ПРАВИТЕЛЬСТВО И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Во всех странах исполнительная власть является наиболее разветвленной, многочисленной и влиятельной ветвью государственного аппарата. Реализация законов, политических решений, практическая организация жизнедеятельности каждого народа составляет функциональную прерогативу исполнительной власти. Неслучайно именно исполнительная власть олицетворяет государство не только в обыденном понимании людей, но и в трудах великих философов и общественных деятелей различных исторических эпох.

При этом одни считают исполнительную власть необходимым злом, другие, напротив, усматривают в ней источник стабильности, спокойствия, устойчивого развития. И это не случайно: исторически возникнув как «служанка» правителей, будучи вторичной по отношению к верховной власти, исполнительная власть в ходе государственного развития неизбежно разрастается, нередко приобретая гипертрофированный характер, становится куда более авторитетной и могущественной по сравнению с властью представительной и судебной.

В процессе реализации своей основной задачи – реализации законов и норм – исполнительная власть оказывается ближе всего к общественности, соблюдая и нарушая права и свободы человека и гражданина. Выполняя в целом позитивную роль, исполнительная власть на всех уровнях и во всех государствах обнаруживает устойчивую тенденцию к росту коррупции, разбуханию госаппарата, бюрократизации. Это не может не привлекать пристального внимания к исполнительной власти со стороны общественности и политиков, которые стремятся не допустить ограничения экономических, политических, социальных, культурных, экологических прав и свобод граждан. В данном контексте, вся философия и история демократизации представляет собой процесс борьбы с тенденциями разрастания политического влияния исполнительной власти, сопровождаемый поиском и совершенствованием механизмов ее сдерживания, ограничения, усиления юридической и политической ответственности ее представителей.

Вместе с тем, роль исполнительной власти во всех государствах трудно переоценить. Сегодня эта роль постоянно увеличивается, чему способствует усложнение системы и структуры государственного аппарата, дифференциация потребностей и интересов общественности, усложнение международной жизни и внутриполитической обстановки в ряде стран. Реагируя на эти импульсы и запросы, государственные деятели пытаются повысить эффективность и результативность исполнительной власти, проводя реформы ее системы и структуры, пересматривая старые и внедряя новые формы, методы и технологии ее деятельности, взаимодействия с общественностью и иными ветвями власти.

Важнейшим отличительным признаком исполнительной власти является ее системный характер. Все органы исполнительной власти связаны между собой по вертикали и горизонтали.

Возглавляет систему исполнительной власти президент (в президентских республиках) либо глава правительства (в парламентских и смешанных формах правления).

Второе по важности звено исполнительной власти – правительство (кабинет министров, государственный совет и т.п.) – представляет собой коллегиальный орган, в состав которого включены министры и иногда руководители различных ведомств.

В США правительство как самостоятельный высший орган исполнительной власти отсутствует, а вместо него действует совещательный орган при главе государства – Администрация Президента США.

Третьим звеном иерархии исполнительной власти выступают министерства и подведомственные им органы (государственные агентства, службы и т.п.). Часть из них подчиняется правительству, а часть – непосредственно главе государства.

Дальнейшая система и структура исполнительной власти зависит от формы территориального устройства и соотношения государства и местного самоуправления. В унитарных государствах создаются территориальные подразделения министерств и ведомств, интегрированные в единую вертикаль исполнительной власти. В федеративных государствах помимо подразделений центральных министерств и ведомств на местах действуют органы исполнительной власти частей государства (субъектов, штатов федерации). Взаимодействие территориальных ведомств федерального центра и органов исполнительной власти регионов в каждом государстве определяется по-разному, исходя из разграничения предметов ведения между центром и субъектами, сложившихся традиций осуществления исполнительной власти и социально-экономических потребностей страны и региона.

Реальный политический вес правительства, а также механизм его ответственности зависит от формы правления.

Так, в парламентских монархиях и республиках правительство формируется законодательным органом власти, и, следовательно, подотчетно в своей деятельности только ему. Парламентские формы правления, как правило, имеют стабильную и развитую партийную систему, поэтому в таких странах правительство обычно формируется из представителей победившей на выборах партии (мажоритарное правительство) либо путем создания коалиции между несколькими партиями-победителями, более остальных представленными в парламенте (коалиционное правительство). Соответственно, руководящие посты получают обычно лидеры партий, пользующихся наибольшей поддержкой народа. Такая генетическая связь правительства с парламентом, а также согласованность решений и действий законодательной и исполнительной власти, являются залогом стабильности и функциональной силы данного кабинета министров. В этом случае правительство играет ведущую роль в государственной жизни. Напротив, исполнительная власть, которая не имеет либо нарушает политическую связь с парламентом, неизбежно теряет его поддержку и, как правило, быстро смещается посредством вотума недоверия.

В Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны правительство сменялось в среднем чаще, чем ежегодно. Такая ситуация возникала потому, что множеству партий, прошедших в парламент (а в Италии многопартийная система) не удавалось договориться по вопросу формирования коалиционного правительства. В итоге, одна из большинства фракций решала, что способна в одиночку сформировать кабинет министров. Однако на практике такое миноритарное правительство было недееспособным, поскольку его члены должны были постоянно вести переговоры с другими фракциями, чтобы добиться одобрения политического курса и остаться у власти.

В республиках с президентской формой правления выбранный народом глава государства самостоятельно формирует состав правительства, назначает и освобождает от должности министров, а роль парламента в данном процессе ограничена. Правительство, подконтрольное только президенту и возглавляемое им, стабильно настолько, насколько долго сохраняет легитимность глава государства. Оно проводит одобренный на всенародных выборах курс президента и не может быть смещено посредством вотума недоверия. Такое правительство является обычно однопартийным, причем часто представляемая им партия является оппозиционной по отношению к тем, которые представлены в парламенте.

В смешанных республиках правительство формируется главой государства при участии парламента и несет двойную политическую ответственность перед президентом, который правомочен отправить его в отставку, и парламентом, который может объявить ему вотум недоверия. Президент в смешанной республике формально не является главой исполнительной власти, но по существу ее возглавляет, поскольку может председательствовать на заседаниях правительства и имеет ряд иных руководящих полномочий по отношению к кабинету министров. Опыт взаимодействия ветвей государственной власти во Франции, испытавшей за республиканский период восемь конституционных переворотов, свидетельствует о том, что стабильность положения и функционирования правительства в смешанных республиках определяется степенью согласованности действий, умением и желанием найти консенсус между законодательной и исполнительной властью. Первостепенное значение в связи с этим приобретают механизмы согласования интересов, позиций, мнений по вопросам государственной политики между парламентом и правительством, а также объективность и независимость политического арбитража главы государства. Процедура контрассигнатуры, о которой шла речь в главе 12 данного учебника, широко практикуется во Франции при согласовании государственно-политических вопросов как между парламентом и правительством, так и между президентом и правительством.

Правительство Российской Федерации, в соответствии со ст. 110 Конституции, «осуществляет исполнительную власть на всей территории Российской Федерации». Несмотря на то, что правительство упомянуто в Основном законе России в качестве одного из органов государственной власти, оно не названо высшим органом исполнительной власти. Данный конституционный пробел исправлен Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» от 1997г., где оно позиционировано в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[101].

Вместе с тем, данный статус Правительства как высшего органа исполнительной власти достаточно условен. Анализ полномочий Президента РФ по отношению к Правительству РФ позволяет утверждать, что именно российский Президент, а не Председатель Правительства или Правительство в целом, фактически возглавляет исполнительную власть в нашей стране.

Так, по своей инициативе Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ. С согласия Госдумы глава государства назначает и смещает с должности Председателя Правительства РФ, единолично назначает и смещает с постов всех членов Правительства РФ, самостоятельно руководит рядом министерств и ведомств. Указы Президента РФ по своей юридической силе выше постановлений и распоряжений Правительства РФ, причем на практике довольно много указов содержат положения о прямом вмешательстве главы государства в организацию и деятельность Правительства. Отставка Президента автоматически влечет роспуск Правительства, а перед вновь избранным Президентом Правительство РФ слагает свои полномочия, что исключает ситуацию оппозиционного кабинета министров по отношению к главе государства в России. Наконец, только Президент РФ решает вопрос об отставке Правительства как по инициативе Госдумы (в случае отказа палатой в доверии исполнительной власти либо выдвижения палатой вотума недоверия), так и по собственному усмотрению. При этом никаких механизмов согласования интересов и позиций Президента и Правительства не прописано ни в Конституции, ни в профильном федеральном конституционном законе страны.

Взаимоотношения российского Правительства с законодательной представительной властью гораздо более дистанциированы. Так, в отличие от парламентских форм правления, в Российской Федерации члены Правительства не могут быть одновременно депутатами парламента, и потому исполнительная и законодательная власть вполне могут придерживаться различных политических взглядов. Участие парламента в формировании Правительства сводится лишь к даче согласия Государственной Думы на назначение Президентом кандидатуры Председателя Правительства. В основном Правительство взаимодействует с постоянными комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания в сфере законотворчества. По приглашению палат парламента Председатель и члены Правительства обязаны присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев. Эффективность механизма вотума недоверия пока российской практикой не подтверждалась. Вместе с тем, в конце 2008 года по инициативе Президента РФ было внесено изменение в конституцию, касающееся усиления контрольных полномочий Госдумы в отношении Правительства РФ. Последнее теперь конституционно обязано выступать с ежегодным отчётом перед палатой о результатах своей деятельности, а также по другим вопросам, поставленным Государственной думой.

Правительство РФ является коллегиальным органом государственной власти. Это означает коллективный порядок обсуждения и принятия решений. Каждый член Правительства имеет один голос.

Структура Правительства РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ назначается главой государства в установленном Конституцией РФ порядке: Президент РФ представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуру Председателя Правительства; утвержденный палатой Председатель не позднее недельного срока с момента назначения представляет Президенту проект структуры Правительства и системы федеральных органов исполнительной власти, а также список кандидатур на должности своих заместителей и федеральных министров. После соответствующих переговоров, глава государства утверждает структуру и кадровый состав системы исполнительной власти России.

В числе полномочий Председателя Правительства РФ: представительство исполнительной власти внутри и вне страны, организация, координация и контроль за деятельностью Правительства РФ, ведение заседаний Правительства, подписание актов данного госоргана, кадровые полномочия в отношении своих заместителей и федеральных министров. В пределах своих полномочий Председатель Правительства несет персональную дисциплинарную ответственность пред Президентом РФ.

Полномочия заместителей Председателя Правительства РФ сводятся к участию в разработке и реализации политики Правительства, подготовке и исполнении его решений, координации и контроле групп министерств и ведомств (обычно по отраслям).

Федеральные министры также осуществляют ряд полномочий, таких как: подготовка и принятие решений Правительства РФ, непосредственное участие в их исполнении, руководство возглавляемыми ими министерствами и ведомствами. При этом статус федерального министра могут получить руководители не только центральных министерств, но и иных организационно-правовых форм исполнительной власти (федеральных агентств, служб). Такой статус присваивается им по решению Президента РФ (например, руководителю Федеральной службы безопасности) и обеспечивает им вхождение в состав Правительства РФ, участие в его заседаниях с правом решающего голоса.

Помимо заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, в заседаниях могут участвовать иные руководители федеральных органов исполнительной власти, иные лица. Они приглашаются Председателем Правительства РФ, имеют лишь право совещательного голоса и не участвуют в принятии решений.

Количество первых заместителей, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также число, состав и виды организационно-правовых форм исполнительной власти не регламентировано российским законодательством. Все вопросы, кающиеся структуры и системы органов исполнительной власти, находятся в исключительной компетенции Президента РФ и определяются его указами. Именно президентскими актами создаются, реорганизуются и упраздняются министерства и ведомства, назначаются и освобождаются от должности руководители органов исполнительной власти. В соответствии с данными указами Правительство устанавливает функции и полномочия подведомственных ему госорганов, утверждает и пересматривает положения, регламенты и стандарты их деятельности, утверждает предельную штатную численность и фонд оплаты труда служащих, занятых в федеральных органах исполнительной власти.

Правительство РФ работает в режиме регулярных заседаний. Постоянно действующим рабочим органом Правительства РФ является его Президиум, в состав которого входят: Председатель Правительства, его заместители, некоторые ведущие федеральные министры (министр финансов, иностранных дел, экономического развития, директор Федеральной службы безопасности и др.), а также руководитель аппарата Правительства. Решения Президиума принимаются большинством голосов его состава и издаются в форме постановлений и распоряжений. Постановления Правительства РФ имеют нормативный характер; распоряжения Правительства РФ нормативного характера не имеют, издаются по оперативным и другим текущим вопросам.

Помимо Президиума, структуру Правительства составляют комиссии и советы, которые объединяют группы министров. Данными подразделениями, создаваемыми в целях выработки оперативных решений исполнительной власти по актуальным вопросам государственного управления, руководят Председатель Правительства либо его заместители. Комиссии и советы разрабатывают проект решения, либо рекомендации, которые затем выносятся на заседание Правительства.

Ст. 4 ФКЗ «О Правительстве РФ» определяет основные задачи данного органа власти:

- организация исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации;

- осуществление систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Данные задачи Правительства РФ конкретизируются в совокупности его полномочий, сгруппированных по сферам деятельности.

Так, в экономической сфере Правительство Российской Федерации:
- осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов;

- обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
- прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
- вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

- осуществляет управление федеральной собственностью;

- разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

- осуществляет общее руководство таможенным делом;

- принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

- формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство Российской Федерации:

- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

- представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
- разрабатывает и реализует налоговую политику;

- обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

- принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

- осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

- осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль;
- руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

- разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

В социальной сфере Правительство Российской Федерации:

- обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

- принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
- разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

- обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
- принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

- содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

- взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;
- разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство Российской Федерации:
- разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
- обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
- обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство Российской Федерации:

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство Российской Федерации:

- участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;

- разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
- осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В области обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство Российской Федерации:

- осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

- организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;

- обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
- обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

- принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации;
руководит гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство Российской Федерации:

- осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;
- обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

- в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

- отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;

- осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Указанные полномочия Правительство РФ осуществляет следующими способами:

1.Реализация права законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции РФ. По решению Правительства в Госдуму вносятся разработанные данным органом законопроекты, в том числе законопроект о государственном бюджете, подготовка которого составляет исключительную прерогативу исполнительной власти. Кроме того, Правительство РФ вправе направлять в палаты парламента отзывы на рассматриваемые законопроекты, а также предложения об их изменениях. Данные отзывы обязательно оглашаются на заседаниях парламентских комитетов, готовящих данный законопроект.

Также Правительство РФ обязано давать свои заключения на законопроекты финансового профиля (например, законопроекты о введении, изменении либо отмене федеральных налогов, о расходах из федерального бюджета и т.п.) Члены Правительства вправе присутствовать на любых заседаниях палат российского парламента и выступать там, получать разъяснения о мотивах постановки парламентариями вопросов, относящихся к деятельности Правительства.

2. Формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации.

Известно, что политика современного государства разрабатывается и реализуется посредством целевых программ различного уровня. Именно Правительство РФ разрабатывает в рамках своей компетенции федеральные целевые программы в области экономики, социального развития, культуры и искусства, спорта, экологической безопасности и т.д. Данные целевые программы утверждаются специальным постановлением Правительства РФ. На их осуществление выделяются средства из федерального бюджета, которые под контролем Правительства распределяются между исполнителями в соответствии с установленным Правительством РФ порядком. К концу срока реализации программы (либо контрольного срока) получатели бюджетных средств в обязательном порядке отчитываются перед органами Правительства за потраченные средства.

3. Обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельность ее органов.

В условиях российского федерализма, когда параллельно с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями действуют органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации губернаторов, глав республик, краев, правительства городов федерального значения и т.д.), координационная работа Правительства РФ приобретает особую актуальность.

В соответствии с ч.2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов все органы исполнительной власти «образуют единую систему органов исполнительной власти». Следовательно, по указанным предметам ведения приоритет имеют федеральные органы исполнительной власти, которые организуют, координируют, обеспечивают (в нормативно-методическом плане), контролируют деятельность исполнительно-распорядительных органов субъектов РФ. Соответственно, Правительство РФ координирует исполнительную власть субъектов РФ, а федеральные министерства и ведомства осуществляют взаимодействие с профильными подразделениями региональных администраций. В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

По предметам исключительного ведения субъектов РФ (а ст. 74 Конституции РФ оставляет за российскими регионами остаточную компетенцию) орган исполнительной власти субъекта самостоятелен, и Правительство РФ не может диктовать в данной сфере своей политики. В этом случае главными контролирующим деятельность администрации инструментом является законность. Так, в случае если акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречат действующему российскому законодательству, либо нарушают права и свободы человека и гражданина, Правительство Российской Федерации вправе вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия данных актов.

В целом, в рамках проблематики взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти пока еще остается много нерешенных практических вопросов, которые будут решаться по мере развития российского федерализма.

Все решения Правительства РФ претворяются в жизнь посредством деятельности федеральных министерств, агентств и служб, которые в совокупности именуются системой федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (далее по тексту: ФОИВ).

Как уже говорилось выше, в нашей стране все вопросы формирования системы и структуры ФОИВ находятся в совместной компетенции Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Вместе с тем, роль главы Правительства по данному вопросу сводится лишь к представлению своих предложений Президенту РФ о системе и структуре ФОИВ, а также по персональному составу. Все же остальное глава российского государства определяет по собственному усмотрению и закрепляет своим указом. Конституция РФ не предусматривает по данному вопросу участия парламента и иных органов государственной власти.

Мировая управленческая практика демонстрирует две модели организации системы органов исполнительной власти. Первая предполагает активное участие парламента, который своим законом утверждает систему и структуру исполнительно-распорядительной власти (количество, профиль и организационно-правовые формы министерств и ведомств, их компетенцию). Такая практика распространена в США и Испании. Россия в этом вопросе пошла по пути Великобритании, где вновь избранный Председатель Правительства, поддерживаемый парламентским большинством, формирует исполнительную власть самостоятельно, заручившись формальным согласием монарха.

Такая усмотрительная практика формирования системы и структуры ФОИВ лишает ее конституционно-правовых гарантий устойчивого развития, дестабилизирует положение исполнительной власти в России. Так, в ходе президентства Б.Н. Ельцина указами главы государства создавались, неоднократно реорганизовывались и упразднялись различные организационные формы исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии, надзоры и службы России, федеральные агентства. При этом в некоторых составах Правительства были «министры без портфеля» (когда федеральный министр существует, а возглавляемое им министерство отсутствует по причине упразднения либо реорганизации). Все это обостряло проблематику несоответствия функций и структуры управления государством. Принятые Президентом РФ указы от 14 августа и от 6 сентября 1996г. установили для каждой организационно-правовой формы исполнительной власти соответствующие ей функции, однако, в дальнейшем данное установление неоднократно нарушалось самим же главой государства (когда, например, вновь образованному федеральному агентству ввиду его конъюнктурной значимости приписывались некоторые функции иных ведомств).

Лишь в 2004г., после долгой предварительной работы над функциями и структурой ФОИВ (об этом говорилось выше), был принят Указ Президента РФ, устанавливающий не только текущий состав ФОИВ, но и определяющий принципы организации, системы и структуры исполнительной власти[102]. Последующие акты главы государства, внося конъюнктурные изменения в организацию ФОИВ, не отменяли существенных правил данного нормативного акта.

Указом установлен исчерпывающий перечень функцийФОИВ:

Федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, который вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере деятельности, установленной актами Президента и Правительства РФ.

К исключительным функциям федерального министерства относятся: самостоятельное осуществление правового регулирования в установленной сфере деятельности в рамках своей компетенции; координация и контроль деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств; координация деятельности государственных внебюджетных фондов.

В указе отдельно подчеркнуты те функции, которых федеральное министерство не вправе осуществлять. Это контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также управление государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых актами Президента и Правительства РФ.

Федеральное министерство возглавляет федеральный министр, который входит в состав Правительства РФ. Министр реализует организационные, кадровые, правотворческие, координационные, контрольные и иные полномочия.

По части организации деятельности входящих в министерство ведомств федеральный министр: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих структурах, предложения об их предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; представляет Правительству РФ кандидатуры на утверждение/смещение на руководящие посты подведомственных федеральных агентств и служб, их заместителей, а также руководителя государственного внебюджетного фонда; вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных министерству структур.

В сфере законотворчества министр вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности подведомственных ему структур; принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов, а также проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда.

В координационной сфере федеральный министр дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам по реализации государственной политики в соответствующей сфере и контролирует их исполнение.

В контрольно-надзорной сфере министр назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

Помимо федерального министра, в рамках данного ФОИВ действуют его заместители, руководители департаментов, управлений и отделов, ответственные госслужащие. В каждом министерстве образуется коллегия, которая является совещательным органом. Однако все решения принимает федеральный министр и отвечает за них единолично. Вот почему единоначалие и субординация на практике доминируют над коллегиальностью в системе исполнительной власти.

Федеральная служба – это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции:

- контроля и надзора в установленной сфере деятельности,

- в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (для служб непосредственно подчиненных Президенту РФ);

- издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, актов Президента и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, в рамках которого служба сформирована.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства РФ), а федеральная служба по надзору - также не может управлять государственным имуществом или оказывать платные услуги.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Надзорные федеральные службы могут иметь коллегиальную организацию.

Третьей организационно-правовой формой ФОИВ является федеральное агентство. Его функциями являются:

- оказание государственных услуг установленной сфере деятельности (в частности, ведение реестров, регистров и кадастров);

- управление государственным имуществом;

- правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;

- издание индивидуальных правовых актов в рамках своей компетенции.

Агентство не правомочно осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства РФ).

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Агентство может иметь статус коллегиального органа.

Порядок и процедуры взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в соответствующих положениях о данных ФОИВ.

В соответствии с президентским указом №314, создание иных организационно-правовых форм, кроме вышеперечисленных, не допускалось. Но впоследствии, под давлением конъюнктурных обстоятельств, указами Президента в составе ФОИВ были учреждены государственные комитеты – коллегиальные организационно-правовые формы исполнительной власти, которым приписывалось решение вопросов межотраслевой координации по установленным главой государства предметам, а также функционального регулирования в установленной сфере деятельности. Такими ФОИВ стали: Национальный антитеррористический комитет (2006г.), Следственный комитет РФ (2011г.)

В системе ФОИВ выделяются министерства и ведомства, которыми руководит лично Президент РФ, и структуры, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Подведомственные Президенту ФОИВ (силовые министерства и ведомства, Минюст, Министерство иностранных дел и др.) лично им формируются и контролируются.

Министерства и ведомства, находящиеся в ведении Правительства РФ, подотчетны в первую очередь данному органу исполнительной власти.

Взаимоотношение между «президентскими» и «правительственными» ФОИВ устанавливаются главой государства.

За свою деятельность Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, а также их территориальные подразделения несут различные виды ответственности.

Политическая ответственность касается только Правительства РФ и выражается в его увольнении в отставку главой государства. Президент РФ вправе отправить Правительство в отставку по собственному усмотрению в любой момент вне связи с какими – либо объективными политическими обстоятельствами, часто даже без объяснения причин (что несколько раз применялось Б.Н. Ельциным в 1998 – 1999г.). При этом увольнение Председателя Правительства автоматически влечет и сложение полномочий данного органа в целом. Как говорилось ранее, Президент РФ может принять решение об увольнении Правительства и в результате двойного вотума недоверия либо однократного отказа в доверии Государственной Думой ФС РФ.

Вместе с тем, политическая ответственность российского Правительства перед Федеральным Собранием, как уже говорилось ранее, имеет весьма ограниченный характер, поскольку практически нивелирована альтернативным полномочием Президента РФ увольнять или не увольнять его. К тому же, вотум недоверия приобретает свое значение лишь при двухкратном его повторении в течение не более трех месяцев.

Ответственность перед Президентом РФ несут все федеральные министры. Те руководители ФОИВ, которые подведомственны главе государства лично, могут быть уволены им лично в любой момент. Ответственность должностных лиц федерального и регионального уровня публичной власти предусмотрена Федеральным законом «О противодействии коррупции» [103], ст. 12.1. которого устанавливает ограничения и обязанности, налагаемые на данных высших чиновников и политиков. За несоблюдение данных статей, а также непринятие мер по предотвращению либо урегулированию конфликта интересов на государственной службе, должностные лица подлежат увольнению либо освобождению со своей должности по основанию «утрата доверия». Отвечают перед Президентом РФ и остальные главы ФОИВ, хотя их деятельностью непосредственно руководят Председатель Правительства и Правительство в целом. Формой ответственности могут быть: публичные замечания, выговоры, увольнение.

Другим видом ответственности Правительства и ФОИВ является правовая ответственность. В случае причинения своими незаконными актами материального ущерба физическим или юридическим лицам Правительство или его отдельные структуры могут выступать в качестве ответчиков по гражданским искам. Некоторые акты Правительства, которые, по мнению истцов, нарушали права и свободы личности, обжаловались в Конституционный Суд РФ. Ответственность министров предусмотрена Уголовным кодексом РФ. За совершение общеуголовных преступлений они отвечают как обычные граждане РФ. За совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей министры также отвечают по соответствующим статьям Уголовного кодекса РФ.

В целом, институциализация исполнительной власти в Российской Федерации еще далеко не завершена, на данном пути до сих пор остается не решенным ряд проблем.

Основным вопросом остается увеличения политического веса Правительства РФ в системе государственной власти РФ. Фактически полная зависимость Правительства от российского Президента, вполне объяснимая российскими традициями самодержавия, а также оправданная объективными обстоятельствами необходимости укрепления современной российской государственности, в перспективе должна быть уравновешена обязательным закреплением хотя бы на уровне федерального конституционного закона правового института контрасигнатуры. Это способствовало бы росту политической самостоятельности Правительства и конкретизации политической ответственности его членов, с другой стороны.

Далее, перспективным представляется закрепление вопросов организации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти на законодательном уровне. Участие парламента в определении состава, функций и структуры правительства повысит легитимность исполнительной власти, сделает последнюю более стабильной не за счет ее абсолютной лояльности по отношению к главе государства, а посредством конструктивизации ее взаимодействия с парламентом. Последнее представляется очень важным с точки зрения совершенствования российского законодательства, качество которого во многом определяет слаженность механизма сотрудничества основного разработчика законопроекта (исполнительной власти) и его субъекта его утверждения (парламента).

Наконец, требуется повысить эффективность взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с административно-распорядительными структурами субъектов РФ. Данная мера приобретает особую практическую значимость в свете ускорения и усложнения процессов регионализации в российской государственности, о чем подробно пойдет речь в следующем разделе учебника.

Лекция 15.