Общее понятие о межбюджетных отношениях

Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имею­щим административно-территориальное деление. Российская Федера­ция в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами госу­дарственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм — форма организации межбюджетных отно­шений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономиче­ской системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуще­ствления межбюджетных отношений, выражающей относительную само­стоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). От­ношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюд­жетной системы, оказьшают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюд­жетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по се­бе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управ­лением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено ^Б принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

— распределение и закрепление расходов бюджетов по определен-
уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределе­
ние по законодательно установленным нормативам федеральных нало­
ев по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

286 • Глава 8. Межбюджетные отношения

— равенство бюджетных прав субъектов Российской Ф едерации, ра­
венство бюджетных прав муниципальных образований;

— выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований;

— самостоятельность бюджетов;

— равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотно­
шениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаи­
моотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий орга­нов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым зве­ном в конституционной модели бюджетного федерализма являются со­вместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъек­тов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависи­мость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, регио­нальных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую ; подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружно- \ го) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы ме­стного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюд­жетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными

8.1. Общее понятие о межбюджетных отношениях • 287

поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Цен­тральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюдже­тов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изме­рения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип верти­кальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответствен­ность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и пре­доставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

где \lillj — налоговые полномочия субъекта Федерации или местного ор­гана;

y — бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюд­жетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализ­ма как форма проявления социального неравенства, вызываемая терри­ториальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налого­вые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципаль­ного образования с их бюджетными обязательствами:

^Где ^,ДЦ/ — сумма доходных возможностей (полномочий), включая фи­нансовую помощь (трансферты);

(

j — сумма бюджетных обязательств конкретного субъекта Федера­ции (/) или муниципального образования.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произош-¹ существенные положительные изменения. Осуществился переход от