Мировой юстиции: отечественный и зарубежный опыт

Должность мирового судьи в ее современном понимании возникла в Англии еще в XIV веке как единоличная судебная власть, призванная охранять и поддерживать социальный мир. Рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела, мировые судьи обязаны были, прежде всего, стремиться к примирению сторон, решить дело миром. Отсюда и возникло название этих судов – мировые. Мировые судьи в России были учреждены в 1864 году, упразднены в 1917 году и возрождены в 1998 году.

Однако необходимо иметь в виду, что вновь учрежденный институт под названием «мировой судья» не имеет ничего общего с существующим до сих пор в ряде стран, относящихся к англо-американской правовой семье, или с существовавшими до 1917 года в нашей стране. Нынешних мировых судей и учрежденный Судебными уставами 1864 года институт мировой юстиции Российской Империи объединяет исключительно название.

Дело в том, что анализ норм Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», касающихся отбора кандидатов на должности мировых судей, полномочий и порядка осуществления ими своей деятельности, прекращения полномочий мировых судей, свидетельствует о включении данного института именно в государственный судебный механизм (хотя и остается достаточно широкое поле для сотрудничества с гражданским обществом), идентичный соответствующему механизму организации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей федеральных судов.

Таким образом, в настоящее время мировая юстиция^[47] является не отдельным подразделением судебной власти, а низшей инстанцией единой федеральной судебной системы. Сохранившиеся атрибуты судебной системы субъектов Российской Федерации носят чисто декоративный характер, мировые судьи формально действуют на местном уровне, но фактически вся их деятельность осуществляется в рамках системы судов общей юрисдикции.

Вопросы материально-технического обеспечения контролируются особыми подразделениями Судебного департамента при Верховном Суде РФ, кадровая и процессуальная деятельность регулируется вышестоящим (районным) судом. Не все вопросы урегулированы до конца, но уже не приходится говорить о судебной системе субъектов Российской Федерации как отдельном феномене.

На федеральном уровне отсутствует правовая регламентация организационного обеспечения деятельности мировых судей, а ее регулирование органами власти субъектов Российской Федерации является противоречивым и не способствует единству системы судов общей юрисдикции.

В субъектах Российской Федерации установлены различные нормативы кадрового и материально-технического обеспечения мировых судей; по-разному решаются вопросы охраны судебных участков, обучения и повышения квалификации мировых судей, оплаты командировочных расходов и т.д. По-прежнему остаются не решенными проблемы размещения судебных участков мировых судей, обеспечения их оргтехникой и мебелью. Зачастую мировые судьи осуществляют правосудие в помещениях районных судов, что противоречит цели создания мировой юстиции.

Органами судейского сообщества неоднократно обращалось внимание на необходимость установления единого порядка обеспечения функционирования мировой юстиции. Однако решение VII Всероссийского съезда судей о передаче функции по организационному обеспечению деятельности мировых судей на федеральный уровень осталось нереализованным.

Практика работы мировых судей показала, что «двойственная природа» их положения, обусловленная тем, что, являясь судьями судов общей юрисдикции и входя в систему этих судов, мировые судьи одновременно являются судьями субъектов Российской Федерации, не способствует укреплению их независимости и самостоятельности в решении вопросов организации судебной деятельности и в осуществлении правосудия.

Сложилась парадоксальная ситуация, когда аппарат мирового судьи, обеспечивающий его работу, фактически не подчинен ему. Мировой судья не имеет по отношению к своему аппарату полномочий представителя нанимателя, что ставит его в безусловную зависимость от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Современный этап развития мировой юстициидиктует необходимость включения должности мирового судьи в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, наделения его полномочиями, аналогичными полномочиям председателя районного суда по отношению к аппарату судьи. В целях обеспечения равномерной нагрузки мировых судей сохраняется актуальность предложения по изменению законодательства в части назначения мировых судей не на конкретный судебный участок, а в административный район; не на конкретный срок, а бессрочно^[48].

Одновременно с кадровым подчинением председателю районного суда, мировая юстиция стала превращаться, по сути, в мировой суд. Этому способствует компактное местонахождение нескольких мировых судей. Кроме того, произошло формирование должностей квази-председателей из числа мировых судей. Чаще всего эта должность называется мировой судья-организатор или старший мировой судья^[49].

По должностным обязанностям мировой судья-организатор в отношении мировых судей и их аппарата идентичен председателю районного суда. Он обеспечивает координацию с вышестоящим районным судом, составляет график отпусков, проводит предварительную проверку жалоб на своих коллег, отвечает за работу мировых судей.

Иными словами, современный мировой судья – государственный судья низшей инстанции, назначаемый на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции, федерального и местного законодательства. На мирового судью распространяется действие Кодекса судебной этики – источника права корпоративного характера.

Поэтому в ходе исследования института мирового судьи в современной России правильнее было бы проводить аналогии отнюдь не с мировой юстицией, как это часто делается, а с судьями судовограниченной юрисдикции (муниципальных судов), встречающихся повсеместно в судебных системах штатов США, или с судьями судов малой инстанции и полицейских судов во Франции и т.п.

Структура организации судебной власти в большинстве государств включает в себя первичное «местное» звено (мировой, участковый, полицейский судья, либо магистратский, муниципальный суд). Выделяются три основных типа (модели) мирового суда:

1) классический (английский): предусматривает выполнение мировым судьей административно-судебных функций и формирование судебного состава на полупрофессиональной основе;

2) французский: мировой судья выполняет исключительно судебные функции, существует полупрофессиональный состав мировых судей (такая модель действовала в России в 1864–1917 гг., а ныне – в Республике Италия);

3) смешанный: суд действует на профессиональный основе, но выполняет не только судебные, но и административные функции (например, в США; некоторые исследователи относят к этому типу и современных российских мировых судей).

Для сравнения можно отметить, что в перечне дел, подсудных мировым судьям (судам) в Англии, США, местным (или судам близлежащей юрисдикции) и участковым судам во Франции и Германии, отсутствуют споры, предметом которых является недвижимость.

В Англии магистратским или мировым судам подсудны преимущественно уголовные дела. Гражданская юрисдикция этих судов ограничена и связана, прежде всего, с рассмотрением и разрешением споров о взыскании задолженности по местным налогам, за газ, электричество и воду; решением вопросов исполнения алиментных обязанностей, установления опеки и попечительства, усыновления; лицензированием трактиров, клубного и ресторанного бизнеса^[50].

Во Франции мировые судьи были упразднены в 1958 году. К судам первой инстанции стали относиться трибуналы малой и большой инстанций. В период 2002–2004 годов суды первой инстанции пополнились судами близлежащей юрисдикции (или местными судами), в которых судья единолично рассматривает споры с ценой иска, не превышающей 4000 евро. Решения по таким делам не подлежат апелляционному обжалованию. При выявлении в ходе рассмотрения дела правового вопроса, представляющего трудность, судья местного суда вправе передать дело на рассмотрение трибунала малой инстанции^[51]. Трибуналы малой инстанции рассматривают вещные иски, предметом которых является движимость, а также споры имущественного характера с ценой иска до 10000 евро. Решения трибунала малой инстанции по делам с ценой иска не более 4000 евро не могут быть обжалованы в апелляционном порядке.

В Германии участковым судам подсудны гражданские дела с ценой иска не более 5000 евро. Независимо от цены иска участковые суды рассматривают споры, вытекающие из договора найма жилого помещения; дела вызывного производства, приказного производства; споры из семейных правоотношений, которые рассматриваются специализированными отделениями при участковых судах – судами по семейным делам; некоторые другие дела в соответствии с нормами Закона о судоустройстве.

В США, например, в штате Мичиган, работают пять муниципальных судов, которые образуют низшее звено судебной системы штата о обладают ограниченной юрисдикцией. Они рассматривают гражданские споры с ценой иска до 1500 долларов (в штате Нью-Йорк – до 3000 долларов), за исключением споров, касающихся права на недвижимость, а также правонарушения в сфере дорожного движения, нарушения правил перевозки и торговли.

Опыт законодательного регулирования вопросов подсудности дел мировым судам в европейских странах и США может быть использован в российском гражданском судопроизводстве при дальнейшем упрощении процедуры рассмотрения и разрешения отдельных категорий исковых дел, подсудных мировому судье дел, что положительно скажется на рациональности и эффективности судебной защиты по гражданским делам.

В российском гражданском процессе периода 1864–1917 годов производство у мировых судей отличалось от производства в окружных судах. Не требовалось обязательной письменной формы искового заявления, не была обязательной подготовка дела к судебному разбирательству, судья был вправе сразу после заявленного устно требования истца, объяснений сторон принять решение, при этом допускалось принятие решения не на основании правовых норм, а на основании обычаев местности, где рассматривался спор. Основной задачей мирового судьи было принятие мер для примирения сторон, для устранения конфликта мирным путем. В связи со спецификой процессуального регламента рассмотрения и разрешения гражданских дел апелляционные жалобы на принятые мировыми судьями решения рассматривались в специальном органе – мировом съезде, созываемом периодически на сессионные заседания, где дела решались «тем же неформальным, простым и скорым порядком, которым они производились у мирового судьи»^[52].

Имеется специфика в регулировании производства в германском участковом суде. Так, например, в соответствии с § 495a ГПК Германии суд может по свободному усмотрению определить порядок производства, если цена спора не превышает 600 евро. По ходатайству сторон должно быть проведено устное разбирательство. Согласно положениям § 496 ГПК иск, отзыв на иск, а также иные объяснения стороны могут среди прочего быть изложены устно в канцелярии суда для занесения в протокол. Вызов истца в судебное заседание осуществляется в произвольной форме, если суд не распорядится о доставке (§ 497 ГПК Германии). Иные объяснения стороны, кроме признаний и объяснений по ходатайству о допросе стороны, заносятся в протокол, если суд сочтет это необходимым (§ 510a ГПК Германии). В случаях, когда недопустимость обжалования решения очевидна (например, цена предмета жалобы меньше 600 евро и спор не имеет принципиального значения), решение суда может быть изготовлено без описательной части. В этом случае не требуется и мотивировочной части, если стороны от нее откажутся или ее основное содержание занесено в протокол (§ 313a ГПК Германии).

Представляет интерес установленный ГПК Германии порядок приказного производства, допускающий применение автоматизированного способа обработки документов. При использовании этого способа входящие документы должны быть обработаны не позднее рабочего дня, следующего за днем их поступления. Для упрощения приказного производства введены стандартные бланки, используемые в судах с автоматизированным способом обработки документов и в судах, не использующих такой способ. Стандартные бланки вправе ввести федеральный министр юстиции своим постановлением, одобренным Бундесратом. Срок введения в соответствующем участковом суде бланков приказного производства с использованием автоматизированного способа обработки документов определяется постановлением правительства земель. Правительство земли постановлением может передать это полномочие управлению юстиции земли.

Во Франции в местном суде (суде близлежащей юрисдикции) и в трибунале малой инстанции в соответствии с требованиями ГПК Франции иск может быть также предъявлен путем подачи в секретариат-канцелярию совместного заявления сторон либо путем добровольной явки сторон в суд для разрешения их спора. В последнем случае стороны подписывают протокол, подтверждающий их явку с целью разрешения судом их исковых требований (статьи 829, 845, 846 ГПК Франции).

В случае подачи искового требования в обычном порядке судья местного суда или трибунала малой инстанции, прежде чем начать рассмотрение дела, вызывает стороны в суд для примирения. В случае несогласия сторон предпринять попытку примирения судья может своим постановлением, не подлежащим обжалованию, предписать им встретиться с примирителем, который с этой целью назначается (статья 829 ГПК Франции).

В случае добровольной явки сторон в суд для разрешения спора судья также должен осуществлять попытки примирения и с согласия сторон может назначить судебного примирителя. Если стороны не достигнут примирения, их спор разрешается судом (статья 847 ГПК Франции).

При рассмотрении судом дел с небольшой ценой иска по Английским правилам гражданского судопроизводства 1998 г. (далее – ПГС) допускается упрощение процессуальной формы. Не применяется ряд правил обычного порядка рассмотрения и разрешения гражданских дел. Среди них правила о раскрытии доказательств, экспертизе, дополнительной информации, слушаниях, открытых слушаниях и другие. Вопрос о проведении предварительного слушания суд решает, руководствуясь необходимостью обеспечить справедливое слушание, желанием ограничить расходы сторон по явке в суд, целесообразностью. Суд может при согласии сторон разрешить спор вовсе без слушания. Если спор разрешается с проведением слушания, то оно должно быть неформальным. Суд может одобрить любые формы производства на слушании, которые он считает справедливыми (часть 27 ПГС).

В английском гражданском процессе возможно рассмотрение и разрешение дела в ускоренном порядке. В этом случае суд должен дать указания по управлению делом и составить график для совершения процессуальных действий между дачей указаний и судебным заседанием. В случае необходимости суд направляет стороне вопросник для заполнения с возвращением к установленной дате. Дата для представления заполненного вопросника определена ПГС. После определения даты возвращения заполненного вопросника суд должен настолько быстро, насколько это возможно установить дату судебного заседания или, если она была уже установлена, подтвердить ее (часть 28 ПГС).

Сравнительный анализ норм, регулирующих производство в суде первой инстанции в гражданском процессе европейских стран, позволяет говорить о существовании целого ряда правовых средств, обеспечивающих простоту, скорость, справедливость судебной защиты по гражданским делам. Использование этого опыта для реформирования российского регламента рассмотрения и разрешения дел судами первой инстанции, к которым относятся и мировые судьи, позволит гарантировать эффективную судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и интересов, заинтересованных в такой защите лиц.

Необходимо также обратить внимание на то, что упрощение, ускорение судебного разбирательства по гражданским, торговым, административным, социальным делам является задачей всех государств – членов Совета Европы. Среди принципов, перечисленных в рекомендации Комитета министров Совета Европы относительно путей облегчения доступа к правосудию, обращается внимание на возможность принятия мер по поощрению примирения сторон или дружественного урегулирования спора до его принятия к производству или в ходе разбирательства; введению специальных процедур для рассмотрения требований на незначительную сумму; внедрению упрощенного судопроизводства; ограничению права обжалования судебных решений. Все эти меры имеют прямое отношение к деятельности российских мировых судей.

В качестве целей возрождения института мировой юстиции было поставлено несколько задач:

во-первых, обеспечение широких слоев населения судебной защитой через призму максимальной приближенности и доступности правосудия, в том числе с целью урегулирования правового конфликта посредством примирения;

во-вторых, необходимость разгрузить федеральные суды общей юрисдикции и одновременно решить вопрос об экономии процессуальных ресурсов.

Актуальными на данный исторический момент являются и вопросы, связанные с:

- созданием автономных судебных систем субъектов Российской Федерации с целью учета индивидуальных особенностей и признаков в деятельности судов субъектов Российской Федерации, в основу которых должны быть положены традиционные культурно-правовые особенности многонационального населения страны и активная роль государства по отношению к культурно-исторической тождественности;

- расширением частных начал в уголовном процессе, в том числе через вовлечение в их орбиту уголовно-правовых споров между близкими людьми – родными, членами одной семьи и т.д.;

- минимизацией возможностей по определению наиболее оптимальной модели организации мирового суда с учетом характеристик преступности и гражданской конфликтности;

- возрастанием уровня социальной конфликтности на фоне выраженной популяризации института судебной защиты;

- необходимостью совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего деятельность мировых судей.

Поскольку полномочия, порядок деятельности мировых судей, требования, предъявляемые к ним, порядок создания должностей регулируются федеральным законодательством, отличий в порядке гражданского судопроизводства у мирового судьи от судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции нет, предлагается осуществить «федерализацию» мировых судей и превратить их в местные или участковые федеральные суды, которые будут в качестве судов первой инстанции рассматривать и разрешать подсудные им несложные гражданские дела в простой процессуальной форме.

Вместе с тем в XIX веке единая и неделимая российская империя строила мировую юстицию в тесной привязке к земствам, то есть к органам местного самоуправления. Поскольку в тот период времени не было четко выраженного принципа разделения властей, можно предположить, что только поэтому мировые суды были федеральными, но в настоящее время они должны стать муниципальными и тогда судебная система России будет полностью сформирована с учетом конституционных основ судебной деятельности.