Общественный сектор в условиях трансформации экономики

Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общественной жизни, – это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой – доходы и расходы бюджета. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором – об их потоке.

Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща любому субъекту хозяйства, причем доля частного лица или фирмы в совокупном запасе ресурсов нации примерно равна доле их дохода в национальном доходе, по крайней мере, в долгосрочном плане. Потому что поток ресурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функционирующей рыночной экономике распределяется в соответствии с факторными вкладами. Особенность государства состоит, в том, что, пользуясь законным правом принуждения, оно систематически осуществляет перераспределение, поэтомудоля общественного сектора в национальном доходе, как правило, существенно отличается от его доли в совокупном капитале.

В странах с развитой рыночной экономикой обычно существует консенсус в отношении того, что перераспределению подлежат скорее доходы, чем факторы производства, которые должны находиться в основном в распоряжении частного сектора. Соответственно удельный вес общественного сектора в доходах и расходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес, как в совокупном капитале, так и в производстве реализуемых на рынке товаров и услуг.

Необходимо, впрочем, отметить два обстоятельства. С одной стороны, государство часто контролирует огромные ресурсы, которые не получают надлежащей экономической оценки в качестве потенциальных или реальных факторов производства. Это, например, земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обороте, охраняемые природные и культурные ценности нации и др. С другой стороны, расходы государства в конечном счете характеризуют услуги, предоставляемые им на нерыночной основе. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на экономических измерениях и может создавать неадекватное представление о «паразитизме» государства.

В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор, как правило, занимает прочное положение в таких отраслях, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторых других.

Ключевой предпосылкой становления общественного сектора выступает приватизация. Имеется в виду не только юридическое закрепление частной собственности, но и начавшаяся несколько раньше переориентация предприятий (во многом независимо от формы собственности) с выполнения плановых заданий на рыночную конъюнктуру и собственные экономические интересы. В итоге государство становится контрагентом самостоятельных предприятий, а также негосударственных некоммерческих структур. Оно более не пытается непосредственно выражать всю совокупность экономических интересов, наличествующих в обществе. А те приоритеты, которые государство стремится отстаивать, находят выражение в политике налогов и государственных расходов, которые превращаются в основные инструменты его воздействия на хозяйственные процессы. Не устраняясь, от решения социально-экономических задач, государство кардинально меняет границы своей ответственности и способы действий.

В переходный период удельный вес общественного сектора постепенно уменьшается, но не за счет простого сокращения его масштабов, а за счет опережающего развития частного сектора, повышения его эффективности.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой общественный сектор рыночной экономики?

2. Почему ресурсы общественного сектора включают не только имущество государственных предприятий и организаций?

3. В чем сходство, и каково отличие государства от других субъектов рыночного хозяйства?

4. Чем обусловлена необходимость участия государства в экономической жизни?

5. Что такое изъяны рынка, каковы их основные типы?

6. Каковы причины и условия возникновения естественной монополии? Как можно преодолеть ее последствия?

7. Что представляют собой позитивные и негативные экстерналии? Почему они ведут к неоптимальному использованию ресурсов? Каким образом их можно преодолевать?

8. Что такое неполнота рынков?

9. При каких обстоятельствах возникает информационная асимметрия? Можно ли ее нейтрализовать?

10. Каковы особенности некоммерческих организаций? При каких условиях некоммерческие организации принадлежат к общественному сектору?

11. Совпадают ли между собой доли общественного сектора и совокупном доходе и капитале нации?

12. Как оцениваются масштабы общественного сектора?

13. Насколько доля общественного сектора в национальной экономике различается в разных странах? Каковы тенденции изменения этой доли?

14. Какие факторы влияют на развитие общественного сектора в период перехода к рынку?

2. Общественные блага

2.1. Свойства общественных благ

Результаты функционирования общественного сектора воплощаются в основном в общественных благах. Доходы и расходы государства должны как можно точнее соответствовать предъявляемым гражданами потребностям в конкретных общественных благах и целенаправленно использоваться для удовлетворения этих потребностей. Понимание особенностей общественных благ, умение их распознавать, находить оптимальные варианты обеспечения ими потребителей и анализировать возможности замещения общественных благ частными, а также навык сопоставления бюджетов всех уровней с реальным спросом и фактическим предложением общественных благ принципиально важны для обоснования социально-экономической политики.

Пример. К числу обязанностей государства во всех странах относится, в частности, обеспечение обороны. Если бы граждане приобретали право на защиту от агрессии индивидуально, имел бы место очевидный провал рынка, обусловленный огромными положительными экстерналиями. «Ядерный зонтик» защищал бы не только тех, кто уплатил за пользование им. Мало того, невозможно было бы исключить неплательщиков из числа пользователей данного блага, если только не депортировать их из страны. По сути, сходные ситуации имели бы место, если бы жильцам большого дома предложили индивидуально приобретать на рынке услуги пожарных или автомобилистам пришлось бы на рыночной основе нанимать регулировщиков движения. В подобных случаях мы имеем дело с общественными благами.

К числу общественных благ относятся некоторые материальные объекты, но чаще это блага нематериальные, не похожие на обычные товары. Тем не менее это вполне реальные экономические блага, поскольку, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой - их создание требует затрат ресурсов, которые могли бы быть использованы для производства других благ.

Для общественных благ характерны два свойства:

- увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них;

- ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно.

Первое свойство называется несоперничеством в потреблении, а второе – неисключаемостью. Блага, не обладающие этими свойствами, называются частными.

Несоперничество - это предельный случай положительного внешнего эффекта. Множество людей совместно и одновременно пользуются защитой от пожаров и военного нападения, и нельзя сказать, кто из них «основной» получатель услуги, и кому достается внешний эффект. Численность пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ.

Пример. Нет надобности возводить дополнительный маяк рядом с построенным ранее, если возрастает число судов, проходящих мимо места, где расположен последний.

Таким образом, предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю равны нулю, а появление дополнительного потребителя представляет собой Парето-улучшение. Следовательно, несоперничество порождает необычные для рыночной экономики ситуации: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не готовый за него платить, оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром.

Совместное потребление имеет место, например, когда пассажиры пользуются автобусом или поездом, зрители, находясь в одном зале, смотрят спектакль. Во всех этих случаях возникает несоперничество, хотя оно отнюдь не является неотъемлемым свойством совместно потребляемых благ, как можно убедиться, сопоставив полупустой автобус или зал с переполненным. В то же время в подобных ситуациях отсутствует неисключаемость. Поставщик услуги может вступать в отношения с каждым из потребителей персонально, требуя заключения индивидуальной сделки, простейший вариант которой - это покупка билета по заранее назначенной цене. В итоге совместно потребляемая услуга как бы дробится, превращаясь в сумму индивидуальных, которые иногда существенно отличаются друг от друга.

Это особенно очевидно, когда цены, по которым потребители получают доступ к благу, дифференцированы. Так, билеты на один и тот же спектакль продаются по разным ценам в зависимости от расположения мест, билеты на поезд или самолет в зависимости от класса и т.д. Зритель платит за билет в партере дороже, чем за вход на галерку, именно потому, что это позволяет ему приобрести не совсем ту же услугу, которую получают сидящие далеко от сцены.

Можно сделать вывод, что разным общественным благам в неодинаковой мере присущи свойства несоперничества в потреблении и неисключаемости. Те, которые в высокой степени обладают обоими свойствами, называются чистыми общественными благами. Те, у которых хотя бы одно из свойств выражено в умеренной степени, называются смешанными общественными благами.

Некоторые общественные блага доступны одновременно целой нации, потребителями других выступают жители отдельного региона, города. Общественные блага, относящиеся к последней категории, принято называть локальными.

Общественные блага называют также коллективными. Последний термин часто применяется, когда речь идет о благах, которые потребляются сравнительно небольшой группой. Для таких благ характерны сравнительно узкие границы несоперничества, а неисключаемость, по определению, не распространяется на тех, кто в группу не входит.

Следовательно, необходимо искать оптимум, сопоставляя издержки и выгоды, причем оптимальная численность пользователей смешанного общественного блага не обязательно совпадает с численностью, при которой не ощущается перегрузка.

2.2. Спрос на общественные блага

До сих пор предполагалось, что разные индивиды не только потребляют одни и те же общественные блага, но и оценивают их полезность с одних и тех же позиций. Например, имелось в виду, что одинаковое значение для всех членов клуба имеет площадь его помещений, а для всех граждан государства - количество ракет, используемых для стратегической обороны.

На деле, однако, отношение людей к всевозможным общественным благам дифференцируется, по-видимому, не в меньшей степени, чем к благам частным. Значение имеет разнообразие вкусов, пристрастий и представлений, а иногда сказываются также различия в интенсивности потребления.

Пример. Развитие фундаментальной науки приносит выгоды всему обществу, но все же наибольшее значение новым открытиям придают, как правило, сами ученые. Именно они зачастую демонстрируют максимальную заинтересованность в поддержке науки, причем не только тех ее направлений, в которых сами специализируются; за ними обычно следуют представители других образованных слоев, а менее образованные группы населения склонны проявлять индифферентность. К наращиванию военного потенциала страны нередко по-разному относятся люди, одинаково далекие от оборонной сферы в своей повседневной жизни, но придерживающиеся противоположных политических взглядов

Встречаются ситуации, когда индивид негативно относится к общественному благу (которое лично для него благом не является, но он не имеет возможности избежать приобщения к нему либо потому, что «потребление» ему намеренно навязывается, либо в силу практической неисключаемости). Простейшими примерами могут служить, соответственно, отношение преступника к уголовному законодательству и отношение пацифиста к перевооружению армии.

Спрос населения и на частные, и на общественные блага формируется путем агрегирования индивидуального спроса. Однако если применительно к частным благам происходит горизонтальное суммирование, то применительно к общественным благам происходит вертикальное суммирование функций индивидуального спроса. В самом деле, дифференциация запросов потребителей в отношении частного блага проявляется в том, что они приобретают разное количество данного товара по одной и той же рыночной цене.

«Цены» общественного блага для различных индивидов, точно отражающие дифференциацию предельных норм замещения, в идеале могли бы служить основой распределения налогового бремени. Состояние, которое при этом достигалось бы, принято называть равновесием Линдаля, а сами такие «цены» - ценами Линдаля.

Эти понятия, а также факторы, под действием которых распределение налогового бремени на практике отклоняется от экономически оптимального, будут раскрыты в последующих главах.

Бремя затрат на получение общественного блага может распределяться между членами потребляющего его сообщества не только в форме денежных выплат. Во-первых, налагаемые на индивидов обязанности способны принимать формы натуральных повинностей.

Пример. Безвозмездная передача части урожая или другой произведенной продукции (так, десятина когда-то играла роль оплаты общественных благ, поставляемых церковью) либо непосредственный трудовой вклад (так, обязательства гражданина по участию в защите государства могут включать не только уплату соответствующих налогов, но и прохождение срочной службы; история знает примеры, когда освобождение от последней предполагало дополнительные выплаты).

Во-вторых, индивид способен вносить вклад в производство или приобретение общественного блага, не только выполняя обязанности, наложенные на него сообществом, но и добровольно, по своей личной инициативе. Те же пожертвования на церковь и безвозмездная воинская служба, например в ополчении, нередко выходили за рамки предписанного; в современном мире широко распространены добровольные пожертвования на развитие науки, культуры, здравоохранения, а также другие формы благотворительности.

Добровольное участие в производстве общественных благ либо их финансировании предпочтительнее принудительного. С одной стороны, подверженность принудительно наложенным обязательствам, при прочих равных условиях, сама по себе снижает уровень благосостояния индивида. С другой стороны, определение, фиксация и реализация таких обязательств предполагают, как правило, значительные издержки. Так, требуется разработать налоговое законодательство, организовать и содержать налоговую службу, тратить средства на выявление и преследование уклоняющихся от налогов и т.д.

Итак, повинность не только сама обладает, вообще говоря, отрицательной полезностью для несущих ее индивидов, но и влечет и собой избыточное расходование ресурсов, имеющих для них положительную полезность. Потери могут стать сопоставимыми с полезностью получаемого в итоге блага и в значительной степени его обесценить. Коль скоро признается, что производство общественных благ призвано служить не абстрактным интересам государства, а интересам потребляющих их конкретных индивидов, задача состоит в том, чтобы свести указанные потери к минимуму.

В силу каких причин подобные потери могут быть оправданными? Для получения общественного блага требуются коллективные действия, которые складываются из действий индивидов, будь то вложения труда, его продуктов или денежных сумм. Наличие у потенциального пользователя потребности в результатах таких действий не гарантирует его участия в них. Ведь ожидаемый эффект формируется на основе коллективного действия в целом и может быть достигнут при разных вариантах распределения затрат: трудовых усилий, денежных взносов и т.д. Максимизируя собственную функцию полезности, каждый из индивидов стремится свести свою долю затрат к минимуму.

Следовательно, заинтересованность в общественных благах совместима с уклонением от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ.

2.3. Государство как поставщик экономических благ

Основным теоретическим обоснованием необходимости вмешательства государства в рыночный процесс формирования индивидуального и общественного благосостояния являются несостоятельность и несовершенство рынка, когда его «невидимая рука» не может привести экономику к состоянию общественного оптимума, заставляя ее довольствоваться положением субоптимальности. Это в свою очередь подводит государство к решению корректировать «провалы» рынка для достижения Парето-оптимального состояния и максимизации общественного благосостояния.

Рассмотрим различные модели воздействия государства на общественное благосостояние, начиная с либеральной модели государства-минимума, и заканчивая неокейнсианской моделью государства-максимума.

1. Либеральная модель государства – минимума исходит из того, что рынок является идеальной моноструктурной моделью формирования индивидуального и общественного благосостояния. Роль государства должна ограничиваться экономической политикой невмешательства laissez-faire («позвольте делать это») в совершенные рыночные процессы формирования благосостояния и созданием рамочных правовых условий для их функционирования, установленных независимо от рынка. Вмешательство в этот естественный порядок затормозит рост благосостояния и разрушит социальные преимущества рынка. Такой подход базируется на постулатах английской классической школы (А. Смит, Д. Рикардо, Д. Милль). Существует несколько современных модификаций концепции воздействия либерального государства на общественное благосостояние:

а) ордолибералъная концепция экономических порядков («orden» в переводе с немецкого «приводить в порядок, строить», созданная немецкими учеными Фрайбургской экономической школы Францем Бемом и Вальтером Ойкеном, исходит из того, что рыночный механизм формирования благосостояния является более совершенным и производительным по сравнению с централизованно управляемым, но он не создается естественным образом, сам по себе, как считали классики.

Более того, рыночная свобода не ограничивает стремление к концентрации рыночной власти монополиями, что приводит к несвободе и бедности там, где были заложены основы свободы и благосостояния. Вследствие этого, задачей государства является конституирование конкурентного порядка путем создания совокупности правовых норм, которые исключали бы концентрацию экономической власти отдельными группировками и их давление на правительство с целью перераспределения общественного благосостояния в их пользу;

б) монетаристы во главе с лауреатом Нобелевской премии Милтоном Фридменом считает, что рост благосостояния и доходов определяется спросом на деньги. При росте доходов увеличивается спрос на деньги, растут денежные активы, которые стимулируют экономический рост, а, следовательно, и рост доходов и благосостояния. Государство должно лишь следить за изменением денежной массы, а свободная рыночная экономика сама будет обеспечивать процесс расширенного воспроизводства благосостояния. Монетаристы, таким образом, отстаивают идею ограниченного косвенного вмешательства государства в решение проблем благосостояния: государством регулируется только денежная масса, а через нее — доходы населения и благосостояние;

в) австрийская неолиберальная школа, возглавляемая Людвигом фон Мизесом и лауреатом Нобелевской премии Фридрихом фон Хайеком, является «квинтэссенцией либерализма», поскольку считает, что государство вообще не должно вмешиваться в спонтанные, естественные процессы формирования благосостояния, которые развиваются так же, как и законы природы, эволюционным путем.

«Для понимания нашей цивилизации, необходимо уяснить, что этот расширенный порядок сложился не в результате воплощения сознательного замысла или намерения человека, а спонтанно: он возник из непреднамеренного следования традиционным и, главным образом, моральным практикам» писал Хайек Ф. в своей книге «Пагубная самонадеянность: ошибки социализма».

Поэтому ни отдельный индивид, ни государство не могут в силу ограниченности своего знания познать этот «спонтанный порядок», а значит и управлять им. Государство не должно заниматься ни социальным страхованием, ни организацией образования, ни регулированием ставок квартирной платы. Единственной областью вмешательства государства в благосостояние граждан могут быть пенсии по старости и пособия по безработице.

Государство не сможет способствовать и достижению в экономике общеэкономического оптимума, где максимизируется благосостояние (как считают представители неоклассической теории благосостояния), поскольку сам вопрос о существовании такого оптимума не разрешим в силу непознаваемости рыночного процесса извне.

Макроэкономическое регулирование в этих условиях нежизнеспособно и бесполезно, поскольку, пытаясь координировать хозяйственную деятельность, государство нарушает ценовой механизм передачи информации и сам процесс рыночной координации, который устанавливает единственно верный и справедливый спонтанный социальный порядок. Любая форма распределения при таком порядке является справедливой, даже если ведет к росту социального неравенства, поскольку она возникает в ходе конкурентной борьбы, ведущейся по определенным «правилам» и нормам рыночной морали.

2. Неоклассическая теория благосостояния значительно расширяет либеральные представления о функциях государства в формировании общественного благосостояния, которые должны состоять:

- в создании правового порядка, защищающего частную собственность и рыночные свободы;

- в поддержании свободной конкуренции, разрушении монополии и запрещении недобросовестной конкуренции;

- в производстве общественных благ;

- в интернализации внешних эффектов;

- в неискажающем перераспределении доходов, в чем реализуется принцип социальной справедливости.

Если в ходе выполнения государством всех названных функций условия функционирования рынка будут приближены к условиям совершенной конкуренции, то благодаря «невидимой руке рынка» общественное благосостояние достигнет своих максимальных зна­чений (о чем свидетельствуют теоремы благосостояния).

Неоклассики не так категорично, как неолибералы относятся к макроэкономическому регулированию экономической нестабильности, периодически вызывающей вспышки инфляции и спады (высокую безработицу) и способной разрушить индивидуальное и общественное благосостояние. Они считают что, осторожно используя кредитно-денежную (преимущество отдается именно ей) и налогово-бюджетную политику, государство способно влиять на экономический рост, безработицу и инфляцию, тем самым, создавая устойчивые условия для роста благосостояния.

3. Неокейнсианское «государство благосостояния» является символом максимального вмешательства государства в основные рыночные механизмы производства и распределения с целью повышения уровня индивидуального и общественного благосостояния. Историческая динамика «государства благосостояния», связанная с его возникновением во всех развитых странах в послевоенное время, расцветом в 60-е годы и кризисом в 70-е годы, как считают ученые, показывает пределы государственного воздействия на экономику, которые нельзя переходить без разрушения базовых основ рыночной экономики.

Функции «государства благосостояния» распространялись дальше простого обеспечения внутреннего порядка, внешней безопасности и создания общественных благ в секторе государственного предпринимательства — они распространялись до ответственности общества за благосостояние граждан. «Государство благосостояния» концентрировало все усилия на предоставлении не просто минимального их объема благ и услуг наиболее уязвимым группам населения, а оптимального их объема, удовлетворяющего потребности основных категорий населении.

Широкомасштабные усилия «государства благосостояния» в результате реализации миллиардных, в почти универсальных программ, охватывающих в ряде крупных западных стран десятки миллионов человек в 50-60-е годы, заметно улучшили условия жизни и уровень материальной обеспеченности широких слоев населения. Однако при этом за счет роста масштабов налогового перераспределения доходов, ослабляющего стимулы к труду и инвестированию, снизилась эффективность работы рыночных механизмов.

В модели социального рыночного хозяйства государство в своей деятельности по обеспечению высокого уровня благосостояния граждан непротиворечиво совмещает выполнение функций «ордолиберального государства» по поддержанию конкурентных условий для раскрытия социальных преимуществ рынка функциями «неоклассического» государства по устранению «провалов рынка» и с активной социальной политикой «неокейнсианского государства благосостояния». Поэтому роль государства в модели социального рыночного хозяйства выходит за пределы ограниченных функций «ордолиберального государства», но в то же время не приближается к опасной границе разрушения рыночной эффективности чрезмерными социальными гарантиями «государства благосостояния».

Один из основателей рассматриваемой: концепции Альфред Мюллер-Армак считал, что в социальном рыночном хозяйстве правительство должно уравновешивать требования экономической свободы, эффективности и роста, с одной стороны, и потребность в социальной справедливости при распределении доходов и богатств – с другой. Государство, таким образом, выполняет сложную синтетическую функцию координации, приведения в равновесие экономической эффективности рынка с социальными целями общества.

Точкой опоры государства в проведением социальной политики является ее постоянная проверка на соответствие принципам свободного рынка. Критерием соответствия, который повсеместно нарушался «государством благосостояния» в 60-70-е гг., становится такое перераспределение доходов через государственный бюджет, которое не нарушает развитие конкуренции, создающей экономическую базу для социальных мер.

Смена теоретических взглядов на роль государства в решении проблемы благосостояния отражает объективный процесс перехода от государства порядка к государству благосостояния. Изменяющиеся границы вмешательства государства в процесс материальной обеспеченности граждан был вызван не только задачами социального умиротворения, но и фундаментальными структурными изменениями в экономической и социальной системах западных обществ (рис. 2.3.)

Рис. 2.3. Изменение функций государства, при переходе

от государства «порядка» к «государству благосостояния»

2.4. Общественные блага в условиях трансформации экономики

Выбор форм и методов государственного вмешательства в процесс формирования благосостояния является производным от выбранной социально-экономической модели государства. Естественно, что либеральной модели государства больше соответствует правовое (нормативное) регулирование, в то время как «государству благосостояния» — такие методы, как перераспределение доходов и расширение общественного сектора.

После того, как определены приоритеты и цели в развитии государства, выбор методов диктуется двумя соображениями: эффективностью (достижением целей с наименьшими затратами) и распределительной справедливостью. Доминирование модели «государства благосостояния» в послевоенные годы способствовало тому, что основным обоснованием выбора различных форм регулирования благосостояния являлся не аргумент эффективности, а фактор необходимости, который обязательно содержал ценностные суждения о пользе той или иной программы для общего благосостояния, о позитивных распределительных ее последствиях. Сейчас в зарубежной и отечественной экономической литературе все больше обращается внимание на то, что регулирование, основанное только на критерии справедливости и необходимости вмешательства, может иметь такие социальные издержки, которые перекроют социальные выгоды и нанесут еще больший ущерб экономическому благосостоянию.

Поэтому, считается, что в отличие от выбора модели государства выбор форм и методов его воздействия на благосостояние должен быть в большей степени не идеологическим, а практическим вопросом. Государство должно отдавать приоритет критерию справедливости при выборе методов регулирования только в том случае, если будут строгие обоснования того, что эти способы воздействия связаны с Парето-улучшениями, то есть не будут ущемлять положения кого бы то ни было. В остальных случаях, связанных с Парето-неопределенными ситуациями, преимущество отдается критерию эффективности.

Для сравнительной оценки эффективности тех или иных способов государственного воздействия может быть использован такой аналитический инструмент, как «затраты — выпуски». При этом затраты представляют собой вложения государственных органов в какую-либо социальную программу или проект, а выпуски — конечные результаты выполнения данной программы в виде роста благосостояния. Для его оценки могут быть использованы показатели «качества жизни»: потребление, уровень доходов, состояние образования и здравоохранения, изменение окружающей среды, внерабочее время и т.д.

Существуют четыре основные формы государственной деятельности, имеющей целью повышение благосостояния общества: правовая, финансовая, производственная и перераспределительная.

Контрольные вопросы

1. Каковы отличительные свойства общественных благ?

2. Почему несоперничество можно рассматривать как предельный случай позитивных экстерналий?

3. Чему равны предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю?

4. Какие проблемы для производителей общественных благ порождаются неисключаемостью?

5. Почему совместно потребляемое благо не обязательно является общественным?

6. В чем различие между чистыми и смешанными общественными благами?

7. Что представляют собой локальные общественные блага?

8. Чему посвящена теория клубов?

9. Что представляет собой спрос на общественное благо?

10. Как формируется совокупный спрос на общественное благо?

11. Почему частное благо приобретается потребителями по одной цене, но в разном количестве, а общественное по разным «ценам», но в одинаковом количестве?

12. Чему должна соответствовать дифференциация индивидуальных «цен» общественного блага?

13. Что такое цены Линдаля? Может ли цена Линдаля быть отрицательной и что в этом случае необходимо сделать для достижения оптимума по Парето?

14. В чем смысл проблемы «безбилетника»?

15. При каких условиях коллективные действия осуществимы на добровольной основе?

16. Почему роль государства в создании чистых общественных благ выше, чем в создании иных благ?

17. Что представляют собой частные блага, обладающие особыми достоинствами?

18. Почему именно общественные блага являются основными результатами функционирования общественного сектора?

3. Распределение, эффективность и благосостояние

3.1. Перераспределительные процессы и их издержки

Государство призвано, прежде всего, обеспечивать экономически эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах. Именно эта его миссия рассматривалась в предыдущей главе. Оптимизировать структуру общественных благ, ресурсное обеспечение их производства и распределение бремени финансирования нелегко. На практике удается лишь в той или иной степени приблизиться к решению данной задачи. Однако ее смысл вполне объективен и поддается исчерпывающему определению на языке экономической науки.

Вместе с тем требования граждан по отношению к государству обычно предполагают, что его полномочия должны использоваться не только для организации коллективных действий по созданию общественных благ. От государства ожидают также справедливого распределения доходов, а иногда и имущества.

Политика распределения – важное направление деятельности любого государства, и экономика общественного сектора, разумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внутри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые представления о желательности и справедливости различных вариантов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов, которые экономическая наука, оставаясь на почве объективных знаний, вряд ли способна полностью устранить. Она не может подменить историческое развитие и политическую борьбу, в ходе которых проявляются, сталкиваются и эволюционируют мировоззрения и интересы, одерживая, как правило, лишь временные победы.

Не претендуя на обладание всеобщей и окончательной истиной в вопросе о справедливости, экономика общественного сектора должна внимательно анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов, поскольку это необходимо для понимания реальной логики экономического поведения государства и обоснования практических рекомендаций. Существенное значение имеют, в частности, пределы, в которых конфликтующие интересы могут в некоторой степени примиряться. Требуется также прослеживать влияние, которое политика распределения, отвечающая тому или иному пониманию справедливости, оказывает на экономическую эффективность производства общественных и частных благ.

Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегаем государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечет за собой потери для других

Это происходит в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление трансфертных платежей, как правило, опосредуемых бюджетом. Трансфертный платеж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида либо организации в распоряжение других лиц.Трансфертами являются, например, пособия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами.

Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства.

Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются средства, могут получать не денежные суммы, а профинансированные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т.п.

Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспределяться могут и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интенсивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались.

Как было показано в предыдущей главе, перераспределение сопровождает и создание общественных благ, если бремя коллективных действий распределяется не в соответствии с дифференциацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный потенциал; в странах, где часть общественных средств используется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма.

Еще один источник перераспределительных процессов – внешние эффекты, сопровождающие создание некоторых общественных благ.

Пример. Аэропорт, построенный на окраине города, представляет собой смешанное общественное благо для всех его жителей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разнохарактерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучшение дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов и т.п., с другой — шум, перегрузка транспорта и т.д. Баланс преимуществ и потерь окажется неодинаковым, например, для владельца платной автостоянки, оказавшейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекавшей тишиной.

Различия в данном случае менее всего связаны с дифференциацией индивидуального спроса на услуги аэропорта, хотя реакции на подобного рода экстерналии нелегко отличить от дифференцированного отношения к общественным благам как таковым. С практической точки зрения важна неодинаковая готовность платить за общественное благо, независимо от того, определяется ли она их собственными свойствами или связанными с ними побочными эффектами, тем более что разделить те и другие подчас удается лишь условно.

Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично трансформировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесенная ею часть налогов.

Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена принадлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вблизи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья сможет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом получит еще и дополнительные средства, компенсирующие понесенное беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответствующую денежную сумму, собранную за счет налогов.

Наконец, имеются примеры, когда государство само выплачивает владельцам недвижимости компенсацию за уменьшение ее стоимости в результате строительства общественных сооружений. Это в принципе позволяет придавать изменениям Парето-нейтральный характер при условии, что размеры компенсации адекватны фактическому ущербу.

Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосостояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм.Вместе с тем для любых изменений благосостояния, возникающих вследствие перераспределения, существуют аналоги в движении денежных доходов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить вопрос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий, или какая денежная компенсация способна, на его взгляд, возместить понесенные потери.

Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денежный доход нередко происходит на практике. Поэтому последствия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разделить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечающие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и перераспределение, понимаемое как явное или латентное перераспределение доходов. При этом, разумеется, существен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты.

Именно с таких позиций граждане склонны на деле определять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основанием разграничивают три вопроса: нужен ли он городу в целом, каких суммарных издержек потребует строительство и что принесет данному конкретному лицу появление аэропорта в данном конкретном пригороде при данной конкретной схеме возмещения затрат? Смешение подобного рода вопросов - один из характерных приемов недобросовестной политики, тогда как даже приблизительная оценка масштабов и направленности перераспределительных процессов, которым фактически дает импульс то или иное решение, способна подсказать наиболее приемлемые варианты действий, чаще всего связанные с компромиссами.

Обычно компромиссы достигаются на основе компенсаций. Однако даже непосредственно в сфере бюджетной политики, не говоря уже о других сферах политических решений, компенсации — это отнюдь не обязательно прямые платежи, в точности уравновешивающие перераспределительные эффекты. Компенсационный характер могут иметь самые различные меры, в которых заинтересованы те, за чей счет производится перераспределение. Подобные меры зачастую принимаются «в пакете» с теми, уравновесить которые они призваны.

Рациональная бюджетная политика предполагает серьезный анализ не только спектра возможных компромиссов, но и конечных результатов каждого из них с точки зрения всех заинтересованных сторон.

Представление о чистом трансферте, при котором денежная сумма лишь меняет конкретного владельца, не вполне адекватно характеру реальных перераспределительных процессов, которые осуществляются при посредстве общественного сектора экономики. Причина не в том, что перераспределение не всегда приобретает денежную форму: как было показано, разнообразным приобретениям и потерям можно поставить в соответствие прирост и снижение дохода. Однако они, как правило, не равны друг другу, поскольку часть ресурсов и экономических возможностей утрачивается в ходе перераспределения. Дело в том, что перераспределительные акции, во-первых, требуют затрат на свое осуществление и, во-вторых, оказывают долговременное воздействие на эффективность производства.

В соответствии с принципом компенсации, предложенным Н. Калдором и Дж. Р. Хиксом, переход от одного состояния экономики к другому представляет собой улучшение положения общества, если те его члены, чье благосостояние повысилось, могут компенсировать потери, понесенные другими индивидами, и при этом сохранить уровень благосостояния, по крайней мере, равный исходному.

Позднее был сформулирован уточненный вариант принципа компенсации, устраняющий формальную уязвимость критерия Калдора-Хикса, которая состоит в следующем. Согласно этому критерию, улучшения могли бы достигаться за счет чистых трансфертов (например, за счет бесконечно повторяющейся передачи фиксированной денежной суммы от одних лиц другим и обратно, если этот процесс не требовал бы затрат). Между тем, по замыслу, принцип компенсации предполагает наращивание совокупного экономического потенциала общества.

С момента появления этой идеи она широко используется в дискуссиях о политике государства, в частности налоговой и таможенной. Так, Н. Калдор, предлагая принцип компенсации, доказывал целесообразность отмены пошлин на импортируемое зерно. Эта мера влечет за собой значительный перераспределительный эффект: потребители сельскохозяйственной продукции получают выигрыш за счет снижения цен, зато отечественные производители зерна и землевладельцы оказываются в проигрыше. По Калдору, устранение таможенных барьеров отвечало бы национальным интересам, поскольку оно позволяет потребителям сэкономить сумму, достаточную, чтобы выплатить компенсацию всем, кто понесет убытки, и при этом все еще остаться в выигрыше.

По критерию Парето можно сравнивать эффективность лишь таких мероприятий, которые инвариантны с точки зрения распределения и различаются лишь в отношении аллокации ресурсов. Критерий Калдора-Хикса позволяет ранжировать по степени экономической эффективности и те мероприятия, которые приводят одновременно и к реаллокации, и к перераспределению.

3.2. Эффективность и справедливость.

Автоматическое установление конкурентным рынком Парето-эффективного состояния при равновесном уровне цен не означает автоматического достижения в каждом Парето-оптимуме распределительной справедливости. Параметры справедливости, устанавливаемые обществом, и параметры эффективности, поддерживаемые конкурентным рынком, как правило, не совпадают. Теория Парето-оптимальности, таким образом, формулирует необходимые, но не достаточные условия общественного оптимума.

Рассмотрим причины, по которым экономическая эффективность конкурентного рынка не сочетается с распределительной справедливостью. Конкурентный рынок представляет собой механизм эффективного использования ограниченных ресурсов, распределение которых между экономическими субъектами является экзогенным для рынка параметром, заданным изначальным различием в собственности, богатстве, способностях, доходах.

Иными словами, рынок как нейтральный к социальным ценностям инструмент эффективного использования ресурсов получает уже на «входе» неравенство в распределении доходов, которое в процессе его функционирования может возрасти или сгладиться. Последнее зависит, как считают сторонники неоклассической концепции функционального распределения доходов, от предельной производительности факторов производства.

Наиболее полно неоклассическая концепция распределительной рыночной справедливости изложена в трудах американского неоклассика Джона Бейтса Кларка («Философия богатства», «Распределение богатства»), в которых он доказывает, что распределение общественного дохода регулируется «естественным законом», воздающим представителям каждой из социальных групп в соответствии с «принципом справедливости». Сущность данного закона состоит в том, что в условиях конкурентного рынка цена фактора производства (труда, капитала, организаторских способностей) соответствует его предельной производительности. Поэтому недеформированная государственным вмешательством система рыночного ценообразования обеспечивает исключительно конкурентное распределение доходов, ориентированное только на рыночную справедливость (эффективность).

Такой подход был подвергнут сомнению теми учеными неокейнсианского и институционального направлений, которые делали упор на неконкурентной природе рынков и роли социальных факторов (таких, как власть, политические решения, неравенство способностей и возможностей) в распределении доходов. Один из видных представителей современной институциональной школы, американский экономист Лестер Туроу, считает, что: «даже начав с уравнительного распределения покупательной способности, рыночная экономика быстро превращает равенство в неравенство. Какое распределение товаров и услуг ни было бы установлено, рабочие получат неодинаковое вознаграждение. Людям платят по-разному, потому что они потратили неодинаковое количество денег и усилий на приобретение профессионального мастерства, ... потому что они начинают с разных исходных позиций (богатства или бедности), потому что у них неравные возможности (чернокожие или белые, люди со связями или без таковых) и, пожалуй, самое важное, потому что одним везет, а другим нет».

Как видим, если категория рыночной справедливости базируется на критерии эффективности, то категория социальной справедливости основывается на этических критериях и принципах, принятых в обществе. Под социально справедливым распределением обычно понимается такое соответствие системы распределительных отношений, сложившимся в обществе на данном историческом этапе, интересам, потребностям, этическим нормам и правилам членов общества, что каждый из индивидов предпочитает свое положение (благосостояние) любому другому и не стремится изменить его за счет перераспределения доходов (перераспределение возможно только с взаимного согласия индивидов).

Эффективное и справедливое, исходя из критерия рыночной справедливости, распределение ресурсов, может быть признано обществом с позиций социальной справедливости как несправедливое и поэтому подлежащее перераспределению. Перераспределением называется процесс изменения существующего в обществе распределения полезности (в терминах экономической теории благосостояния), доходов или богатства в целях достижения большей социальной справедливости.

Перераспределение, таким образом, является единственной сферой экономических отношений, где основанием для государственного вмешательства может служить не аргумент повышения эффективности, а аргумент социальной справедливости. Первенство критерия справедливости над критерием эффективности в области перераспределения доходов, вопреки общераспространенному мнению, не всегда сопровождается конфликтом интересов, когда улучшение положения одних достигается за счет ухудшения положения других.

Возможны ситуации, когда передача богатства или дохода от одного индивида другому увеличивает удовлетворенность или полезность обоих индивидов. В этом случае говорят, что в перераспределении имеет место Парето-улучшение. Когда же все возможности повышения полезности одного индивида без снижения полезности другого исчерпаны, то это означает достижение в перераспределении Парето-оптимального состояния.

Наиболее показательным примером Парето-улучшений в перераспределении является благотворительность, когда индивиды добровольно передают часть своего благосостояния другим индивидам, испытывая при этом чувство удовлетворения и, тем самым, увеличивая полезность для себя и полезность для других. Очевидно, что такие однозначно позитивные последствия перераспределения не требуют межличностных сопоставлений полезности (благосостояния), что является несомненным плюсом предложенного Парето критерия оптимальности перераспределения. Вместе с тем минусом данного метода оценки перераспределительных программ, как считают современные исследователи, является то, что случаи Парето-оптимальности встречаются в жизни довольно редко, что ограничивает область их применения.

Экономическая теория не выработала единого критерия, чтобы доказать правоту приверженца справедливости или сторонника эффективности. Как считают ученые в области Парето-неопределенных ситуаций, все решения будут взаимоисключающими (рис. 3.2.).

Рис. 3.2. Выбор между справедливостью и эффективностью

Однако следует отметить, что ситуации Парето-неопределенности, когда государство целенаправленно, опираясь на тот или иной критерий справедливости, принятый в обществе, делает выбор из Парето-оптимальных состояний на границе потребительских возможностей, изменяя при этом распределение суммарного благосостояния между индивидами, очевидно, не являются столь распространенными в реальности, как может показаться в теории.

3.3. Благосостояние общества.

В настоящий момент среди ученых нет единого мнения о том, что понимать под термином «общественное благосостояние». Одни считают, что это чисто этическое понятие, связанное с оценочными суждениями различных людей (государственных деятелей, законодателей, ученых) о влиянии экономического устройства на благосостояние членов общества. Другие ученые полагают, что данное понятие имеет точное значение и представляет собой совокупность индивидуальных благосостояний всех членов общества, агрегированных определенным образом.

Надо сказать, что в обоих случаях возникают значительные проблемы с разработкой функции общественного благосостояния. В первом случае трудность состоит в том, что функция задается извне и зависит только от системы ценностей того, кто ее задает. Поэтому форма данной патерналистской функции является в определенной степени произвольной. Во втором случае проблема состоит в неясности механизма объединения индивидуального благосостояния в общественное, особенно при отсутствии посылок о возможности количественного межперсонального сравнения благосостояния (полезности) отдельных членов общества.

Несмотря на очевидные трудности наиболее распространенными являются непатерналистские концепции, утверждающие, что общественное благосостояние зависит только от уровней полезности (благосостояния) индивидов, образующих общество. В данном случае аксиоматические посылки построения той или иной функции индивидуального благосостояния (полезности) значительно влияют на построение функции общественного благосостояния.

Так, кардиналистская посылка количественной межперсональной измеримости полезности лежит в основе построения утилитаристской функции общественного благосостояния, известной как функция благосостояния И. Бентама. Напомним, что английский философ считал, что индивидуальное благосостояние человека можно количественно измерить, суммируя счастье и вычитая страдания индивида за определенный период. Формулой общественного благополучия для И. Бентама являлось максимальное счастье для максимального числа людей.

Утилитаристская функция общественного благосостояния Бентама. Если следовать данному этическому критерию в построении функции общественного благосостояния и кардиналистским посылкам, то ее можно представить в виде суммы индивидуальных полезностей:

W=W(U₁+U₂+...U_n),

где W — кардиналистская функция общественной полезности;

U_i — функция индивидуальной полезности; i = 1, n;

n — число индивидов.

Предположим для наглядности, что общество состоит из двух индивидов, тогда общественное благосостояние, по И. Бентаму, есть сумма полезностей этих индивидов: W = U₁+U₂. Графически утилитаристская общественная кривая безразличия представляет собой прямую (рис. 3.4), построенную в соответствии с уравнениями:

U₁ = W-U₂; U₂ = W- U₁;

где W — заданный уровень общественного благосостояния.

Движение вдоль данного графика, показывая различные варианты сочетания благосостояния двух индивидов для достижения заданного уровня общественного благополучия, свидетельствует о том, что обществу безразлично изменение в распределении благосостояния между индивидами: утраченная единица полезности бедного не меняет благосостояния общества, если превращается в дополнительную единицу полезности богатого и, наоборот. Переход на другую линию общественного благосостояния возможен только при одновременном уменьшении индивидуального благосостояния обоих индивидов (линия W₀) или при одновременном его повышении (линия W₁).

Рис. 3.4. Функция общественного благосостояния Бентама

Другим вариантом утилитаристской функции благосостояния, неявно включающей, в отличие от первого варианта, этические требования к более равномерному распределению благосостояния в обществе, является функция общественного благосостояния Нэша (рис. 3.5.).