Особая охрана Конституции. Конституционный контроль

Понятие и сущность правовой охраны конституции получили широкое освещение в научной литературе.[16] Сформировались различные подходы к этому явлению.

В целом под правовой охраной конституции понимается деятельность компетентных органов и должностных лиц, обладающих совокупностью правовых средств, которыми осуществляется должная реализация конституционных норм и обеспечивается режим конституционности.

Набор элементов механизма правовой охраны конституции определяется по-разному: совершенствование законодательства; порядок внесения конституционных поправок; надзорно-контрольные меры и др. Рассматривая зарубежный опыт, Ж.И. Овсепян к данному механизму относит: конституционный надзор и судебный конституционный контроль; конституционный контроль, осуществляемый парламентом; конституционный референдум; вето главы государства.[17]

Но все же основными двумя формами правовой охраны конституции считаются конституционный контроль и конституционный надзор.

Исторически первым органом, осуществляющим функцию обеспечения конституционности законов, являлся парламент, который в ходе законотворческой деятельности, ориентировался на конституционные нормы.

Считается, что идея конституционного контроля появилась в начале XII века в Великобритании и была связана с деятельность Тайного совета, который признавал законы легислатур колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента, изданным для этих колоний, или общему праву.[18] Однако, в современном понимании конституционный контроль появился впервые в США: в деле У. Мэрбери против Дж. Мэдисона в 1803 году Верховным суд объявил, что федеральная Конституция – высший закон страны и любой закон Конгресса, противоречащий Конституции, может быть признан судом неконституционным.

Вместе с тем одним из первых примеров судебного толкования Конституции (до Верховного Суда США) может служить решение Верховного Суда штата Массачусетс 1781 года по «делу Уокера», в результате которого негр был освобожден от рабства. Суд расширительно толковал статью 1 Декларации прав Конституции 1780 года, провозгласившую, что «все люди рождены свободными и равными».[19] Приведенный пример не единичен в практике американского конституционализма: до принятия федеральной Конституции по меньшей мере в трех случаях акты законодательных собраний – легислатур отдельных штатов были признаны судами неконституционными.[20]

Для обоснования конституционного контроля использовались различные правоведческие теории: органическая (акты нижестоящих органов зависят от актов вышестоящих органов и, следовательно, им соответствуют), институциональная (конституция устанавливает компетенцию органов публичной власти, в рамках которой они осуществляют свою деятельность), естественно-правовая (конституционный контроль призван следить за соблюдением прав и свобод личности, гарантированных в конституции).

Однако, для уяснения сущности конституционного контроля необходимо обратить внимание на терминологический спор в отечественной и зарубежной правовой науке между учеными по поводу понятий конституционный контроль и конституционный надзор, продолжающийся уже весьма длительное время.

Так, например, доктрина стран Скандинавии, не знает понятия «конституционный контроль» («конституционный надзор») в рассматриваемом смысле. Обычно в этих странах под конституционным контролем (den konstitutionelle kontrol) понимают процедуру отрешения от должности высших государственных чиновников, а также общие контрольные функции парламента по надзору за деятельностью администрации. Вместо этого термина используется понятие «право на проверку законов на предмет соответствия их конституции», либо более в широком смысле – «право проверки», подразумевая под ней компетенцию судов проверять любые нормативные акты, в том числе и административные, на предмет законности их принятия и содержания.[21]

Существуют различные подходы к соотношению понятий конституционного контроля и конституционного надзора. Одни исследователи данные понятия отождествляют, учитывая общую их цель – осуществление контроля за текущим законодательством (т.е. режима конституционной законности), а также соотнося подобную деятельность высших представительных органов власти, выражающих волю народа. Другие авторы утверждают, что конституционный надзор относиться к виду конституционного контроля.

Думается, что более обоснованной является точка зрения о разграничении рассматриваемых понятий. Причем подобное разделение осуществляется по различным основаниям.

Одним из оснований разграничения конституционного контроля и надзора являются правовые последствия данной деятельности, выражающиеся в праве отмены неконституционных актов. Органы, осуществляющие конституционный контроль, обладают полномочием по исключению из правовой системы государства неконституционного нормативного акта или его части. Органы же конституционного надзора подобным правомочием не обладают, и, признав неконституционным правовой акт, могут лишь обратиться в издавший его орган с вопросом об изменении (отмене) неконституционного акта либо направить соответствующее представление в орган конституционного контроля.

Некоторое исследователи считают, что одним из отличий конституционного контроля и надзора выступает момент осуществления охраны конституции. Так, деятельность органов, выполняющих функции надзора, носит предварительный характер. Орган же конституционного контроля выносит решение о совершенном нарушении и принимает меры к устранению конституционного несоответствия. Еще одним отличительным признаком конституционного контроля и надзора считается то, что функция конституционного контроля осуществляется только лишь специализированными органами (конституционными судами, конституционными комитетами, советами и др.), в то же время полномочиями по осуществлению конституционного надзора обладают в той или иной мере все государственные органы, общественными объединения.

Таким образом, конституционный контроль и надзор являются различными правовыми явлениями, представляющими специфичные формы охраны конституции.

Конституционный контроль может быть дифференцирован по различным направлениям.[22]

По времени применения конституционный контроль может быть предварительным (предупредительным, превентивным) и последующим (репрессивным).

Предварительный конституционный контроль впервые возник во Франции, где по Конституции 1958 года устанавливались определенные ограничения прав парламента. В последующем система предварительного контроля была введена в большинстве государств, возникших на месте бывших французских колоний (Берег Слоновой Кости, Камерун, Конго, Мавритания, Центрально-Африканская Республика и др.).[23]

Подобные виды контроля имеют свои преимущества и недостатки.[24] Так, предварительный контроль может предотвратить вступление в силу неконституционного акта, способствовать тем самым стабильности законодательства и избежать проблемы отмены множества подзаконных актов, основанных на законе, действовавшем много лет и признанном неконституционным ex tunc (с момента его принятия). В тоже время этот вид конституционного контроля во многом ущербен. Краткие сроки, отводимые для превентивного контроля, могут сказаться и на его качестве, а включенность такого контроля в еще не завершенный законодательный процесс, имеющий во многом политический характер, может обернуться повышенной политизацией и самого конституционного контроля. Так, М.А. Нудель считает, что при предварительном контроле нарушается верховенство парламента, так как его обязывают подчиниться решению органа конституционного контроля.[25]

В качестве плюсов данного конституционного контроля выделяют лишь возможность устранения коллизий между национальным и международным законодательством (проверка конституционности международных договоров) и возможность упорядочивания нормотворческой деятельности государственных органов.

В отличие от предварительного – последующий контроль позволяет выявить конституционность закона на основе практики его реализации и смысла, придаваемого правовому акту правоприменителем (в то же время последующий контроль имеет свои недостатки в отсутствии оперативности разрешения конституционно-правовых споров и др.). Поэтому предпочтительным является сочетание двух этих видов контроля.

Деление конституционного контроля по правовым последствиям на консультативный (не связывающий инициаторов запроса; обладающий не юридической силой, а скорее только лишь моральной) и постановляющий либо учреждающий (при котором решение компетентного органа о конституционности соответствующего акта является обязательным) представляется не совсем корректным.

Это связано с тем, что в том понимании, которое вкладывается в конституционный контроль, речь идет о постановляющем контроле, так как консультативный контроль есть ни что иное как конституционный надзор.

В то же время подобная классификация имеет место в теории конституционного права. И, например, по мнению профессора В.В. Маклакова, «… решение в порядке консультативного контроля обладает моральной, а не юридической силой – юридически оно никого не обязывает и не связывает».[26]

По степени обязательности конституционный контроль бывает обязательным и факультативным. В первом случае проверке на конституционность подлежат все акты независимо от желания органа конституционного контроля (например, органические законы во Франции обязательно проверяются Конституционным Советом), во втором – проведение контроля возможно лишь по инициативе соответствующих субъектов: парламента, главы государства, граждан и др.

По форме (или способу проведения) конституционный контроль подразделяется на абстрактный и конкретный. Абстрактный конституционный контроль осуществляется при проверке конституционности правового акта вне связи с какими-либо обстоятельствами. Конкретный контроль, всегда являясь последующим, осуществляется на основе правоотношений, возникших в связи с применением проверяемого акта.

В зависимости от органов, проверяющих конституционность нормативных актов различают децентрализованный и централизованный контроль. Децентрализованный контроль осуществляется судами общей юрисдикции. В том же случае, если контроль выполняется специальным либо высшим судом, он относится к централизованному.

Известный отечественный юрист В.Н. Дурденевский разделял неконституционность внутреннюю и неконституционность внешнюю. В первом случае обычный закон может быть неконституционным, если порядок его издания не соответствует установленному конституцией; во втором – если содержание закона противоречит конституционным нормам.[27]

Исходя из подобного суждения, по содержанию (или по основаниям проверки) выделяют материальный и формальный контроль, что является более корректным, нежели предыдущая классификация. Материальный конституционный контроль предполагает проверку содержания нормативных актов на соответствие конституции, формальный – соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного акта.

Возможно выделение и иных видов конституционного контроля: полный и частичный контроль; внутренний (проводимый органом, издавшим акт) и внешний; имеющий обратную силу и не имеющий обратную силу и др.