Составление проекта бюджетов

Понятие стадий бюджетного процесса

Стадии бюджетного процесса представляют собой урегулированную нормами бюджетного права, встроенную в определенной логической последовательности взаимосвязанную и взаимоувязанную систему составляющих указанный процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной последовательной совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса.

Выделяют следующие стадии бюджетного процесса:

- составление проекта бюджетов;

- рассмотрение и утверждение бюджетов;

- исполнение бюджетов;

Кроме того, следует отметить, что в качестве одной из стадий бюджетного процесса (в качестве завершающей его стадии) выделяют отчетную стадию или стадию контроля за исполнением бюджетов.

Обратимся к рассмотрению основных особенностей каждой из стадий бюджетного процесса.

Составление проекта бюджетов

С учетом комплексного характера бюджета, составление проекта бюджета осуществляется на основе специальной системы экономических и экономико-пра-вовых документов, среди которых:

1. Перспективный финансовый план – документ, не требующий законодательного утверждения, но составляемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Основными целями разработки и определения параметров перспективного финансового плана является:

- информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

- комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

- выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

- отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых:

- первый год – это год, на который составляется бюджет;

- следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

При этом следует отметить, что исходной базой для составления перспективного финансового плана является бюджет страны на текущий год. Естественно, в последующем он ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

2. Прогноз социально-экономического развития территории – документ, который разрабатывается на основе данных социально-экономического развития соответствующей территории (всей Российской Федерации, если речь идет о федеральном бюджете, территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования) за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.

3. Баланс финансовых ресурсов – это баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Указанный документ составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

4. План развития государственного или муниципального сектора экономики, который включает в себя:

- перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;

- перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;

- программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную ни муниципальную собственность;

- сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

5. Долгосрочные целевые программы, которые разрабатываютсяорганом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

При этом долгосрочные целевые программы, предлагаемые к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должны содержать:

- технико-экономическое обоснование;

- прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

- наименование заказчика указанной программы;

- сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

- другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Поэтому составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Кроме того, составление бюджета основывается на основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год и Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов может осуществляться только Правительством Российской Федерации, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом непосредственным составлением проектов бюджетов занимаются Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Рассмотрим конкретный порядок составления проекта закона о бюджете на примере федерального бюджета. В настоящее время порядок составления проекта федерального бюджета регламентируется положениями ст. 184 БК РФ.

Согласно нормам указанной статьи подготовка проекта федерального бюджета Правительством Российской Федерации должна начинаться не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

При этом непосредственную разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год организует Министерство финансов Российской Федерации.

Указанные выше проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и прогноза Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

В целом процесс формирования проекта федерального бюджета состоит из двух этапов.

На первый этапе формирования федерального бюджета осуществляется разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

Затем на основании выбранного Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год Министерство финансов России осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством Российской Федерации рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

В двухнедельный срок со дня принятия Правительством Российской Федерации основных характеристик федерального бюджета Министерство финансов Российской Федерации:

1) направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

2) уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации.

На втором этапе формирования федерального бюджета происходит распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и па среднесрочную перспективу.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году. Правительство Российской Федерации рассматривает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

При этом законодательство содержит правило, согласно которому в проекте закона о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Кроме того, в проекте закона о бюджете должны быть указаны:

- прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

- нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

- расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

- общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

- расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

- верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные БК РФ, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям;

- объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

- распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

- источники финансирования дефицита бюджета;

- верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

- предел государственных внешних заимствований Российской Федерации;

- объемы и перечень государственных внешних заимствований Российской Федерации по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам – участникам Содружества Независимых Государств);

- предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований.

Следует отметить, что одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

- прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

- адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

- план развития государственного или муниципального сектора экономики;

- структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

- оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

- оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год и т.д.

Естественно, приведенный выше перечень не является исчерпывающим, более того, соответствующие органы при составлении проектов региональных и местных бюджетов могут этот список дополнять.