Земская реформа

1 января 1864 г. был принят закон о земских учреждениях. Согласно закону, земские учреждения являлись выборными органами. Все избиратели делились на три курии. К первой курии - уездных землевладельцев - были отнесены владельцы не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью не ниже 15 тыс. рублей, или имевшие годовой доход не менее 6 тыс. рублей. В состав городской курии были отнесены лица, обладавшие купеческими свидетельствами, владельцы предприятий и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. рублей, а также недвижимой собственности стоимостью от 500 до 3000 рублей (в крупных городах). Участие в крестьянской избирательной курии не требовало обладания имущественным цензом, однако в этой курии выборы носили многоступенчатый характер: от каждого сельского общества избирались представители на волостные сходы, которые выбирали выборщиков, а последние -гласных в уездные земские собрания. В свою очередь уездные земские собрания избирали гласных губернских земских собраний.

Выборы уездных и губернских земских собраний происходили раз в три года. Их постоянным органом являлись уездные и губернские

управы, которые в составе до 6-ти гласных избирались на земских собраниях. Управы обычно заседали раз в год несколько дней, хотя могли быть и чрезвычайные собрания. Именно земские управы вели ежедневную кропотливую работу по проведению в жизнь программы местного самоуправления, определенной законом о земских учреждениях 1864 г. Председателем земских собраний являлся предводитель дворянства, а земской управы - лицо избранное, но утвержденное губернатором (уездная управа) или министром внутренних дел (губернская управа).

Таким образом, впервые в истории России на местах создавались учреждения буржуазного характера, что уже само по себе было необычно для самодержавной страны.

Введение земских учреждений началось в 1865 г. и проходило постепенно. К концу 70-х годов XIX в. земства успешно функционировали в 34 губерниях Европейской России. В числе первых в 1865 г. они были учреждены в Казанской губернии. В целом же по всей Российской империи процесс организации земских учреждений растянулся на 46 лет, то есть до 1911 г. Национальные регионы (Польша, Литва, Белоруссия, Кавказ, Казахстан и Средняя Азия), а также губернии с незначительным дворянским землевладением - Архангельская, Астраханская, Оренбургская - и Сибирь земств не имели.

Одним из важнейших направлений в деятельности земств в России являлось поднятие уровня медицинского обслуживания населения и особенно деревенского. Необходимо отметить, что до конца 60-х годов XIX в. в России сельская медицина как таковая отсутствовала, не было, за очень редким исключением, и сельских врачей. В 1881 г. на земской работе находился уже 1021 врач, большинство трудились в сельской местности. На фоне катастрофического положения сельской медицины до введения земских учреждений можно признать эту цифру довольно значительной. В стране и»ел активный процесс создания определенной группы земской интеллигенции. Причем с самого начала оплата труда земских врачей была довольно высокой (в 70-х годах их жалование колебалось от 900 до 1200 рублей в год). Отчасти это объяснялось их высоким образовательным статусом. У всех врачей было высшее медицинское образование. Самоотверженными усилиями земских врачей в стране были созданы общественная медицина, народная медицина, санитарное направление медицины, санитарная статистика. В сельских районах шло строительство земских больниц.

Другим важным направлением деятельности земских учреждений являлось развитие народного образования, что выразилось, главным образом, в создании земской школь» и подготовке земских учителей (подробно см. об этом главу С. § 1 - Просвещение).

Кроме вышеназванных направлений, земские учреждения прокладывали в сельских местностях дороги, заведовали продовольственным делом, организовали подземельный кредит, пропагандировали агрономические знания, создавали ветеринарную помощь, заботились об улучшении кустарной промышленности, проводили и публиковали обширные статистические исследования. Земские врачи, учителя, агрономы, ветеринары, статистики и другие служащие земских учреждений, занимаясь своими профессиональными обязанностями, выступали и как активные и бескорыстные просветители, разъясняя простым людям высокие духовные ценности и многое другое.

Для финансирования своей деятельности земства получили право облагать население специальным земским сбором, самим определять смету своих доходов и расходов.

Создание земств привело к возникновению земского либерального движения, ставившего своей целью расширение демократических свобод и избрание в России центрального представительного учреждения. Фактическая реализация этих целей должна была привести к возникновению в России конституционной формы правления.

Видными деятелями земского либерального движения были профессора Казанского университета, земские гласные: К.А.Юшков, А.И.Якобий, И.В.Годнее, Д.А.Корсаков и др.

Деятельность земств повлекла за собой возникновение так называемого «третьего элемента» - большой группы вольнонаемной земской интеллигенции, отличавшейся высоким уровнем знаний, самопожертвованием в выполнении своего профессионального долга, прогрессивностью взглядов. Общая численность всех земских служащих к середине 80-х годов XIX в. составляла около 23 тыс. человек.

§ 5. Городская реформа

16 июня 1870 г. Александр II подписал Закон о реформе городского самоуправления в России, которая по праву стала составной частью Великих реформ 60-70-х гг. XIX в. Принятие «Городового положения 1870 г.» явилось ответом на новые насущные потребности развития городов, создавало определенные условия для подъема городского хозяйства, привлечения к работе в органах самоуправления стремительно набиравших силу после падения крепостного права предпринимателей.

Принятию городской реформы предшествовала серьезная подготовительная работа, которая началась в 1862 г. по инициативе Министерства внутренних дел. Для выработки предложений на местах в российских городах было образовано 509 комиссий, на основе мнения которых в МВД был составлен первый вариант проекта реформы. Рас-

смотрение проектов продолжалось до 1870 г., когда третий по счету проект получил силу закона.

Реформа заменила прежние сословные органы городского управления всесословными выборными органами самоуправления - Городской думой (распорядительной) и Городской управой (исполнительной). Избирательное право было предоставлено лицам мужского пола, находившимся в русском подданстве и платившим в пользу города налоги и сборы. Наиболее крупными группами избирателей стали владельцы недвижимости в черте города, содержатели торговых и промышленных заведений, обладатели купеческих и промысловых свидетельств и приказчики 1-го разряда. Избирательное право было предоставлено и юридическим лицам: разным ведомствам, учреждениям, обществам, товариществам, монастырям, церквам, платившим сборы в городской бюджет. Законом предусматривалась трехразрядная избирательная система, при которой все избиратели делились на три курии (крупных, средних и мелких налогоплательщиков) с равными общими суммами платежей городских налогов. Каждая курия избирала 1/3 состава гласных Городской думы. Численный состав дум устанавливался с учетом количества населения от 30 до 72 чел., в Москве -180, в Петербурге - 250. Городская дума избирала из своего состава городского голову, его заместителя, членов управы. Городской голова возглавлял одновременно и Думу, и Управу, координируя их работу. Органом надзора за соблюдением законности в деятельности городского самоуправления являлось Губернское по городским делам присутствие (под председательством губернатора).

Лица, имевшие право участвовать в выборах гласных городских дум, составляли в целом весьма незначительную часть населения. Так, в середине 80-х гг. в Среднем и Нижнем Поволжье их процент колебался от 7,7% самостоятельного населения в Казани до 9,6% в Саратове. И все же избирательная система обеспечила довольно прочные позиции в думах представителям торгово-промышленных кругов российских городов. Купечество крупнейших городских центров того же Среднего и Нижнего Поволжья, составляя всего лишь 2,5%-3,4% их населения, было представлено в 1884-1888 гг. в Самарской городской думе 51,4% всех гласных, в Саратовской - 62,5%, в Казанской - 66,7%, в Астраханской 68% гласных. Наряду с русскими купцами избирались в думы и представители других национальностей. Причем число их постоянно увеличивалось. Например, в Казанскую городскую думу в 1872-1874 гг. было избрано 8 татар, в 1875-1878 гг. - 12, в 1879-1882 гг. -16, в 1883-1886 гг.-20.

Городские органы самоуправления имели ряд административно-хозяйственных функций. Прежде всего это благоустройство города:

освещение, отопление, водоснабжение, очистка, транспорт, устройство городских проездов, набережных, мостов и др. Далее - развитие народного образования и культуры (открытие школ, библиотек, музеев, театров и пр.), здравоохранения (учреждение и содержание больниц, проведение санитарно-гигиенических мероприятий). Требовало внимания оказание содействия в обеспечении населения продовольствием (организация рынков, базаров), принятие мер против пожаров и других стихийных бедствий, попечение о развитии местной торговли и промышленности, об устройстве бирж, кредитных учреждений и др. В пределах предоставленной компетенции органы самоуправления обладали относительной независимостью и самостоятельностью.

Городской бюджет формировался на основе налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городских имуществ (торговых рядов, бань и др.), пошлинных сборов на клеймение весов и мер, аукционов и др., а также отчислений из городской казны. Реформа устанавливала ряд ограничений бюджетных прав органов самоуправления: они не могли самостоятельно вводить новые налоги и превышать установленную законом предельную норму обложения. На городские думы были возложены обязательные расходы на содержание пожарной охраны, полиции, тюрем, казарм и др.

Городские думы в новых условиях смогли добиться определенных успехов и доказать жизнеспособность органов самоуправления. Характерным примером в этом отношении являлась Казань как один из крупных административных, торгово-промышленных и научно-учебных центров Европейской России второй половины XIX в. Реализация реформ 1870 г. привела к тому, что именно представители крупного купечества стали играть значительную роль в общественной жизни Казани. Пост городского головы преемственно занимали выборные из купеческого сословия (Д.Вараксин, П.Прибытков, Е.Печников и др.). Под их руководством Казанская городская дума и управа немало полезного сумели сделать для города. Уже к середине 70-х гг. было замощено около половины всех улиц, в 1874 г. состоялось открытие водопровода, в том же году началось освещение улиц газовыми фонарями, в июне 1897 г. первые электрические фонари зажглись на центральных улицах города, в 1875 г. состоялось открытие конно-железной дороги, в 1899 г. в городе появился первый электрический трамвай, в 1876 г. город подключился к международному телеграфному агентству, в 1882 г. началось строительство первой телефонной станции. Много внимания новые органы самоуправления уделяли решению проблем развития здравоохранения, народного образования, культуры.

Создание органов земского городского самоуправления явилось важным этапом становления в России гражданского общества. Впервые управление общественными делами в значительной своей части было изъято из ведения чиновников и передано избранным представителям различных социальных групп населения. На смену бюрократическим принципам комплектования и функционирования органов местного управления пришла система местного самоуправления, основанная на принципах цензовой демократии. Не случайно российские либералы расценивали введение земств, а затем и органов городского самоуправления как важнейшие шаги по пути к конституционным формам правления в России. Новые органы местного самоуправления - земские и городские - вошли в историю страны как буржуазные учреждения.