ИНСТИТУТ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В МИРОВОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Создание и совершенствование системы государственной власти является одной из важнейших и актуальнейших задач современного демократического правового социального государства. Каждое государство по-своему решает данную задачу, и к настоящему времени в данной сфере накоплен солидный опыт. Результатом его систематизации и осмысления стала разработка классификации форм правления.

В современном государствоведении различают две формы правления: монархию и республику. Отличительным критерием такой градации является характер замещения поста главы государства, предельный срок пребывания в этой должности, а также наличие и характер политической ответственности. В монархиях глава государства получает власть по наследству, он несменяем и неподотчетен в своей деятельности никому.

В республиках глава государства - президент – избирается путем всенародного голосования на определенный срок наряду с парламентом, несет политическую и, в определенных случаях, юридическую ответственность.

В свою очередь, и монархии, и республики в зависимости от количества и статуса избранных непосредственно народом органов власти, положения правительства в системе власти и механизма его ответственности, особенностей механизма «сдержек и противовесов», имеют внутреннюю классификацию. Монархии делятся на абсолютные, дуалистические и парламентские; республики – на президентские, парламентские и смешанные (см. рис. 4).

Рис. 4.Классификация форм правления

Российская Федерация, сравнительно недавно ставшая на путь демократических преобразований, выбрала наиболее сложный с точки зрения взаимодействия органов государственной власти тип смешанной республики. Такая республиканская форма стала политическим «открытием» Франции после череды переворотов в системе власти, которая продолжалась более полутора веков.

Смешанную республику предпочитают сегодня молодые демократии, которые недавно избавились от тоталитарных/авторитарных политических режимов. Граждане этих государств, активно внедряя в политическую практику народное представительство (парламент), в то же время нуждаются в объективном, сильном, не зависимом ни от какой ветви власти главе государства, который бы гарантировал неприкосновенность и сохранность народного суверенитета, целостность страны и стабильность демократических преобразований.

В России процесс развития системы государственной власти, упорядочения взаимоотношений между ее ключевыми органами, пока далек от завершения. Вот почему научное осмысление институциализации власти в России является не столько теоретическим, сколько практическим вопросом становления национальной государственности. Решение данного вопроса немыслимо вне международного контекста, компаративного анализа генезиса и статуса аналогичных институтов как в развитых, так и в развивающихся демократиях современности. Вот почему, исследуя особенности статуса каждого института госвласти в России, необходимо активно задействовать международный опыт в данной сфере.

Институт президента как главы государства (от лат. Prаesidens – «сидящий впереди») впервые возник в США в качестве реакции на кризис монаршей власти. Так, первый президент США Дж. Вашингтон (1788 - 1797) в период войны за независимость британских колоний первоначально был «президентом Континентального конгресса», то есть председателем съезда представителей, восставших против британской короны штатов. Лишь в процессе разработки конституции 1787 года титул «президент» был отделён от возглавляемого им органа (Конгресса) и приурочен к государству в целом. Любопытно, что институт президентства возник на волне кризиса легитимности монархии. Так, Вашингтон отверг предложение стать монархом созданного американского государства, указав, что король Англии «царствует, но не правит» и его личность непопулярна, а новой стране необходим сильный глава, легитимизированный непосредственно народом и реально способный управлять.

За более чем двухсотлетнюю историю своего развития институт президента по-разному эволюционировал в различных республиках. Вот почему место президента в системе разделения госвласти неодинаково в различных странах.

Вместе с тем, общим аспектом статуса президента во всех республиках является статус главы государства.

Этот статус далеко не всегда провозглашается в Основном законе страны.

Так, в России, Венгрии, Италии «президент является главой государства»; в США, где «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки», — является главой исполнительной ветви власти, не имеет дополнительного наименования «глава государства», хотя исполняет его функции; во Франции «Президент Республики» также не имеет дополнительного наименования «глава государства» (в конституции отсутствует и термин «глава исполнительной власти», хотя есть «премьер-министр»).

Однако большинство исследователей и практиков-конституционалистов сходятся во мнении, что президент любой страны фактически является главой государства, ее высшим должностным лицом, которое призвано:

- обеспечивать конституционный порядок, устойчивость и преемственность государственной власти,

- представлять интересы государства на высшем международном уровне;

- быть официальным символом государства;

- взаимодействовать с законодательной представительной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти;

- конституционным путем обеспечивать разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

Президент республики – это единоличный орган государственной власти. Он может советоваться при принятии решения с различными государственными органами и институтами гражданского общества, однако, решения в рамках своей компетенции он принимает самостоятельно и несет за них персональную политическую (а иногда и юридическую) ответственность.

Указанные функции конкретизируются, дополняются либо, наоборот, секвестируются в зависимости от типа республики, исторических традиций, политической культуры. Так, в парламентских республиках глава государства характеризуется как «слабый», и его функции на практике сводятся к представительству (президент ФРГ, Италии).

Однако если государство избирает тип президентской (США, латиноамериканские страны) либо смешанной (Франция) республики, то оно сознательно идет на создание сильной власти президента. Вместе с тем, у главы государства всегда остаются не раскрытые в конституции полномочия, что позволяет в чрезвычайных и военных ситуациях, а также при реальной угрозе конституционного переворота реализовать даже «слабому» президенту свой властный потенциал.

В парламентских республиках (Италия, ФРГ) «слабый» президент в соответствии с конституцией имеет право распустить парламент, хотя никогда данным правом не пользовался.

В России должность президента была учреждена общенародным референдумом в апреле 1991г. Конституция РФ 1991г. определяла статус Президента как «высшего должностного лица» и «главы исполнительной власти». Это дает основание утверждать, что с 1991 до 1993г. Россия дрейфовала к президентской форме республиканского устройства, характеристикой которой является отсутствие дуализма исполнительной власти (президент совмещает статус и главы государства, и главы правительства), а также отсутствие политической ответственности парламента перед президентом (парламент может выразить президенту импичмент, а президент не имеет права распустить парламент). Однако, противостояние Б.Н. Ельцина и Верховного Совета РСФСР в октябре 1993г. закончилось не в пользу парламента. Конституция РФ 12 декабря 1993г. закрепила Президентом лаконичный статус «главы государства». Это особое положение в системе государственной власти предполагает наличие у Президента РФ большого объема собственных полномочий и комплекс разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с другими ветвями власти.

Конституция РФ не содержит четкой классификации функций и полномочий Президента России. Для удобства осмысления статуса Президента России, можно выделить несколько его базовых функций и групп полномочий: 1) спектр функций главы государства; 2) полномочия в отношениях с парламентом; 3) полномочия в отношениях с исполнительной властью; 4) полномочия в отношениях с судебной властью.

В статье 80 Конституции РФ изложены следующие основные функции Президента России как главы государства:

1. является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

2. в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности;

3. обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

4. в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

5. представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Каждая из указанных функций реализуется в совокупности полномочий. Далеко не все президентские полномочия прописаны в Основном законе России, что является нормой с точки зрения конституционно-правового регулирования института президента в зарубежной практике.

Ниже рассмотрим конкретизацию указанных функций Главы государства.

Функция гаранта Конституции предполагает обеспечение российским Президентом выполнения всеми органами государственной власти и управления, государственными учреждениями и организациями своих конституционно-правовых обязанностей. Реализация данной функции предполагает полномочия Президента:

- обращаться к любому федеральному органу власти либо органу власти субъекта РФ с предложением привести изданные им правовые акты или действия в соответствие с конституционными нормами;

- приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России, нарушения прав и свобод граждан. Такие акты субъектов РФ (например, постановления глав республик и губернаторов иных субъектов РФ) приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом.

- применять на законной основе принудительные меры, если на территории государства возникает угроза его территориальной целостности и безопасности, нарушения/несоблюдения прав человека (объявление выговоров губернаторам отдельных субъектов РФ за неудовлетворительную работу по обеспечению законности в ходе избирательных кампаний, роспуск при определенных условиях законодательного представительного органа субъекта Федерации, отрешение от должности главы субъекта Федерации);

- разрабатывать и предлагать законы, восполнять законодательные пробелы своими указами в защиту прав и свобод отдельных категорий граждан (военнослужащих, многодетных семей, малообеспеченных и т.д.);

- принимать лиц в гражданство РФ, давать разрешение на выход из российского гражданства;

- предоставлять лицам без гражданства, а также иностранным граждан право убежища в России;

- осуществлять помилование (с помощью специальных комиссий по помилованию, созданных в соответствии с указом Президента в каждом субъекте Российской Федерации);

- присваивать высшие воинские и почетные звания РФ;

- учреждать некоторые награды (например, орден Мужества, орден Св. Андрея Первозванного), награждать орденами и медалями РФ;

- назначать всероссийский референдум (однако инициировать его вправе только группа граждан численностью не менее 2 млн. человек, в соответствии с законом о референдуме).

Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент РФ не просто может, но и обязан реализовывать не только вышеуказанные, но и иные полномочия, не раскрытые в Конституции РФ. Такая дискреционная деятельность российского Президента не является нарушением принципов правового демократического социального государства, если она, конечно, не продиктована диктаторскими амбициями, не влечет за собой массовое нарушение прав и свобод граждан, какую – либо дискриминацию, узурпацию государственной власти, не лишает граждан права обжалования действий Президента в судебном порядке. В мировой конституционной практике такой модус статуса президента, как «гарант Конституции»», встречается нечасто.

Клише «гарант Конституции» было политическим «изобретением» Франции времен маршала де Голля. Именно как гарант Конституции французский президент обеспечил стабильность основ государственного строя в своей республике, которая к тому времени переживала сильный политический кризис (за период с 1795 по 1958 гг. Франция испытала 4 конституционных переворота, в рамках данной формы правления существенно меняя элементы механизма сдержек и противовесов).

Кроме российского, гарантом Конституции является, например, президент Франции, который осуществляет эту функцию уже более полувека. Все это позволяет утверждать, что сильная президентская власть совсем не обязательно перерастает в диктатуру, а скорее наоборот, способствует стабилизации основ конституционного строя, когда это необходимо.

В рамках функции по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности российский Президент правомочен и обязан идентифицировать угрозу и предпринять соответствующие меры по ее ликвидации.

Данная функция конкретизируется следующими полномочиями:

- введение военного положения. В соответствии с профильным федеральным законом 2001[90], в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Тогда наступает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничение прав и свобод граждан («комендантский час») и некоторые аспекты военного управления.

- введение чрезвычайного положения. Причинами такого положения, в соответствии с федеральным законом 2002[91]гг., являются массовые нарушения общественного порядка, стихийные бедствия и катастрофы. Чрезвычайное положение может вводиться как на территории государства в целом, так и на территории его части. В условиях чрезвычайного положения действующие органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями. Кроме того, могут создаваться новые органы, часть полномочий может передаваться «силовикам». Ограничиваются некоторые личные (досмотр транспортного средства, личный досмотр, ограничение свободы передвижения и т.д.) и политические права граждан (запрет выборов, демонстраций, введение цензуры и др.).

В случае введения военного и чрезвычайного положения Президент РФ обязан немедленно сообщить об этом обеим палатам российского парламента. Соответствующий указ Президента подлежит обязательному утверждению Советом Федерации ФС РФ – верхней палатой парламента. Если такой указ не утверждается, он теряет свою силу.

Если при введении военного или чрезвычайного положения российский Президент обязан взаимодействовать с парламентом, то идентификация иных опасностей и рисков для российской государственности составляют исключительную прерогативу главы государства. При этом Президент действует исходя из собственного восприятия своих «охранительных» обязанностей, либо обращается к помощи Конституционного суда РФ за толкованием отдельных статей Основного закона.

Например, в 2000г. В.В. Путин, вступив в должность Президента РФ, указал в своих первых официальных выступлениях, что политическая и юридическая суверенность республик, входящих в состав РФ, является реальной угрозой целостности государства. Он обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить на конституционность ряд правовых норм, которые на тот момент являлись юридической основой концепции республиканского суверенитета (федеративный договор, межреспубликанские договоры о сотрудничестве, провозглашавшие суверенитет сторон и т.д.). И только после соответствующих разъяснений Конституционного Суда РФ, подтвердивших правоту В.В. Путина, он начал поэтапные реформы по укреплению российской государственности.

- осуществление полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами государства. Данное комплексное полномочие Президента реализуется посредством:

- утверждения военной доктрины Российской Федерации по обеспечению военной безопасности страны;

- назначения и освобождения высшего командования Вооруженных Сил России;

- руководство Советом Безопасности РФ (данный совещательный орган при Президенте РФ решает основные вопросы внутренней безопасности государства, разрабатывает и руководит мероприятиями по ликвидации внутренних угроз государства).

В рамках обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент РФ осуществляет согласительные процедуры и другие меры, способствующие координации действий как по горизонтали (между органами государственной власти на федеральном уровне, между органами власти на уровне субъекта федерации), так и по вертикали (между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ). Формами осуществления таких полномочий являются устные согласительные встречи оппонентов с участием Президента, либо письменные консультации, когда Глава государства отвечает на письменные запросы соответствующих органов власти.

Таким образом, российский Президент реализует своего рода внешний арбитраж, хотя Конституция РФ официально не называет его «арбитром», в отличие от ряда стан (Франция и др.).

Функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики Президент РФ должен осуществлять в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Эта очень емкая функция Президента РФ включает массу полномочий, таких как:

- обращение с ежегодными посланиями Федеральному Собранию Российской Федерации;

- внесение тематических законопроектов в Государственную Думу ФС РФ;

- промульгация (подписание и обнародование в установленном порядке) федеральных законов;

- подписание от имени России международных договоров, вступление в международные организации;

- подписание от имени России ратификационных грамот после принятия парламентом закона о ратификации международного договора;

- принятие верительных и отзывных грамот аккредитованных при Президенте РФ дипломатических представителей;

С руководством внешней политикой непосредственно связана представительская функция Президента РФ. Она осуществляется им единолично как внутри (направление своих полномочных представителей в федеральные округа и субъекты РФ, палаты российского парламента), так и вне страны (ведение переговоров с главами государств, назначение послов и представителей в другие государства). При этом Президент РФ может дезавуировать (объявить недействительными) любые международные обязательства России, принятые должностными лицами от имени России без его поручения.

Спектр президентских полномочий по взаимодействию с парламентом достаточно широк. Так, в отношении нижней палаты российского парламента, Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, Президент России:

а) назначает дату очередных выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

б) имеет право субъекта законодательной инициативы по всем вопросам (в отличие, например, от депутата Госдумы или члена Совета Федерации российского парламента которые не могут предложить внесение поправки в Конституцию РФ);

в) промульгирует закон (данная процедура включает подписание принятого и одобренного российским парламентом закона в течение 14 дней с момента внесения на рассмотрение Президенту, а также официальное опубликование текста закона в уполномоченном на то печатном органе - Российской газете);

г) имеет право отлагательного вето (ст. 107 Конституции РФ). Президент РФ вправе не подписать закон, как по причине его содержания, так и по причине нарушения установленного порядка его принятия. Вето Президента может быть преодолено парламентом путем повторного принятия и одобрения закона квалифицированным большинством голосов (2/3 парламентариев);

д) использует согласительные процедуры с парламентскими комитетами, комиссиями и фракциями по вопросам содержания отдельного закона;

е) распускает Государственную Думу в двух предусмотренных Конституцией случаях: если палата дважды выразила вотум недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев (ч.3 ст. 117); если палата трижды отклонила представленных Президентом кандидатур на пост Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111).

В российской государственной практике Госдума выносила вотум недоверия Правительству лишь однажды, в 1995г. Однако данная процедура не была реализована. После череды взаимных уступок Президента и Думы, палата не стала подтверждать свое недоверие Правительству, а Председатель Правительства в свою очередь отозвал постановку вопроса о доверии перед Думой, чтобы исключить возможность ее роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом: 1) в течение одного года после ее избрания; 2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации (именно с момента официального выдвижения обвинения, а не с момента создания Думой специальной комиссии); 3) в течение полугода до окончания срока полномочий Президента РФ; 4) в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории России.

При роспуске палаты Президент РФ назначает новые выборы, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска предыдущей.

Роспуск нижней палаты парламента предусмотрен во Франции, однако, лишь после обязательных консультаций с премьер-министром и председателями палат парламента

ж) назначает общероссийский референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

з) представляет Госдуме на утверждение кандидатуры Председателя Правительства РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Председателя Центрального банка России.

Во взаимодействии с верхней палатой российского парламента – Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президент:

а) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, Верховного Суда РФ, заместителя Председателя Счетной Палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

б) представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности;

в) в обязательном порядке уведомляет Совет Федерации о введении чрезвычайного или военного положения.

Пожалуй, самое важное координационное полномочие российского Президента с обеими палатами парламента связано с законотворческой деятельностью. Так, в каждой палате парламента ежедневно присутствуют полномочные представители Президента. Они представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы внесенные Президентом законопроекты, а также разъясняют парламентариям причины отклонения Президентом принятых законов.

Полномочия Президента РФ по отношению к исполнительной власти основываются на безусловном приоритете Главы государства. Это дает основание некоторым исследователям считать его фактическим главой Правительства РФ. Так, Президент России:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, а затем и членов Правительства;

б) освобождает от должности Председателя Правительства и министров (на это согласие Госдумы не требуется);

в) единолично принимает решение об отставке Правительства РФ;

г) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

д) определяет своим указом систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;

е) осуществляет непосредственное руководство некоторыми министерствами, агентствами и службами (в области обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и др.);

ж) вправе отменить постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции, федеральным законам и указам Президента;

з) вправе отрешать от должности глав субъектов РФ по основанию «утрата доверия Президента».

Поскольку в России нет поста вице-президента, в отсутствие Главы государства ряд его обязанностей временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В то же время, за ним сохраняется такое важное президентское право, как отлагательное вето. Все это свидетельствует о прочной, генетически возникшей взаимосвязи президента и исполнительной власти, которая проявляется во всех непарламентских государствах и в большинстве случаев служит залогом эффективной работы власти.

По вопросам своей деятельности Президент РФ издает нормативные и ненормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения на всей территории России, имеют прямое действие и не нуждаются в одобрении иными органами государственной власти. Президентский указ – это нормативный правовой акт, который относится к неопределенному кругу физических и юридических лиц и действует долгое время (на практике бывают указы ненормативного характера, которые касаются правоприменения: например, о назначении определенного лица на определенную должность). Распоряжение Президента РФ – это акт правоприменительного, индивидуального, организационно-распорядительного характера. Хотя правовые акты Президента РФ не называются в Конституции РФ подзаконными, на практике они носят подзаконный характер и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В то же время, президентские акты не могут быть отменены никаким законом. Несоответствие правового акта Президента РФ конституционно-правовым нормам устанавливает Конституционный суд РФ, а затем отменяет сам Президент. Указы и распоряжения Президента РФ в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после их подписания. Нормативные акты вступают в силу по истечении 7 дней со дня их подписания, ненормативные – со дня их подписания. Важную роль в инициировании государственной политики играют также ежегодные послания Президента РФ российскому парламенту. Они не имеют юридической силы, однако содержат основные направления и приоритеты государственной политики на текущий год.

Возможность издавать собственные правовые акты определяет функциональную силу президента. Так, в парламентских республиках (Италия, ФРГ и др.) все акты, изданные президентом, обязательно нуждаются в одобрении парламента. В президентских и смешанных республиках, где власть главы государства более обширна, его акты, как правило, носят самостоятельный характер. Вместе с тем, для обеспечения согласованности деятельности главы государства и правительства при проведении в жизнь тех или иных политических решений, в ряде республик смешанного типа предусмотрен институт контрасигнатуры. Он был изобретен во Франции в 1962г. после введения прямых выборов президента и стал там серьезным элементом системы сдержек-противовесов между президентом, с одной стороны, и премьер-министром, с другой. Контрассигнатура означает, что важные указы и декреты Президента Франции приобретают юридическую силу только после их подписи премьер – министром. Это препятствует возникновению ситуации, когда президент и премьер-министр будут вести постоянную борьбу за ведущую роль в определении государственной политики. Российская конституция контрасигнатуры не предусматривает, и ее внедрение вряд ли представляется целесообразным ввиду статусной «слабости» российского Правительства.

Для реализации своих обширных конституционных полномочий Президент России формирует государственные органы и структуры консультативного и обеспечивающего характера и руководит их работой.

Такими госорганами в настоящее время являются: Государственный Совет РФ, Совет Безопасности РФ, Администрация Президента РФ.

Государственный Совет РФ – это важнейший совещательный, консультативный орган при Президенте РФ, сформированный в соответствии с профильным указом В.В. Путина в 2000г.

Председателем Государственного Совета РФ является Президент РФ. В соответствии с президентским указом[92], членами Государственного совета являются председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители парламентских фракций в Госдуме, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, высшие должностные лица субъектов РФ – главы республик, губернаторы областей, мэры городов федерального значения (до 2000г. эти должностные лица, как говорилось выше, автоматически попадали в Совет Федерации). В составе Госсовета формируется Президиум, который состоит из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Раз в полгода состав Президиума обновляется. Государственный Совет работает в режиме регулярных заседаний (иногда выездных), на которых обсуждаются важнейшие вопросы государственной политики, и представляет соответствующие рекомендации Главе государства.

Нынешняя российская Конституция, принятая в 1993г., не содержит упоминания о Государственном Совете, однако данный орган имеет глубокие исторические корни в национальной государственности.

Впервые Государственный Совет был учрежден в 1810 г. Его создание стало результатом демократических уступок российского Императора Александра I, который вместо парламента решил сформировать высший совещательный представительный орган. Члены Госсовета назначались лично Императором и были подконтрольны исключительно ему. Госсовет играл весомую государственно-политическую роль. К его консультативной помощи Государь прибегал практически во всех важных политических вопросах. В апреле 1906г. именно Государственный Совет стал реальным противовесом «бунтарской» Государственной Думе, получив право законодательной инициативы: любой законопроект, принятый Думой, в обязательном порядке рассматривался Госсоветом и лишь после этого поступал на подпись царю.

Исторический конструктивизм взаимоотношений главы Российского государства с Госсоветом, а также высокоэффективная работа данного органа в настоящее время позволяют говорить о его большом политическом будущем в системе государственной власти РФ.

Другой совещательный орган при Президенте РФ – Совет Безопасности РФ – играет важную роль при выработке и принятии Главой государства решений в сфере обеспечения безопасности страны, а также по вопросам внешней политики. Поскольку безопасность современного государства имеет много модусов, данный консультативный орган призван не только содействовать реализации статуса Президента как Верховного Главнокомандующего ВС РФ, но и обеспечивать необходимые условия для реализации Президентом РФ конституционные полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

В числе основных задач Совета Безопасности: выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности; подготовка рекомендаций главе государства по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций; подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении либо отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по реформированию существующих либо созданию новых госорганов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

Возглавляет Совет Безопасности Президент РФ. В состав данного госоргана входят постоянные (председатели палат Федерального Собрания, Председатель Правительства РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и др.) и непостоянные члены (министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директора ФСБ, Службы внешней разведки РФ и многие другие) назначаемые Президентом. Совет Безопасности работает в режиме регулярных заседаний (не реже раза в месяц) и рабочих совещаний. По результатам работы Совета Безопасности принимаются решения, которые оформляются либо указами Президента, либо протоколами. В Совете Безопасности функционируют межведомственные комиссии по различным вопросам (от военных до экологических), которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ. В любом современном государстве, которое хочет дать эффективный ответ на внешне- и внутриполитические вызовы, неизбежно повышается значимость профильных госструктур. В этой связи, роль Совета Безопасности в разработке российской государственной политики будет неуклонно возрастать.

В США при Президенте действует Совет по национальной безопасности, который решает наиболее важные вопросы национальной безопасности и внешней политики, играет важную роль в разработке и популяризации идеи «американского либерально-демократического мессианства», а также координирует деятельность всех основных профильных ведомств. Совет Безопасности США представляет собой наиболее мощный, разветвленный и политически значимый орган обеспечения безопасности среди всех профильных структур развитых и развивающихся стран. Его структура и функции подчинены целям «глобальной внешней политики США».

Совокупным государственным органом, обеспечивающим деятельность российского Президента, является Администрация Президента РФ, которую, согласно ст. 83 п. «и» Российской Конституции, Президент формирует и руководит ее работой.

Такая конституционная норма является специфически российским изобретением. Во всех странах мира упоминание об администрации президента отсутствует, хотя на практике каждое высшее должностное лицо имеет исполнительно-распорядительный аппарат.

В соответствии с положением о данном органе[93], компетенция Администрации включает вопросы:

- подготовки «президентских» законопроектов для их внесения в Государственную Думу;

- подготовки проектов и выпуска подписанных Президентом указов, распоряжений и обращений;

- обеспечение деятельности Совета Безопасности и Совета обороны РФ;

- контроль и проверка исполнения федеральных законов и указов Главы государства;

- взаимодействие с политическими партиями и общественными объединениями;

- сотрудничество с международными и межправительственными госорганами и структурами;

-обеспечение реализации кадровой политики в области госслужбы;

- обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и их территориальных подразделений с органами власти субъектов РФ и многие другие полномочия.

Структура Администрации включает главные управления и управления Президента РФ, а также пресс-службу Президента, Канцелярию Президента, Центр президентских программ, государственную геральдию и архив Президента. Данная структура адаптивна и может меняться соответствующим президентским указом. В Администрацию Президента РФ входят также многие должностные лица, непосредственно подчиняющиеся Президенту и им назначаемые. Они обладают собственными аппаратами. На правах самостоятельных подразделений в Администрацию входят аппараты Совета Безопасности, Государственного совета и др. Кроме того, Администрация обеспечивает работу совещательных и консультативных органов при Президенте РФ (советов, комиссий).

Руководитель Администрации Президента играет ключевую роль в его аппарате, поскольку осуществляет функциональное и оперативное руководство своими помощниками, заместителями, руководителями самостоятельных подразделений, пресс-секретарем, советниками, полномочными представителями.

Обширный объем полномочий, развитая организационная структура делает Администрацию Президента значимым государственным органом в России. Аппарату Президента даже посвящена отдельная статья российской Конституции, видимо, чтобы подчеркнуть его политический «вес» в системе российского государственного управления. На практике это значение трудно переоценить, поскольку высшие должностные лица Администрации, являясь госслужащими, нередко оказывают огромное влияние на реализуемую политику во всех сферах жизнедеятельности общества.

Например, В.Ю. Суркова (заместитель руководителя Администрации Президента РФ с 2004 по 2011гг.) эксперты назвали «серым кардиналом» российской политики, поскольку он оказал значительное влияние на идейно-политическую сферу Российской Федерации (автор концепции «суверенной демократии», один из вдохновителей проектов «Идущие вместе» (2000г.) и движения «Наши» (2005г.), заместитель Председателя Правительства РФ по вопросам модернизации (2011г.), куратор по взаимодействию с религиозными организациями (2012г.)

Так, именно в рамках Администрации Президента РФ Указом от 13 мая 2000г. №849 был создан институт полномочных представителей Главы государства в федеральных округах России. Полномочные представители Президента на уровне российских регионов действовали с октября 1993г и призваны были обеспечивать вертикаль исполнительной власти[94]. В тот период обострения регионального сепаратизма полпреды воспринимались региональной властью как конкуренты, и их реальная деятельность нередко сводилась к простому информированию Главы государства о положении дел в субъекте России.

Однако, с избранием российским Президентом В.В. Путина статус полпредов в регионах России значительно укрепился.

Государство было разделено на восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), каждый из которых возглавил полномочный представитель Президента РФ.

Полпред является федеральным госслужащим в составе Администрации Президента. Он назначается на должность и освобождается от нее Президентом (по представлению Руководителя Администрации) на срок, определяемый Президентом (в рамках срока президентских полномочий), подотчетен в своей деятельности исключительно Главе государства.

Целями полномочного представителя Президента являются: обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, совершенствование системы контроля за исполнением их решений.

Задачи полномочного представителя Президента России в федеральном округе:

- организация в округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

- представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении дел в подведомственной территории, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Среди функций полпреда: координация деятельности федеральных органов государственной власти в федеральном округе; анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в округе; организация взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями и общественными объединениями; организация контроля за исполнением федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, за реализацией целевых федеральных программ в пределах округа; разработка программ социально-экономического развития территории в пределах округа совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ; реализация обширных кадровых полномочий; по поручению Президента РФ организация проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти и др.

В первый период политико-административных реформ В.В. Путина полномочные представители играли важную роль в укреплении вертикали президентской власти по отношению к госвласти субъектов РФ. С одной стороны, полпреды проводили политику Президента на уровне субъектов РФ и контролировали региональную власть, с другой – обеспечивали обратную связь между «центром» и «регионами», анализировали их проблемы, содействовали конструктивному разрешению политических конфликтов. Однако сегодня, когда доминируют тенденции централизации российской государственности и установлен режим персональной ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ (об этом будет сказано подробнее в разделе 4), функции полпредов частично дублируются с задачами руководителей субъектов России. Вместе с тем, по мнению современных исследователей, именно полномочные представители Президента в федеральных округах должны стать связующим звеном между федеральным «центром» и территориальными органами государственной (прежде всего, исполнительной) власти. Все это требует дальнейшего реформирования данного, безусловно важного для повышения эффективности управления нашим государством, модуса института Президента.

Учитывая присущие России традиции политического влияния бюрократии, а также тенденции упрочнения института Президента в системе государственной власти, вряд ли приходится сомневаться в дальнейшем укреплении места и роли президентского аппарата в системе и структуре государственного управления России.

В то же время, необходимость дальнейшей демократизации нашей страны диктует потребность повышения степени открытости, гласности работы Администрации Президента, совершенствования публичных механизмов оценки работы высших государственных чиновников, от которых во многом зависит эффективность президентской власти. В США, например, проблемы профессиональной подготовки, этического воспитания и оценивания госслужащих высшего звена приобрели сегодня публичное звучание. России следует принять к сведению данный опыт при реформировании госаппарата.

Порядок избрания и вступления в должность Президента РФ регулируется Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995г. (с последующими изменениями и дополнениями). Президент России избирается на 6 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Пяти-шестилетний срок пребывания президента в должности – наиболее распространенное в мировой практике явление. Во Франции, Италии, Турции президент избирается сроком на семь лет. В Российской Федерации до 2009г. президентский срок составлял 4 года.

Президент России может быть переизбран на второй срок, однако избрание одного лица более чем на два срока подряд не допускается. Избрание на третий и четвертый сроки возможно, но после шестилетнего перерыва.

Право избирать Президента России предоставляется гражданам, достигшим на день выборов 18 лет. Участие в выборах является добровольным, каждый избиратель имеет один голос. Активное избирательное право не реализуют только недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы по судебному приговору.

Претендентом на пост Президента России может быть гражданин Российской Федерации, достигший 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (выезд за рубеж допускается общим сроком не более чем на 3 месяца). Не может претендовать на пост Президента РФ лицо, прекратившее исполнение обязанностей по этой должности в результате отставки, стойкой недееспособности по состоянию здоровья исполнять эти должностные обязанности либо отрешенное от этой должности ранее.

Российские цензы к кандидатам на пост Президента весьма демократичны по сравнению с другими странами. Например, в большинстве развитых демократий (США, Великобритания) претендовать на пост президента могут лишь лица, приобретшие гражданство данной страны по рождению, а не по натурализации.

Кандидатуру Президента могут выдвигать политические партии или инициативные группы избирателей (до 500 чел). Они должны собрать не менее 2 млн. подписей в поддержку кандидата (если партия представлена в парламенте, сбор подписей не обязателен).

Избирается российский Президент по мажоритарной системе. В первом туре голосования побеждает кандидат, который получил простое большинство всех голосов. Если по результатам первого тура никто не получил абсолютного большинства, то во второй тур баллотируются два кандидата, набравшие больше голосов избирателей, чем другие. Побеждает во втором туре тот, кто набрал относительное большинство голосов. Для того чтобы выборы состоялись, необходимо, чтобы в них приняло участие не менее половины избирателей.

В различных республиках изобретены неодинаковые механизмы выборов главы государства. Так, в парламентских формах правления (ФРГ, Турция) президента избирает оран законодательной власти; в президентских республиках (США) глава государства избирается косвенным путем (население сначала выбирает выборщиков от двух партий). Второй тур президентских кампаний характерен для стран с многопартийной системой, где спектр политических пристрастий избирателей широк. Здесь опасность демократизации видится в неучете мнения большинства, поскольку обычно явка избирателей во втором туре меньше, чем в первом, когда кандидатов на пост президента представляют все основные политические партии. Демократический кризис испытывает институт выборов главы государства и в странах с двухпартийной политической системой, поскольку там голоса избирателей распределяются почти поровну между двумя претендентами на данных пост. Такая ситуация неоднократно имела место в США, когда разница между количеством поданных за «республиканца» и «демократа» голосов составляла всего десятые доли процента, и избирательная комиссия была вынуждена организовать повторный подсчет. Все это свидетельствует о многообразии и постоянном совершенствовании демократических механизмов легитимизации главы государства.

Избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального опубликования Центризбиркомом результатов выборов. При вступлении в должность – инаугурации – Президент приносит присягу в присутствии парламентариев Федерального Собрания и судей Конституционного Суда РФ. Прежний Президент слагает свои полномочия перед вновь избранным с момента инаугурации.

Досрочное прекращение полномочий Президента возможно в случаях:

1) его отставки (в случае подачи Президентом заявления об уходе с поста);

2) стойкой недееспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия по должности, т.е. в случае неизлечимой болезни, не позволяющей, по мнению медицинского консилиума, руководить государством (российская конституция не регулирует данный случай);

3) отрешения от должности.

Наступление последнего случая называется также политической ответственностью Президента России. В мировой практике процедура отрешения президента от должности именуется импичментом. Она является обязательным элементом механизма «сдержек-противовесов» и служит в странах с «сильным президентом» гарантией против узурпации власти главой государства. Институт импичмента обычно прописывается в национальных конституциях президентских и смешанных республик, однако на практике он применяется весьма редко.

На родине импичмента президенту – в США – эту процедуру пытались применить всего два раза за более чем 200 лет государственности, и обе попытки закончились безрезультатно. Вместе с тем, в США процедура импичмента «срабатывает» именно как показатель кризиса легитимности данного Главы государства . Так, широко известен пример, когда президент Штатов добровольно подал в отставку, испугавшись угрозы импичмента. В 1970-х гг. Р. Никсон попытался усилить исполнительную власть, освободившись от контроля со стороны Конгресса. При этом были допущены грубые нарушения законности (незаконно записывались переговоры оппозиционной партии, а президент и его администрация пытались воспрепятствовать расследованию инцидента). В результате против президента выступила сплочённая коалиция, включающая обе палаты Конгресса США, Верховный суд, прессу, партийные и иные общественные организации, что вынудило Никсона добровольно уйти в отставку в 1974г., не дожидаясь, пока будет начато рассмотрение вопроса об импичменте в Сенате, которое бы закончилось неминуемым отрешением его от должности и возможным привлечением к уголовной ответственности. За последние 35 лет перед угрозой импичмента оказался, помимо Р. Никсона, и Б. Клинтон (1998 – 1999г.) Но ни в одном из указанных случаев процедура импичмента не была доведена до конца. В американской политической практике импичменту часто подвергаются должностные лица федерального уровня, в частности судьи Верховного суда, нарушившие присягу.

В парламентских республиках институт импичмента отсутствует, чтобы исключить возможность узурпации всей полноты государственной власти парламентом.

В России процедура отрешения Президента от должности регламентирована ст. 93 Конституции. Она предполагает последовательность этапов:

1) инициативная группа депутатов Госдумы (не менее 1/3 от общего числа депутатов) выступает перед палатой с обращением по существу обвинения;

2) создается специальная комиссия Думы на основе пропорционального представительства фракций, которая рассматривает вопрос и готовит проект обвинительного заключения;

3) Квалифицированным большинством (2/3 голосов) Дума голосует за выдвижение обвинения Президенту;

4) Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ с преступления;

5) Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения;

6) Совет Федерации квалифицированным большинством голосов принимает решение об отрешении Президента РФ от должности.

Таким образом, в процедуре отрешения российского президента от должности участвуют обе палаты парламента, Верховный и Конституционный суды РФ, что является залогом политической компетентности и беспристрастности. После отрешения от должности Президент слагает свои полномочия, теряет конституционную неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности наряду с обычными гражданами РФ.

Однако если Президент РФ прекращает исполнение своих должностных обязанностей в случае истечения срока пребывания в должности, отставки или по причине стойкой недееспособности, он не может быть привлечен к уголовной либо административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут досмотру. Привлечь президента к юридической ответственности можно только после лишения его иммунитета в установленном порядке, с участием Генерального прокурора РФ, Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ. К тому же, бывшему Президенту полагаются государственные гарантии: пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% от его оклада, государственная дача, госохрана, бесплатная телефонная связь, медицинское обслуживание ему и членам его семьи, содержание помощников за счет средств федерального бюджета и т.д.[95]

Помимо политической, Президент РФ может нести и правовую ответственность. Так, он может выступать в качестве ответчика в Конституционном Суде РФ по делу о признании его акта (указа, распоряжения) противоречащим Конституции. Ненормативный акт Президента (распоряжение) может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде РФ, Верховном Суде РФ либо любом ином суде общей юрисдикции. Однако, в указанных случаях Президент выступает не как физическое лицо, а как представитель государства – Российской Федерации, посылая на процессы своих поверенных. Такая практика судебных разбирательств встречается в мире довольно часто.

Важным аспектом ответственности является в мировой практике развития института президентства моральная ответственность главы государства. Такие обязательства в первую очередь связаны с неуклонным соблюдением конституции самим президентом, с защитой конституционных прав граждан и иных положений конституции, с её претворением в жизнь.

В Конституции Италии указано, что президент приносит «присягу на верность Республике и соблюдение Конституции» (ст. 91), в Конституции Финляндии обозначено, что президент в своей присяге обязуется при исполнении своих обязанностей «честно и точно соблюдать Конституцию Республики и законы, а также прилагать все свои силы на благо народа Финляндии». Президент США приносит следующую присягу: «Я торжественно клянусь, что… в полную меру сил своих буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов». В присяге Президента ФРГ содержатся обязательства «добросовестно исполнять свои обязанности и соблюдать справедливость по отношению к каждому», Президента Австрии — «выполнять свои обязанности, используя все знания и следуя доброй совести».

Текст присяги Президента РФ приведен в Конституции.

Произнесение слов присяги президентом, несмотря на определённую декларативность, имеет важное значение для общества, поскольку дача подобного обязательства является условием доверия к президенту со стороны народа и важным сдерживающим фактором, не позволяющим президенту нарушить закон.

В развитых демократиях моральная, политическая и юридическая ответственность главы государства тесно связаны между собой. В случае несоблюдения главой государства этических, политических или юридических норм на него обрушивается поток критики со стороны политических партий, средств массовой информации и общественных организаций, что нередко приводит к добровольной отставке президента.

В развивающихся странах с сильными авторитарными традициями условием демократического развития института президентства является совершенствование юридического аспекта его ответственности. Об этом свидетельствует, в частности, опыт развития латиноамериканской государственности, где именно работоспособность импичмента стала главным сдерживающим фактором президентской диктатуры путем вооруженных переворотов, создания хунт. Вместе с тем, именно в молодых демократиях важную роль играют харизматические качества президента, способность быть сильным лидером и олицетворять могущество своего государства, которые во многом определяют прочность веры в него избирателей и, следовательно, его политическую судьбу.

Лекция 13.