Организация контроля в Российской Федерации

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата Российской Федерацииявляется постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием и ему подотчетным. Основные задачи счетной палаты – контроль своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Министерство финансов Российской Федерациизанимает особое место в системе государственного финансового контроля исполнительной власти. Оно является федеральным органом исполнительной власти, непосредственно обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации, координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти в области финансовой политики (постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 273 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации».

Финансовый контроль возложен на управления, отделы и другие подразделения Министерства финансов, а также на специально созданный Департамент государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление).

Департамент выполняет следующие функции:

· осуществляет контроль над целевым использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

· участвует в разработке порядка и осуществлении контроля над поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;

· проводит в пределах своей компетенции ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

· организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам Российской Федерации документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

· осуществляет руководство деятельностью аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам Российской Федерации и контроль над организацией этой деятельности;

· разрабатывает в рамках своей компетенции проекты нормативных правовых актов и предложения по совершенствованию законодательства.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды, организации предоставляют Департаменту государственного финансового контроля запрашиваемую информацию. Департамент имеет право:

· давать руководителям проверяемых организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых нарушений;

· в случаях, когда производимыми ревизиями выявляются нарушения законов и других нормативных документов, факты хищений денежных средств и материальных ценностей, злоупотреблений, ставить перед соответствующими руководителями вышестоящих организаций вопрос об отстранении от работы виновных должностных лиц с передачей материалов следственным органам;

· вносить Министру финансов Российской Федерации предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности.

Министерство финансов Российской Федерации имеет свои территориальные органы – контрольно-ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, основной задачей которых является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта или региона Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации»).

Задача контроля над исполнением бюджета возложена на Федеральное казначейство Министерства финансов Российской Федерации, образованное в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от
8 декабря 1992 г. Положение о Федеральном казначействе утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864. Восстановление в России ранее существовавшего института казначейства вызвано необходимостью усиления контроля над движением и использованием средств федерального бюджета. Была выбрана модель, при которой государство создает свой орган, непосредственно занимающийся контролем и совершением операций с бюджетными средствами.

Федеральное казначейство Министерства финансов Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему органов, включающую Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и подчиненные ему территориальные органы в субъектах Российской Федерации, городах (за исключением городов районного подчинения), районах и районах в городах. Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации является структурным подразделением центрального аппарата Министерства финансов Российской Федерации и подчиняется Министру финансов Российской Федерации.

Основными задачами органов казначейства согласно пункту 8 положения о Федеральном казначействе являются:

· организация, осуществление исполнения федерального бюджета и контроль над ним, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства в банках по принципу единства кассы;

· регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и федеральными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль над поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств;

· осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах, установленных на соответствующий период государственных расходов;

· сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставление федеральным законодательным и исполнительным органам государственной власти Российской Федерации информации о состоянии бюджетной системы государства;

· управление и обслуживание совместно с Центральным банком Российской Федерации и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.

Таким образом, казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль над выделением средств федерального бюджета. Для этого оно концентрирует на своих счетах все платежные операции федерального бюджета и проводит постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета и платежам с этих счетов.

Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации организует исполнение федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов исходя из принципов единства кассы и обеспеченности бюджетных расходов и платежей поступлением доходов (т. е. в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете), ведет сводный реестр распорядителей этих средств, контролирует прохождение средств федерального бюджета из центра на места и др. Территориальные органы казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль при финансировании расходов получателей бюджетных средств и последующий контроль в процессе исполнения федерального бюджета. Предварительному и текущему контролю над целевым использованием средств федерального бюджета ежегодно подвергаются все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Предварительный контроль проводится на стадии сверки соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования. Текущий контроль осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей до момента зачисления этих средств на счета предприятий и организаций. Стадия включает проверку своевременности зачисления банками средств бюджета на счета получателей. Последующий контроль целевого использования средств осуществляется казначейством в соответствии с планом основных вопросов экономической и контрольной работы Министерства финансов Российской Федерации на соответствующий год, его заданиями по инициативе территориальных органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля по особому плану.

Органы казначейства в процессе реализации задач имеют право:

· производить в государственных органах, учреждениях, организациях, банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности проверку различных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;

· требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых объектов устранения выявленных нарушений, контролировать устранение;

· приостанавливать операции по счетам учреждений, организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средства федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов в случае непредставления должностным лицам органов казначейства требуемой информации;

· выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению с наложением на организации, допустившие нарушения, штрафов;

· налагать на банки, иные финансово-кредитные учреждения штрафы в случае несвоевременного исполнения ими платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета, внебюджетных фондов либо средств из федерального бюджета и внебюджетных фондов на счета получателей в соответствующие банки (финансово-кредитные учреждения); вносить в Центральный банк Министерства финансов Российской Федерации представления о лишении соответствующих банков (финансово-кредитных учреждений) лицензий.

Федеральное казначейство Министерства финансов Российской Федерации осуществляет свои контрольные функции во взаимодействии с контрольно-ревизионными управлениями Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской федерации, что выражается в проведении совместных проверок, а также обмене информацией. Казначейство предоставляет в Главное контрольно-ревизионное управление информацию о наличии на территории соответствующего субъекта организаций, использующих средства федерального бюджета. В свою очередь ГКРУ информируют органы казначейства о результатах ревизий и проверок расходования средств федерального бюджета.

Правовой статус Центрального банка Российской федерацииопределен Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Федеральный закон от 10 июля 2002 г.). Одной из основных функций Банка России является финансовый контроль над деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений. Эту функцию Банк России реализует следующим образом: принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (статья 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г.).

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора (статья 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г.). Банк осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган – Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения банка, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами (статья 57 Федерального закона от 10 июля 2002 г.).

Для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям (статья 73 Федерального закона от 10 июля 2002 г.). Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями банка в порядке, установленном советом директоров или по поручению совета директоров аудиторских организаций.

В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредоставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев (статья 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г.).

В случае неисполнения в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала; потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов, замены руководителей кредитной организации, осуществления реорганизации кредитной организации; изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы; ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года; назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев; ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные федеральным законодательством.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения.

Контрольная функция Банка России также выражается в проведении анализа и прогнозировании состояния экономики страны в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений.

Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать вывод, что выполнение всех полномочий по управлению кредитной системой возложено законодательством на Центральный банк Российской Федерации.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России)образовано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 декабря 1998 г. № 1635. Согласно данному указу в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, усиления государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме, государственная налоговая служба Российской Федерации была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, МНС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками; участвует в выработке налоговой политики и осуществляет ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей; обеспечивает межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции; осуществляет в установленном порядке валютный контроль.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные органы – управления МНС России по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции МНС России, инспекции МНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции МНС России межрайонного уровня – образуют единую централизованную систему налоговых органов.

Основными задачами МНС России являются:

· контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· участие в разработке и осуществлении налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;

· осуществление валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;

· осуществление государственного контроля производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.

Таможенные органы, возглавляемые Государственным таможенным комитетом Российской Федерации (ГТК), (согласно Указу Президента Российской Федерации от 25 октября 1994 г. № 2014 «Об утверждении Положения о Государственном таможенном комитете Российской Федерации») осуществляют контроль в процессе исполнения своих полномочий по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. В порядке, установленном таможенным законодательством, они привлекают к ответственности лиц за нарушение законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу.

Особое место в системе органов государственного финансового контроля занимает Комитет по финансовому мониторингу Российской Федерации (КФМ).По Конвенции Совета Европы о легализации, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, ратифицированной Российской Федерацией в мае 2001 г., был принят Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (далее – Федеральный закон от 7 августа 2001 г.), направленный на защиту интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. В качестве элемента, позволяющего реализовать такой механизм, Федеральным законом от 7 августа 2001 г. предусмотрено создание уполномоченного органа, принимающего меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» был образован КФМ. Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2003 г. № 820 было утверждено Положение о Комитете по финансовому мониторингу Российской Федерации.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, КФМ уполномочен принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Основными задачами КФМ являются:

· сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащими контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

· направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма;

· осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Информация об операциях с денежными средствами и иным имуществом поступает в КФМ от следующих субъектов:

· организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом (кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховых и лизинговых компаний, ломбардов и др.);

· органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

· Центрального банка Российской Федерации;

· компетентных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на то что КФМ осуществляет свою деятельность в определенной сфере, специфика деятельности КФМ и круг возложенных на него задач позволяет рассматривать его как элемент системы органов государственного финансового контроля.

Во-первых, КФМ входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным федеральным органом исполнительной власти.

Во-вторых, на него возложена координация деятельности органов исполнительной власти.

В-третьих, специфика деятельности КФМ указывает на высокую степень его независимости в решении поставленных задач.

В-четвертых, сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляемые КФМ, указывают на определенный вид контроля. При этом такой контроль не ограничивается видом источника денежных средств и осуществляется независимо от того, являются ли денежные средства бюджетными или не являются.

Меры, предпринимаемые КФМ с позиции государственного финансового контроля, не охватывают всего многообразия операций в силу определенных ограничений в законодательстве. Сумма операции, совершенной организацией, подпадающей под обязательный контроль, должна быть не менее 600 тыс. р., а сама операция должна относиться к одному из видов, установленных законом (статья 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г.). Кроме того, указанный в данном законе перечень организаций, представляющих информацию о финансовых операциях в КФМ, также ограничен.

Однако, в силу указанных причин можно утверждать, что существующая система органов государственного финансового контроля пополнилась новым элементом, занимающим в ней важное место.

Таким образом, исходя из международной практики и действующего российского законодательства, можно сделать вывод о том, что внешний контроль осуществляет Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. В международной практике для обозначения государственного органа, в компетенцию которого входит осуществление внешнего финансового контроля над бюджетным процессом, используется унифицированное название – Высший орган финансового контроля. В России вопрос о высшем органе финансового контроля пока является открытым и может быть решен лишь после принятия концепции Единой системы государственного финансового контроля, которая разрабатывается в настоящее время по поручению Президента Российской Федерации.

Прежде чем приступить к подробному анализу их деятельности, остановимся на полемике, которая имеет место при оценке внутреннего и внешнего контроля различными авторами. При этом роль внешнего контроля часто недооценивается. Для некоторых является неочевидным необходимость и значимость института контрольных органов законодательной власти. Например, депутаты могут поручать контрольным органам исполнительной власти проведение необходимых проверок (при внесении соответствующих поправок в законодательство). Если же в таких проверках важен принцип независимости контроля, то можно привлекать независимые аудиторские фирмы.

Здесь можно возразить, что если основной целью контрольных органов исполнительной власти является проверка законности и эффективности деятельности организации, то контрольные органы законодательной власти интересует, прежде всего, насколько законно и эффективно используются бюджетные средства для выполнения задач, поставленных законодателем, а также экспертно-аналитическое обеспечение законодательства и анализ его применения (сбор и обработка информации, оценка возможных последствий тех или иных редакций правовых актов, анализ имеющейся правовой базы и др.). Все это возможно провести только силами независимого контрольного органа.