Конституция и государственный строй Германской империи

Конституция Германской империи 1871 г. В 1871 г. была принята Конституция Германской империи, которая в значительной мере воспроизвела конституцию Северо-Германского союза, а также учла договоры с южногерманскими государствами путем ряда конституционных новаций. За эти­ми государствами закреплялись некоторые особые права. Бавария и Вюртемберг, например, сохранили право на та­кую доходную статью местного бюджета, как налог на вод­ку и пиво, а также на управление почтой и телеграфом. У Баварии сохранялась определенная самостоятельность в об­ласти управления армией и железными дорогами, к тому же в имперском комитете по "армии и крепостям" она за­нимала постоянное место, в то время как другие члены ко­митета назначались императором. Под ее председательст­вом действовал комитет иностранных дел, состоящий из уполномоченных Саксонии, Вюртемберга, с включением двух ежегодно избираемых членов других государств (гл. III, ст. 8(8)).

Составители Конституции 1871 г. законодательно закре­пили ту же "жесткую" модель федеративно-административ­ного политического устройства, которая разработана была их франкфуртскими предшественниками, передав федераль­ному собранию (Союзному совету - бундесрату и рейхста­гу) законодательную компетенцию по вопросам армии, фло­та, внешней политики, таможни и торговли, почты, телегра­фа, железных дорог, судоходства и пр. При этом Конститу­цией предписывалось, что "имперские законы имеют пре­имущество перед законами земельными" (гл. II, ст. 2).

В статьи третьей главы"Союзный совет" (Bundesrat) Конституции 1871 г. включены положения, закрепляющие организационную структуру весьма своеобразной формы гер­манской федерации, получившей название "союза нерав­ных". Рейхсрат, формально призванный стоять на страже интересов субъектов федерации, не соответствовал своему назначению, прежде всего в силу неравного представитель­ства входящих в федерацию государств.

Пруссии из 25 союзных государств (22 монархии и 3 вольных города), самой крупной по территории, населению, военной мощи, экономическому потенциалу, было отведено в Бундесрате 17 из 58 мест, что определяло ее господствую­щее положение в федерации, так как без ее согласия не могло быть изменено ни одно из положений Конституции. Чтобы заблокировать подобные предложения, достаточно было 14 голосов. "Гегемонистская федерация" Германии представляла собой не союзное государство, а союз дина­стий. В Союзном совете были представлены не народы субъ­ектов федерации, а представители местных монархов: ко­ролей, князей, герцогов.

Особое место Пруссии в Германской империи определя­лось и тем, что президентство в Союзе закреплялось за прус­ским королем, получившим названиегерманского импера­тора. Он обладал по 'Конституции обширнейшими полномо­чиями. Являясь главой исполнительной власти, он назначал должностных лиц империи, и прежде всего канцлера. Ему принадлежало право созывать, закрывать и распускать Со­юзный совет и рейхстаг, а также право "разработки и пуб­ликации" имперских законов и надзора за их исполнением. Ряд важнейших своих полномочий он осуществлял с согла­сия Союзного совета: объявление войны и мира, заключение договоров, проведение экзекуций в отношении государств, не выполняющих своих союзных обязанностей, и пр.

Представление о роли императора в конституционном механизме было бы неполным без выяснения положения имперского канцлера, воплощавшего в своем лице прави­тельство империи, должность которого традиционно заме­щал министр-президент Пруссии^*, и более того, бессменно с 1862 по 1890 г. - Отто фон Бисмарк, одна из крупнейших политических фигур Германии XIX в.

^* Только в 1873 и 1892 гг. в империи канцлеры Бисмарк и Каприви не совмещали две эти должности. Первое и единственное в исто­рии Германии назначение на пост имперского канцлера в 1917 г. пред­ставителя Баварии, поставившее вопрос об утверждении его в каче­стве прусского министра-президента, вызвало резко негативную ре­акцию Пруссии.

Канцлер был не только единственным имперским ми­нистром, но и председателем бундесрата. Его голос был ре­шающим в верхней палате при равенстве голосов (§ 3, ст. 7, разд. III), если он выступал "за сохранение существующих предписаний и установлений", касающихся административ­ных положений, регулирующих исполнение общего законо­дательства о таможенных тарифах, о ряде важнейших косвенных налогов (гл. VI, ст. 37), а также если в бундестаге не достигалось соглашения по военным вопросам. И более того, если общие расходы империи не покрывались соответст­вующими налогами и пошлинами, он имел право назначать взносы имперских государств для пополнения имперского бюджета (гл. XII, ст. 70).

Конституция 1871 г. не знала принципа "ответственное правительство", ставшего лозунгом либеральной буржуа­зии, выступавшей против "мнимого конституционализма" Германской империи, за парламентскую монархию вестмин­стерской модели. На исполнительную власть по Конститу­ции фактически не возлагалось никакой ответственности.

Почти самодержавная власть германского императора должна была сдерживаться лишь правом канцлера на контрасигнатуру. Но при подписании военных приказов, объявлении войны, заключении мира, в вопросах командова­ния армией и флотом император не был связан контрасигнатурой канцлера. Канцлер также должен был ежегодно представлять Союзному совету и рейхстагу отчет о расхо­дах (XII, 72), но сместить его с должности мог только им­ператор, что превращало эту ответственность в функцию.

Бесконтрольность императора и канцлера опиралась на значительные конституционные полномочия бундесрата с его прусским большинством. В Конституции при всей ши­роте императорских полномочий даже не ставился вопрос о вето кайзера в законодательном процессе. В этом для пра­вительства не было необходимости. Вето было прерогати­вой всегда послушного бундесрата.

Конституция 1871 г. не провозглашала даже формально принципа "народного суверенитета", который приходил в полное противоречие с консервативными представлениями правящих кругов (и в значительной мере массового созна­ния) о государственной власти монарха, воля которого явля­ется высшей. От имени императора осуществлялась и испол­нительная, и законодательная власть, определялась компе­тенция государственных учреждений и должностных лиц.

Рейхстаг, нижняя палата, создаваемая на основе "все­общих выборов с тайной подачей голосов", находился под контролем императора. Он обладал значительно меньшими полномочиями, чем бундесрат. Ни один закон, принятый рейхстагом, не мог увидеть свет без утверждения бундес­ратом (гл. III, ст. 7), которому предоставлялись также пол­номочия на издание административных предписаний и ин­струкций, необходимых для проведения в жизнь имперских законов, право роспуска рейхстага при согласии императора (гл. V, ст. 23), разрешения конфликтов между землями с правом определять необходимость применения мер прину­ждения (экзекуции) к союзным государствам (гл. IV, ст. 19). Формально "всеобщее избирательное право" также не было всеобщим при высоком возрастном цензе (в 25 лет), при лишении избирательного права лиц, пользующихся помо­щью для бедных, ограниченных в гражданских и политиче­ских правах по суду, "нижних чинов войска и флота, нахо­дящихся на службе" и пр.

Бурные споры при создании конституции вызвал вопрос о вознаграждении депутатов. Победила точка зрения О. Бис­марка, что члены рейхстага не должны получать за свою ра­боту "никакого жалованья или вознаграждения" (гл. V, ст. 32).

Конституционный механизм Германской империи соз­давался для наиболее эффективного решения под руковод­ством Пруссии сложных внутри- и внешнеполитических задач, главным образом с помощью военной силы. В Кон­ституции нет ни декларации, ни главы, посвященной пра­вам и свободам немцев. Вместе с тем самая обширная глава XI посвящена "военному делу империи", в которой закрепляются всеобщая воинская обязанность (ст. 5, 7) при при­надлежности каждого немца в течение 7 лет (по общему правилу - с 20 до 28 лет) к составу армии (ст. 59), требова­ние немедленного введения по всей империи прусского во­енного законодательства и подготовки всеобщего имперско­го военного закона с целью создания единой германской армии, "подчиненной императору, безусловно следующей его приказу" (ст. 64), право императора назначать, уволь­нять, перемещать всех высших чинов, использовать армию для полицейских целей (ст. 66) и объявлять любую союзную территорию на военном положении, если что-либо "угро­жает общественной безопасности" (ст. 68) и пр.

Политический режим кайзеровской Германии. Слож­ные социально-экономические процессы на пути исторического развития объединенной Германии XIX в., полные противоре­чий, непосредственно влияли на частые изменения ее полити­ческого режима. Особую роль в этих процессах играл ее канцлер (министр-президент Пруссии) О. Бисмарк, с име­нем которого в исторической литературе связывается проведение политики, определяемой противоречивыми понятиями: "революция сверху", "государственный социализм", "реакци­онный милитаризм", "бонапартизм" и пр.

Действительно, в Германии XIX в. была решена глав­ная задача буржуазной революции - объединение страны, способствовавшее ее бурному развитию по пути экономиче­ского прогресса, развитию капиталистического предприни­мательства, созданию множества акционерных компаний, банков, новых отраслей промышленности (судостроения, электроники, химической промышленности и пр.). Не слу­чайно последнюю треть XIX в. в Германии называют вре­менем грюндерства (gründen - основать, учредить). Так, например, на основании закона 1875 г. о банках в стране создается руководимый канцлером центральный имперский банк, призванный осуществлять контроль над делами част­ных эмиссионных банков и пр. Имперский банк с этого вре­мени становится мощным рычагом осуществления эконо­мической политики правительства. Вводятся единые мера и вес, таможенные тарифы, патентное законодательство и пр. В течение двух-трех десятилетий страна превращается в одну из самых передовых и индустриально развитых стран Европы и мира.

Значительно усиливается политический вес немецкой буржуазии в стране и за рубежом, хотя по-прежнему в ад­министративно-бюрократическом аппарате, в дипломатии, в армии и других сферах задает тон консервативное юн­керство, ярким представителем которого был и сам канц­лер.

Для первых лет канцлерства Бисмарка характерно пре­обладание либеральных методов и средств осуществления го­сударственной власти. В это время не только снимается мно­жество феодальных препон для развития предприниматель­ства и торговли, но и создается общеимперская партийная система, растут рабочие организации, партийная печать.

Ведущей буржуазной партией, задающей оппозицион­ный тон деятельности рейхстага, становится партия либе­ральной буржуазии - Национально-либеральная, под влия­нием которой находилась в это время и значительная часть рабочего класса. Слева примыкала к ней мелкобуржуазная Прогрессистская партия, которая в 1884 г. сливается с ле­вым крылом Национально-либеральной партии, образуя Немецкую свободомыслящую партию. Особое место в поли­тической системе занимает разношерстная Католическая партия (Центра). Резко настроенная против Пруссии, она преследует партикуляристские цели.

Вместе с ростом промышленного пролетариата в 1869 г. возникает и первая рабочая Социал-демократическая пар­тия (СДРП). В 1875 г. в результате объединения в Готе СДРП и Всегерманского рабочего союза (эйзенахцев и лассальян­цев) формируется реформистская Социалистическая еди­ная партия Германии (СЕПГ), которая по мере достижения своей организационной и политической зрелости становит­ся во главе международного рабочего движения. Социал-демократы избираются в рейхстаг, их представительство со временем все больше растет. Социалистическая идеоло­гия становится господствующей среди рабочего класса, рас­ширяется круг социалистических партийных изданий и пр.

Исторические силы, которые пришли в действие бла­годаря объединению страны, были сильнее реакционных устремлений ее правящих кругов, лично Бисмарка, кото­рый, неизменно исповедуя принцип великодержавности императора (прусского короля), должен был мириться как с неизбежным злом и с рейхстагом, и с всеобщим избирательным правом, и с активностью в нем политических пар­тий. О. Бисмарк как бы перешагивал через самого себя, идя на союз с либеральной буржуазией, чтобы завершить дело объединения страны, ставшее главной исторической зада­чей "революции сверху".

Ситуация меняется в 1878 г., ставшем вехой наступле­ния конца "либеральной эры" канцлерства Бисмарка. За­стой в экономике, экономические трудности, рост влияния социалистов, успехи оппозиционных партий на выборах в рейхстаг - все это определяет резкий поворот правитель­ства вправо. Правительство Бисмарка выдвигает проекты кардинальной финансово-экономической реформы, пере­хода от свободы торговли (главного требования либераль­ной буржуазии в сфере экономики) к протекционизму, к усилению правительственного вмешательства не только в экономику, но и в другие сферы общественной жизни, в частности пресечения с помощью репрессивного законодательства деятельности социалистов.

В это время фактически решается вопрос об установ­лении в сфере экономики и политики "твердой руки" канц­лера. Все, кто выступал против нового курса, объявлялись противниками подъема экономики, роста занятости в про­мышленности, сторонниками "безумных идей" социал-де­мократов, "ведущих народ к бунту, крови и насилию".

Поводом для начала наступления на социал-демократов стали два покушения на императора Вильгельма II в 1871 г. и 1878 г., в которых они безосновательно были обвинены. Бис­марк называл социалистов в печати не иначе как "бандой убийц". После первого покушения в 1871 г. он распускает рейхстаг и начинает массированную атаку против инакомыс­лия. В 1878 г. под угрозой очередного роспуска, манипулируя общественным мнением с помощью мифа "о красном при­зраке" (обвинений социалистов в покушении на собственность, в подрыве веры в Бога и пр.), он добивается принятия ранее отклоненного рейхстагом закона "Против общественно опас­ных стремлений социал-демократов", названного впоследст­вии "исключительным законом против социалистов".

Закон запрещал все организации, "имеющие целью по­средством социал-демократических, социалистических и коммунистических стремлений свергнуть существующий государственный и общественный строй" (что было широко использовано против профсоюзов, для разгона рабочих касс взаимопомощи и др. рабочих организаций). Запрещались также собрания и печатные издания, пропагандирующие "подобные стремления", сбор средств с этой целью и пр. Полиции и местным властям по их усмотрению предостав­лялось право запрещать собрания и распространение поли­тической литературы, объявлять "малое осадное положе­ние" и высылать лиц, "опасных для общественной безопас­ности", из мест их "вредной деятельности".

Нарушение закона угрожало денежным штрафом, тю­ремным заключением, запрещением заниматься определен­ными видами деятельности и пр. Фактически запрещалось распространение всяких социалистических идей. 1881 г. был определен как год окончания действия закона, но рейхстаг под жестким нажимом канцлера продлевает его.

На основании закона в 1878 г. было введено "малое осадное положение" в Берлине, в 1880 г. - в Гамбурге, в 1881 г. - в Лейпциге, что дало правительству право вы­слать из этих центров влияния социал-демократии 500 видных ее представителей. СЕПГ фактически была распу­щена, но ее фракция в рейхстаге оставалась действующей.

Неэффективность репрессивных мер против социали­стов проявилась сразу же после принятия закона. Чтобы лишить социал-демократов опоры в массах, Бисмарк вслед за продлением действия закона 1878 г. в 1881 г. проводит беспрецедентную по тем временам акцию - вводит ком­плекс тщательно разработанных законов о социальном страховании: на случай болезни, в связи со старостью и инва­лидностью в 1883 г. и при несчастных случаях в 1884 г., что и явилось одним из ярких примеров неизменно проводимой им политики социального маневрирования (бонапартизма). Действие закона распространялось, однако, лишь на часть рабочих, за счет которых и проводилось само страхование. Это послужило основанием его резкой критики в рейхстаге представителем социал-демократии А. Бебелем.

В конце 80-х гг., однако, проявилась со всей очевидно­стью бесперспективность управления общественной и поли­тической жизнью Германии с помощью репрессивных зако­нов и непоследовательных уступок рабочему движению. 1889-1890 гг. стали рекордными по количеству рабочих за­бастовок (более 1100), принимающих все более массовый ха­рактер. Социальная политика Бисмарка зашла в тупик.

Вильгельм II, претендуя на роль "народного монарха", "творца новой социальной политики", связывая рост забас­товочного движения с "отсутствием заботы о рабочих со стороны большинства промышленников", вопреки сопротив­лению Бисмарка, отменил в 1890 г. исключительный закон против социалистов, что и стало непосредственной причиной отставки "железного канцлера", а также последующей очередной либерализации политического режима. Законом 1899 г. были отменены также ограничения для всякого рода союзов, не выходящих за пределы империи, постановления отдельных германских государств, запрещающих вступле­ние в союзы рабочих, в том числе и в избирательные союзы.

В деятельности германской социал-демократии после 1890 г. наступает важный этап борьбы в рейхстаге за утверждение принципов социальной справедливости при разработке Гер­манского гражданского уложения, принятого в 1896 г.

При всех сменах методов и средств осуществления внут­ригосударственной политики неизменным, однако, оставал­ся внешнеполитический агрессивный курс полуабсолюти­стского государства Германии, ставшего прямым следстви­ем объединения страны "железом и кровью" под гегемонией Пруссии. "Рожденная в войнах нечестивая Германская империя прусской нации, - писал великий немецкий писатель Томас Манн, - могла быть только милитаристским государством. Таковым оно и жило, занозой в теле челове­чества".

Прусско-германский милитаризм создал в Европе тот тип международных отношений, который вошел в историю XIX - начала XX в. под именем "вооруженного мира", сущ­ностью которого стала систематическая подготовка к локаль­ным войнам, а затем и к мировой войне. Германское правительство неуклонно готовилось к ней, создавая самую круп­ную агрессивную армию за счет увеличивающихся военных ассигнований. Это приводило к прямым нарушениям консти­туции, сопровождаемым парламентскими кризисами. Такой кризис, например, разразился в начале 70-х гг., когда рейхс­таг, отклонив закон о "вечных", не вотируемых расходах на содержание армии, принял компромиссный закон 1874 г. о се­милетнем сроке своего невмешательства в эту спорную сфе­ру (правило септената) и тем самым лишил себя в значи­тельной мере права финансового контроля над правительст­вом. В 1900 г. этот закон был продлен еще на 7 лет.

Резкая активизация агрессивной милитаристской поли­тики Вильгельма II перед первой мировой войной привела к новому изменению политического режима в стране, к введе­нию новых репрессивных законов. В 1908 г. принимается за­кон о союзах и собраниях, названный в народе "исключи­тельным законом против молодежи", который запрещал ли­цам до 18 лет участвовать в политических союзах, в антиво­енной деятельности и пр. После объявления войны сначала России, затем - Франции, в 1914 г. в Пруссии и других зем­лях ужесточились нормы уголовного права против военно­обязанных и военнослужащих, были введены осадное поло­жение и военно-полевые суды, сфера действия которых рас­ширилась за счет передачи им значительного круга дел: о сопротивлении властям, о государственной измене и других тяжких уголовных преступлениях. Установилась жесткая во­енная цензура над прессой.

Еще в 1912 г. на военном совете при кайзере было принято решение об увеличении в ближайшие полтора года гер­манской армии до 800 тыс. человек. В 1913 г. вооруженные силы Германии достигали уже численности в 666 тыс. чело­век. Вместе с перевооружением армии было начато строи­тельство нового военно-морского флота. В 1914 г. был принят Закон о чрезвычайных полномочиях правительства, давший государственным органам право контроля над сырьем и топ­ливом, его использованием для военных нужд, над распреде­лением и выполнением правительственных военных заказов. В различных отраслях промышленности были созданы воен­ные комитеты, выполнявшие контрольные функции, и пр.

В 1916 году, после назначения начальником генерального штаба фельдмаршала Гинденбурга (будущего президента Гер­мании) и его заместителем - генерала Людендорфа, в условиях усилившейся конкуренции гражданских и военных властей, когда монарх лишился фактически всяких реальных полно­мочий, в Германии установилась фактически военная дикта­тура.

Несмотря на экономические трудности, была разработа­на новая гигантская программа вооружения армии, так назы­ваемая программа Гинденбурга, осуществление которой должно было дать Германии военное превосходство над странами Ан­танты и тем самым обеспечить ее победу в войне. Проведение программы в жизнь вверялось специальному Военному управ­лению, получившему неограниченные права в области руко­водства промышленностью. Закон 1916 г. "О вспомогательной службе Отечеству", на основании которого вводилась обяза­тельная трудовая повинность для мужчин от 16 до 60 лет, а властям предоставлено было право проводить принудитель­ную мобилизацию населения на любую работу, завершил про­цесс полной милитаризации труда в Германии.

Лишь после угрозы тотального поражения германской армии в конце сентября 1918 г. на совещании высших пред­ставителей военных и политических кругов страны Гинденбург и Людендорф поставили вопрос о выходе из войны и немедленном заключении перемирия. Больше грядущей ка­тастрофы на фронте их страшило массовое антимилитари­стское, антивоенное движение, начавшееся в Германии, угроза народной революции. Чтобы предотвратить ее, стала проводиться политика "парламентаризации власти", расши­рения прав рейхстага, ограничения власти кайзера и канц­лера, установления контроля рейхстага над генеральным штабом и пр. С этой целью были приняты два конституци­онных закона в конце октября 1918 г. Но спасти правящий режим уже не могла новая либерализация политического режима. В стране началась революция, и Вильгельм II вы­нужден был отречься от престола.