Глава XII. Охрана и рациональное использование вод

Предваряя тему, следует оговориться, что к предмету регулирования (водного законодательства) экологического права не относятся отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, а также связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов (Экологическое право: Курс лекций и практикум/Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2003. С. 287).

Водный кодекс РФ (ВК РФ) оперирует понятием водного законодательства, состоящим из Водного кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормы водного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать водному законодательству Российской Федерации.

Водный кодекс при этом является ключевым нормативным актом в области водного законодательства. Согласно его преамбуле воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.

Вода представляет собой химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состояниях. Именно поэтому предметом регулирования водного законодательства являются также ледники и снежники. Водные ресурсы - это запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы. Водный объект - это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Следует отличать также обособленный водный объект, возможный для нахождения в гражданском обороте на правах частной собственности, - замкнутый водоем, представляющий собой небольшой по площади и непроточный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектам.

Целями водного законодательства являются:

обеспечение прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду;

поддержание оптимальных условий водопользования;

поддержание качества поверхностных и подземных вод, отвечающего санитарным и экологическим требованиям;

защита водных объектов от загрязнения, засорения и истощения;

предотвращение или ликвидация вредного воздействия вод;

сохранение биологического разнообразия водных экосистем.

В соответствии со ст. 7 Водного кодекса РФ объектом водных отношений является водный объект или его часть. Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. Подземные воды и вмещающие их горные породы также рассматриваются как единый водный объект.

Выделяются водные объекты общего пользования - водные объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании, которые используются без применения сооружений, технических средств и устройств, а также водные объекты особого пользования, которыми пользуется ограниченный круг лиц. Причем предоставление водных объектов в особое пользование исключает их из числа водных объектов общего пользования.

Видами водных объектов являются: поверхностные водные объекты, внутренние морские воды, подземные водные объекты, внутренние воды, трансграничные (пограничные) водные объекты (ст. 1 ВК РФ).

В Российской Федерации устанавливается государственная собственность на водные объекты. Только обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством. Обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка.

Видами прав пользования водными объектами являются право долгосрочного пользования (от 3-25 лет), право краткосрочного пользования (до 3 лет), а также право ограниченного пользования (водный сервитут: публичный или частный, установленный в рамках гражданского законодательства).

"В соответствии со ст. 85 Водного кодекса РФ водные объекты могут использоваться для следующих целей: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; здравоохранения; промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строительства; пожарной безопасности; рыбного хозяйства; охотничьего хозяйства; лесосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля; иных целей.

Водопользование делится на общее, специальное и особое. Общее водопользование - это использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств; специальное - с применением сооружений, технических средств и устройств; в особое пользование предоставляются водные объекты для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд" (Экологическое право: Курс лекций и практикум/Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2003. С. 289).

Для осуществления права общего водопользования получения правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов не требуется.

В соответствии с законодательством получения лицензии на водопользование не требуется при осуществлении:

общего водопользования;

использования водных объектов для плавания на маломерных судах;

разовых посадок (взлетов) воздушных судов;

водопользования для пожарных нужд;

забора воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользователями земельных участков, при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения. Границы территорий, в пределах которых собственникам и пользователям земельных участков разрешается такое водопользование, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов МПР РФ;

пользования обособленными водными объектами. Пользование такими объектами осуществляется на основании гражданского и земельного законодательства РФ.

В зависимости от вида права пользования водным объектом в режиме специального водопользования выделяются: договор долгосрочного пользования водным объектом; договор краткосрочного пользования водным объектом, договор установления частного водного сервитута.

Перед заключением договора требуется получение лицензии на водопользование, а также принятие соответствующего решения органа государственной власти в установленных водным законодательством случаях. Лицензия вступает в силу после ее регистрации. После выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение договора пользования водным объектом является обязательным (ст. 58 ВК РФ). В лицензиях обязательно должны быть отражены лимиты водопользования - как предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества в водные объекты в течение определенного периода времени.

Лимиты водопользования устанавливаются в целях устойчивого удовлетворения потребностей в воде населения и отраслей экономики, поддержания оптимальных условий водопользования, рационального использования водных ресурсов и обеспечения благоприятного экологического и санитарно-эпидемиологического состояния водных объектов. Лимиты водопользования устанавливаются также для субъектов РФ Министерством природных ресурсов РФ на основании заявленных органами исполнительной власти субъектов РФ потребностей в водных ресурсах и водохозяйственных балансов по бассейнам водных объектов (см. п. 15, 16 постановления Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383). Бассейном водного объекта является территория, включающая водосборные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро (ст. 1 ВК РФ).

Договор пользования водным объектом считается заключенным с момента его регистрации специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Публичные и частные водные сервитуты могут устанавливаться в целях:

забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств;

водопоя и прогона скота;

использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств.

Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383 были утверждены Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии. Действие данных Правил распространяется на все виды пользования водными объектами.

Передача права пользования водным объектом от одного лица к другому в случаях, предусмотренных Водным кодексом РФ, осуществляется на основании распорядительной лицензии.

При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для них. Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения. Запрещается сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов (ст. 94-96 ВК РФ). Законодательством устанавливаются и другие запреты и ограничения в целях охраны и рационального использования водных объектов.

Специальным нормативным правовым актом, регулирующим охрану и режим водоохранных зон водных объектов, является постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах".

Водоохранная зона - это территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. Водоохранные зоны устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, где вводятся дополнительные ограничения природопользования.

Размеры и границы водоохранных зон должны устанавливаться в порядке, предусмотренном вышеуказанным постановлением Правительства РФ в зависимости от ширины водных объектов, здесь же устанавливается минимальная ширина водоохранных зон. Водоохранные зоны не устанавливаются только для участков рек, заключенных в закрытые коллекторы.

Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливается:

для рек, стариц и озер - от среднемноголетнего уреза воды в летний период;

для водохранилищ - от уреза воды при нормальном подпорном уровне;

для морей - от максимального уровня прилива;

для болот - от их границы (нулевой глубины торфяной залежи).

Для болот в истоках рек, а также для других болот, формирующих сток в водосборном бассейне, водоохранные зоны устанавливаются на прилегающих к ним территориях.

Минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока:

до 10 км - 50 м;

от 10 до 50 км - 100 м;

от 50 до 100 км - 200 м;

от 100 до 200 км - 300 м;

от 200 до 500 км - 400 м;

от 500 км и более - 500 м.

Минимальная ширина прибрежных защитных полос для рек, озер, водохранилищ и других водных объектов устанавливается в размерах, показанных в таблице.

┌────────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Виды угодий, │ Ширина прибрежной защитной полосы при крутизне склонов │

│ прилегающих к │ прилегающих территорий, (м) │

│ водному объекту ├───────────────────────┬────────────────────────┬────────────────────────┤

│ │ обратный и нулевой │ уклон до 3° │ уклон более 3° │

│ │ уклон │ │ │

├────────────────────────┼───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤

│Пашня │ 15-30 │ 35-55 │ 55-100 │

├────────────────────────┼───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤

│Луга, сенокосы │ 15-25 │ 25-35 │ 35-50 │

├────────────────────────┼───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤

│Лес, кустарник │ 35 │ 35-50 │ 55-100 │

└────────────────────────┴───────────────────────┴────────────────────────┴────────────────────────┘

Границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос уточняются в проектах водоохранных зон. Проектирование водоохранных зон и прибрежных защитных полос осуществляется в соответствии с нормативно-методическими документами и должно утверждаться органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда МПР РФ. До утверждения проектов водоохранных зон органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда МПР РФ устанавливают минимальные размеры водоохранных зон и прибрежных защитных полос, которые наносятся на генеральные планы застройки городов и других поселений, планы землепользования, а также иные планово-картографические материалы.

В пределах водоохранных зон запрещается:

проведение авиационно-химических работ;

применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;

использование навозных стоков для удобрения почв;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод;

складирование навоза и мусора;

заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов;

размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 м и крутизне склонов прилегающих территорий более 3°;

размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков;

проведение рубок главного пользования;

проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда МПР РФ строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ.

В пределах прибрежных защитных полос также запрещается:

распашка земель;

применение удобрений;

складирование отвалов размываемых грунтов;

выпас и организация летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство купочных ванн;

установка сезонных стационарно-палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство;

движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального назначения.

"Для своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий необходимо регулярное наблюдение за состоянием вод. В связи с этим в ВК РФ включена статья о государственном мониторинге водных объектов" (Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 1997. С. 134).

Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими и гидрогеологическими и гидрохимическими показателями их состояния, обеспечивающую сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий. Государственный мониторинг водных объектов является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды. Государственный мониторинг водных объектов ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда совместно со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, с государственным органом управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственным органом управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).

По единой системе ведется также государственный водный кадастр, который представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях.

Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов установлен постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов".

Задачей государственного контроля за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка использования и охраны водных объектов; стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства РФ.

За нарушение водного законодательства предусмотрена уголовная ответственность (ст. 250 УК РФ), административная ответственность (ст. 7.2, 7.6-7.8, 7.10, 8.12-8.16 КоАП РФ), а также имущественная и дисциплинарная.