитель документов - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности или физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, осуществляющие подготовку, публикацию (выпуск) и рассылку (передачу, доставку) обязательного экземпляра (ст. 1)*(934).