Глава XI. Охрана и рациональное использование недр

Недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра нельзя путать с понятием полезных ископаемых. Полезные ископаемые являются частью недр, но не всей составляющей. Полезные ископаемые - это твердые, жидкие (кроме воды) и газообразные природные вещества, находящиеся в глубине земли и на ее поверхности в пределах территории определенного государства и его континентального шельфа, используемые в народном хозяйстве. Все полезные ископаемые делятся на:

общераспространенные (песок, галька, гравий, глина, мел и др);

необщераспространенные (рудные и нерудные ископаемые - железная руда, уголь, нефть, платина, уран, золото).

Континентальный шельф, в соответствии с Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации", включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка (см. рисунок - приложение N 3). Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, залога или отчуждения в другой форме. Недра могут находиться только в пользовании и переходить от одного лица к другому в той мере, какая предусмотрена федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Целевое использование недр определяется в ст. 6 Закона РФ "О недрах", где указывается использование для целей, связанных с добычей полезных ископаемых (например, геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых), и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (например, строительство и эксплуатация подземных сооружений).

Видами прав пользования на участки недр являются: право пользования на определенный срок или право без ограничения срока. Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр. Минимальный срок предоставления - до одного года, максимальный - без ограничения срока. Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

На срок до одного года участки недр предоставляются для добычи полезных ископаемых. В случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии. Между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.

Для геологического изучения срок пользования составляет до 5 лет, для добычи подземных вод - до 25 лет. Для добычи полезных ископаемых участки недр предоставляются в пользование на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр.

Основанием получения права пользования недрами является соответствующее решение органов государственной власти соответствующего уровня в зависимости от целей использования. Правоудостоверяющим документом на право пользования недрами является лицензия. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензии на право пользования участками недр могут предоставляться для осуществления как отдельного вида пользования участками недр, так и нескольких видов пользования участками недр (совмещенные лицензии). Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляется в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.

Верховным Советом Российской Федерации 15 июля 1992 г. за N 3314-1 было утверждено Положение о порядке лицензирования пользования недрами. В соответствии с данным Положением получения лицензии не требуется на право ведения: региональных геолого-геофизических работ, геологической съемки, инженерно-геологических изысканий, научно-исследовательских, палеонтологических и других работ, направленных на общее изучение недр, геологических работ по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контролю за режимом подземных вод, а также иных работ, проводимых без существенного нарушения целостности недр.

В соответствии с лицензией недра передаются в пользование в виде участков, представляющих собой геометризованные блоки недр. Участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода. Участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, организацию особо охраняемых участков недр. Участок недр в виде горного отвода также предоставляется для проведения геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых. Участок недр в виде геологического отвода предоставляется при выдаче лицензии на геологическое изучение недр.

Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, является видом пользования недрами. Данное положение вытекает из п. 4 ст. 6 Закона РФ "О недрах". На производство указанных работ необходимо получить в установленном порядке лицензию на право пользования недрами. Среди подземных сооружений выделяются:

подземные сооружения;

подземные хранилища, бункера, склады, в том числе подземные хранилища газа;

подземные переходы, тоннели;

подземные гаражи и автостоянки.

Органы, выдающие лицензию, имеют право устанавливать предельные размеры участков недр, предоставляемых одному пользователю.

Процедура оформления горных отводов регламентируется специальными инструкциями, как-то: Инструкция по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, утвержденная постановлением МПР РФ и Госгортехнадзора РФ от 25 марта 1999 г. N 18/24; Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденная Госгортехнадзором РФ, Минприроды РФ 31 декабря 1997 г., 7 февраля 1998 г. N 58, 56; Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утвержденная постановлением Госгортехнадзора РФ от 11 сентября 1996 г. N 35.

Владельцами лицензий могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации. Владельцами лицензий на право добычи радиоактивного сырья могут быть только государственные предприятия Российской Федерации. Предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов.

Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:

соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и поземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

В случае нарушения вышеперечисленных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

Постановлением Госгортехнадзора России от 6 июня 2003 г. N 71 были утверждены Правила охраны недр. Требования данных Правил являются обязательными для организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих составление и реализацию проектов по добыче и переработке полезных ископаемых, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также производство маркшейдерских и геологических работ на территории РФ и в пределах ее континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны РФ.

Маркшейдерия - это раздел горных наук, изучающий на основе измерений, вычислений, геометрических и графических построений размер, форму и другие параметры залежей полезных ископаемых и пространственного положения горных выработок. Данные работы включают в себя: определение пространственного положения, размеров и форм тел полезных ископаемых, данных о горно-геометрической структуре и свойствах залежи, точное определение положения горных выработок и подземных сооружений по отношению к объектам земной поверхности; перенесение в натуру геометрических элементов проектов горных выработок, зданий и сооружений, инженерных коммуникаций, транспортных путей, границ безопасного ведения горных работ; изучение и прогнозирование процессов сдвижения горных пород и земной поверхности, учет запасов и т.п. (см.: Правовой режим минеральных ресурсов. Словарь/Под. ред. А.А. Арбатова, В.Ж. Аренса, А.Н. Вылежанина, Л.А. Тропко. М.: ООО "Геоинформцентр", 2002. С. 152).

Все технические проекты должны согласовываться с органами государственного горного надзора. Строительство и эксплуатация объектов, ведение работ по добыче и первичной переработке полезных ископаемых геологических и маркшейдерских работ при отсутствии или с отступлениями от утвержденной в установленном порядке проектной документации не допускается.

Пользователем недр ведется в установленном порядке учет фонда скважин. Пробуренный фонд включает добывающие, нагнетательные, контрольные, специальные, разведочные, ликвидационные и законсервированные скважины. Эксплуатационный фонд скважин включает добывающие, нагнетательные и специальные скважины за вычетом законсервированных и ликвидированных. Эксплуатационный фонд скважин подразделяется на:

действующий фонд - скважины, дававшие продукцию (находившиеся под закачкой) в последнем месяце учитываемого периода независимо от числа дней их работы в этом месяце;

бездействующий фонд - скважины, не дававшие продукцию (не находившиеся под закачкой) в последнем месяце учитываемого периода;

фонд скважин, находящихся в освоении. К скважинам, находящимся в освоении и ожидании освоения после бурения, относятся скважины, завершенные строительством и не давшие продукцию (не находившиеся под закачкой).

Скважины, выполнившие свое назначение и дальнейшее использование которых нецелесообразно или невозможно, подлежат ликвидации в установленном порядке. При разработке месторождений, залегающих в сложных горно-геологических условиях, осуществляются мероприятия, обеспечивающие выполнение требований по безопасности горных работ и предотвращающие или резко снижающие вредное влияние природных факторов на рациональное, комплексное использование запасов полезных ископаемых и охрану недр.

При пользовании недрами обеспечиваются безопасность для жизни и здоровья населения, охрана зданий и сооружений, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, животного мира и других объектов окружающей среды. При пользовании недрами осуществляется систематический контроль за состоянием окружающей среды и за выполнением природоохранных мероприятий. Если требуется применение более эффективных мероприятий по охране окружающей среды, в проектную документацию вносятся необходимые изменения. Земли, нарушенные в результате производства горных работ, по миновании в них надобности приводятся в состояние, пригодное для дальнейшего использования. При производстве работ, связанных с нарушением почвенного покрова, плодородный слой почвы снимается, хранится и наносится на рекультивируемые земли или малопродуктивные угодья. При разработке месторождений полезных ископаемых осуществляются мероприятия, предотвращающие или препятствующие развитию водной и ветровой эрозии почв, засолению, заболачиванию или другим формам утраты плодородия земель. При использовании поверхностных и подземных вод обеспечивается первоочередное удовлетворение питьевых и бытовых нужд населения, охрана вод от загрязнения и истощения, предупреждение и устранение вредного воздействия горных работ и дренажных вод на окружающую среду. В пределах горного отвода обеспечиваются гидрогеологические наблюдения и контроль за состоянием подземных и поверхностных вод. Размещение в населенных пунктах отвалов пород и хранилищ отходов, являющихся источником загрязнения атмосферного воздуха пылью, вредными газами, дурнопахнущими веществами, запрещается.

Государственный геологический контроль осуществляется за:

соблюдением требований законодательства РФ о недрах, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм и правил) и иных нормативных правовых актов, имеющих обязательную силу для всех пользователей недр при проведении ими всех видов работ, связанных с использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе РФ;

соблюдением установленного законодательством порядка предоставления лицензий на пользование недрами;

соблюдением пользователями недр условий, определенных в лицензии на пользование недрами;

ведением работ по геологическому изучению и использованию недр методами и способами, исключающими экономически не обоснованные потери полезных ископаемых в недрах и снижение их качества;

соблюдением условий лицензий на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр;

сохранностью разведочных горных выработок и буровых скважин, геологической и технической документации, образцов руд и горных пород, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также при пользовании недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

своевременной и правильной государственной регистрацией и учетом работ по геологическому изучению недр, ведением государственного учета запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

охраной участков недр, представляющих особую научную и культурную ценность, соблюдением условий содержания природных геологических заповедников, стратотипических и опорных разрезов, отдельных геологических памятников природы, уникальных скоплений ископаемой фауны и флоры;

наличием и соблюдением установленных требований к метрологическим поверкам средств геофизических, гидрогеологических и лабораторных измерений;

соблюдением установленного порядка сбора и оформления поставок на экспорт минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;

соблюдением установленных критериев и требований к геолого-экономической оценке месторождений полезных ископаемых, включая полноту изучения горнотехнических, гидрогеологических, инженерно-геологических и других условий разработки разведанных месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

соответствием установленным требованиям применяемой методики и технологии, соблюдением стадийности, качества, комплексности и эффективности поисковых, разведочных и других работ по геологическому изучению недр;

ликвидацией в установленном порядке разведочных горных выработок и скважин, не подлежащих использованию;

соблюдением порядка и условий использования геологической информации о недрах, полученной за счет средств федерального бюджета.

Используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа представляют собой государственный фонд недр. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Свои особенности использования и предоставления имеют участки континентального шельфа Российской Федерации в соответствии со специальным федеральным законом. Участки континентального шельфа могут предоставляться физическим и юридическим лицам Российской Федерации и физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц, являющимся стороной соглашения о разделе продукции, при условии, что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашения о разделе продукции. Участки представляют собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубин недр.

В интересах обеспечения безопасности и развития промышленности и энергетики Российской Федерации могут вводиться ограничения на предоставление участков континентального шельфа иностранным лицам.

Запрещается включать в лицензии заповедники, заказники, заповедные зоны или другие особо охраняемые территории континентального шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов. Право пользования участками континентального шельфа не может быть передано пользователями участков третьим лицам в порядке переуступки прав, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

Правительство РФ регулирует и контролирует буровые работы на континентальном шельфе для любых целей. Отдельно регулируются требования по прокладке кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе, в первую очередь в соответствии с нормами международного права.

"Актуальность для России имеет проблема определения и обоснования внешней границы континентального шельфа в соответствии со ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ратифицирована Россией в 1997 г.). Опираясь на нормы Конвенции и ряд геоморфологических и геологических признаков, можно ставить и обсуждать вопрос о расширении континентального шельфа России за пределы 200-мильной исключительной экономической зоны, продолжении его в глубь Арктического бассейна.

Необходимость более глубокого изучения этого вопроса обусловливается ролью ресурсов Мирового океана (континентальный шельф и глубоководные районы морского дна), которые по своим объемам, свойствам, степени воспроизводства и экологическим показателям намного превосходят аналогичные ресурсы континентов и могут рассматриваться как последний в пределах земного шара потенциальный источник обеспечения устойчивого развития прибрежных стран" (Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 243).

Задачами рационального использования и охраны недр служат государственный учет и государственная геологическая экспертиза.

За нарушения в области использования и охраны недр предусматриваются дисциплинарная, административная (ст. 8.7, 8.9, 8.10, 8.11 КоАП РФ), уголовная (ст. 255, 216 УК РФ) и имущественная ответственность.