Формирование системы кадастровой оценки земель

Социальные изменения в обществе, становление рынка недвижимости, формирование института собственности создали предпосылки и сформировали потребность реформирования системы имущественного налогообложения в России. Применяемая до 2006 года в налогообложении ежегодно индексируемая нормативная цена земли не отражала связи между стоимостью земли и налогами на нее. Реформирование системы налогообложения Российской Федерации предусматривало, в частности, изменение подходов к налогообложению земли, переход к налогообложению земельных участков на основании кадастровой стоимости.

Введению нового порядка исчисления налога предшествовали работы по государственной кадастровой оценке различных категорий земель, которые выполнялись на всей территории Российской Федерации. Массовая кадастровая оценка земель в целях налогообложения в Российской Федерации началась в 1998–1999 гг. с оценки земель сельскохозяйственного назначения. Затем были оценены земли населённых пунктов, земли промышленности, земли водного и лесного фондов, земли особо охраняемых территорий и объектов.

Для введения земельного налога необходимо было провести государственную кадастровую оценку всех категорий земель. Для каждой категории земель были разработаны методика, технические указания, специальное программное обеспечение для проведения работ.

Государственная кадастровая оценка земель проводится в Российской Федерации с 1999 года. Согласно действующему законодательству, государственная кадастровая оценка земель проводится не реже одного раза в 5 лет. Поэтому по состоянию на 2012 год в Российской Федерации кадастровая оценка всех категорий земель проведена дважды, а по двум категориям земель – земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов – кадастровая стоимость актуализируется в настоящее время в третий раз.

25 августа 1999 г. Правительством Российской Федерации принято Постановление № 945 «О государственной кадастровой оценке земель», положившее начало проведению работ по государственной кадастровой оценке всех категорий земель на территории Российской Федерации для целей налогообложения. Отметим, что в российском контексте понятия «массовая оценка» и «кадастровая оценка» используются как синонимы, причем исторически сложилось так, что понятие «кадастровая оценка» прочно вошло в профессиональный лексикон оценщиков, именно его применяют в нормативно-правовых документах, учебно-научной литературе, обзорах и публикациях. Определение «кадастровая оценка» указывает на информационный ресурс – государственный кадастр недвижимости: в результате проведения кадастровой оценки определяется кадастровая стоимость, которая является учетной характеристикой объектов в государственном кадастре недвижимости.

Постепенно формировались законодательные основы кадастровой оценки недвижимости в целях налогообложения. Начало формированию нормативно-правовой базы кадастровой оценки недвижимости положили Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (далее – Правила), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316. В пункте 2 Правил указано, что «государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения». В Правилах отмечено, что в процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории, по результатам которого составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах зон. Правила определили кадастровую оценку как деятельность по определению кадастровой стоимости.

Для формирования методологического обеспечения и понятийного аппарата массовой оценки недвижимости российское оценочное сообщество обратилось к международному опыту. На русский язык были переведены стандарты Международного общества налоговых оценщиков, раскрывающие содержание массовой оценки в целях налогообложения. Так, в Стандарте по массовой оценке стоимости недвижимого имущества указывается, что для определения стоимости объектов недвижимости в целях налогообложения необходимо собрать данные об объектах оценки и поддерживать их в актуальном состоянии; определить принцип, по которому будет проводиться оценка; применить выбранный принцип ко всем объектам оценки и получить результат оценки; легитимизировать результат.

Международное руководство по оценке недвижимости «Массовая оценка для налогообложения имущества» (2004 г) содержит подробное описание массовой оценки как процесса, состоящего из последовательно выполняемых этапов:

– определение объектов недвижимости, которые должны быть оценены;

– анализ и сегментирование рынка недвижимости;

– определение факторов стоимости, которые оказывают влияние на стоимость на определенном сегменте рынка недвижимости;

– разработку структуры модели, которая отражает взаимосвязи между факторами стоимости в данном сегменте рынка и стоимостью;

– калибровку структуры модели для определения вклада индивидуальных характеристик объектов недвижимости, оказывающих влияние на стоимость;

– применение модели к характеристикам оцениваемых объектов имущества, получение стоимости объектов оценки;

– рассмотрение и согласование результатов оценки;

– придание законной силы результатам: моделям, расчетам или другим данным.

Социальная значимость кадастровой оценки недвижимости, использования ее результатов в налогообложении сформировала потребность законодательно определить понятие государственной кадастровой оценки недвижимости.

В законе «О государственном кадастре недвижимости» планировалось впервые ввести законодательное определение государственной кадастровой оценки объектов недвижимости как одновременного, единообразного по способам процесса определения стоимости объектов недвижимости, осуществляемого на основе сбора и обработки сведений о рынке недвижимости. Законопроект содержал понятия кадастровой стоимости и кадастровой оценки, устанавливал общие правила кадастровой (массовой) оценки земельных участков и иных объектов недвижимости. Однако в окончательном варианте – Федеральном законе № 221 «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. – эти понятия отсутствуют.

В это же время был опубликован Административный регламент (далее - Регламент) исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель», утвержденный Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 215. Регламент определяет организационное обеспечение работ по кадастровой оценки земель, в нем указано, что «..исполнение государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель включает следующие административные процедуры:

– подготовка документов, регламентирующих проведение государственной кадастровой оценки земель в субъекте Российской Федерации;

– формирование перечня подлежащих государственной кадастровой оценке земельных участков в субъекте Российской Федерации;

– выбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации;

– контроль за ходом выполнения работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации;

– проверка результатов работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации и представление результатов государственной кадастровой оценки земель органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации на утверждение;

– утверждение результатов государственной кадастровой оценки земель органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

– внесение сведений об экономических характеристиках земельных

участков (сведений о кадастровой стоимости земельных участков) в государственный земельный кадастр;

– определение кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет, а также земельных участков, в отношении которых прошли государственный кадастровый учет текущие изменения, связанные с изменением категории земель, вида разрешенного использования или уточнением площади земельных участков;

– разъяснение результатов государственной кадастровой оценки земель».

Приведенный Регламент проясняет и детализирует административные процедуры, раскрывает содержание деятельности по определению кадастровой стоимости. В нем прослеживается процессный подход, перечисленные административные процедуры являются этапами выполнения работ по кадастровой оценке. Если добавить этап «определение кадастровой стоимости», мы получим полное описание процесса кадастровой оценки.

Следующим шагом в определении сущности, предназначения, места и роли кадастровой оценки в нормативно-правовом поле явились новые законодательные инициативы в области регулирования оценочной деятельности. Новым этапом в развитии нормативно-правового обеспечения кадастровой оценки стали изменения, введенные в 2010 году в закон «Об оценочной деятельности в РФ». В закон введена глава III «ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА», в которой впервые законодательно определено понятие «государственная кадастровая оценка»: «... под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность действий, включающих в себя:

– принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

– формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;

– отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

– определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости;

– экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости;

– утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

– опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости;

– внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости».

Сопоставление приведенных определений выявляет их схожесть и созвучность. Определение, приведенное в Регламенте, сформулировано с точки зрения организации кадастровой оценки органами исполнительной власти, поэтому оно акцентирует внимание на такие функции управления кадастровой оценкой, как принятие решений и контроль. Определение, приведенное в Федеральном законе, описывает процесс кадастровой оценки в четкой последовательности его выполнения.

Согласно законодательству, регламентирующему проведение кадастровой оценки в РФ (Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» №135-ФЗ от 29.07.1998 г., Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации № 316 от 08.04.2000г., в действующих редакциях), государственная кадастровая оценка земель проводится не реже одного раза в 5 лет. Указанная норма была введена в 2010г., в соответствии с прежней редакцией Правил проведения государственной кадастровой оценки земель кадастровая оценка должна была проводиться не чаще чем раз в 3 года и не реже одного раза в 5 лет.

Следует отметить, что определение кадастровой стоимости для налогообложения – это очень затратный и длительный процесс. При этом велика вероятность нарушения принципа экономности налогообложения, когда затраты на расчет налоговой базы могут неоправданно возрастать.

В международной практике для актуализации стоимости и приведения налоговой базы к текущим рыночным ценам применяются процедуры расчета и использования коэффициентов соотношения стоимостей на различных сегментах рынка недвижимости в различных временных периодах.

В большинстве регионов США и Канады переоценка осуществляется каждые 4 года и даже чаще. То же относится и к Дании, Нидерландам и Швеции. Во всех этих странах оценка и переоценка осуществляются с применением современной компьютеризированной системы оценки.

В других европейских странах базой по имущественным налогам также является рыночная стоимость, однако не во всех странах переоценка осуществляется регулярно. Последняя переоценка в Германии и Франции осуществлялась 20-30 лет назад. В Великобритании коммерческая недвижимость переоценивается каждые пять лет, однако последняя переоценка жилого фонда проводилась 10 лет назад. Примеры периодов проведения переоценки налоговой базы:

– Австрия – 20 лет (или при возникновении изменений, приводящих к необходимости переоценки);

– Бельгия – 10 лет;

– Дания – с 1998 г переоценка проводится ежегодно (до 1998 г оценка проводилась раз в 4 года);

– Финляндия – 5 лет (при этом корректировка стоимости проводится ежегодно);

– Германия – применяется система индексации стоимости;

– Италия – 10 лет (для городских и сельских территорий);

– Испания – 8 лет (либо по инициативе местных властей);

– Швеция – 6 лет (при этом корректировка стоимости проводится в соответствии с развитием рынка недвижимости);

– Литва – 5 лет (при этом корректировка стоимости проводится ежегодно).

В целях совершенствования процесса кадастровой оценки и приведение нормативно-правового регулирование этих работ в соответствие с действующим законодательством об оценочной деятельности в 2010 г. был внесен ряд изменений в нормативно-правовые акты, касающиеся оценочной деятельности. В соответствии с изменениями работы по определению кадастровой стоимости, части формирования отчета об определении кадастровой стоимости регулируются следующими нормативно-правовыми актами:

- Постановление Правительства Российской Федерации №945 от 25 августа 1999 года «О государственной кадастровой оценке земель»;

– Постановление Правительства РФ №316 от 8 апреля 2000 года «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель»;

– Земельный кодекс Российской Федерации №136-ФЗ от 25 октября 2001 года, вступивший в силу 30 октября 2001 года;

– Федеральный Закон Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; (Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в РФ»)

- Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель», утвержденный Приказом Минэкономразвития РФ от 28 июня 2007 г. № 215

- Федеральный закон от 21.07.2005г № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»

- Требование к отчёту об оценке (ФСО №3), Приказ Минэкономразвития России от 20.07.2007 года №256;

- Определение кадастровой стоимости объекта недвижимости (ФСО №4), Приказ Минэкономразвития России от 22.10.2010 №508;

- Виды экспертизы, порядок её проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения (ФСО №5), Приказ Минэкономразвития России от 04.07.2011 №328;

- Требования к уровню знаний эксперта саморегулируемой организации оценщиков (ФСО №6), Приказ Минэкономразвития России от 07.11.2011 №628;

- Порядок ведения фонда данных государственной кадастровой оценки и предоставления сведений из этого фонда, Приказ Минэкономразвития России от 21.02. 2011 №53

В частности, Федеральным стандартом оценки ФСО № 4 «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости » утверждённым 22 октября 2010 г., даётся понятие и основные этапы определения кадастровой стоимости:

- «Под кадастровой стоимостью понимается установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки, или, при невозможности определения рыночной стоимости методами массовой оценки, рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности»;

- «Выбор подходов, методов и моделей для определения кадастровой стоимости осуществляется оценщиком и должен быть обоснован».

Этапы определения кадастровой стоимости с использованием методов массовой оценки по ФСО № 4 включают:

- заключение договора, включающего задание на оценку с приведенным в нем перечнем объектов недвижимости, подлежащих оценки;

- сбор и анализ информации о рынке объектов оценки и обоснование вида модели оценки кадастровой стоимости;

- определение ценообразующих факторов объектов оценки;

- сбор сведений о значениях ценообразующих факторов объектов оценки;

- группировка объектов оценки;

- построение модели оценки;

- анализ качества модели оценки;

- расчет кадастровой стоимости;

- составление отчета об определении кадастровой стоимости объектов оценки.