Понятие и формы правотворчества

1. Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон
деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непо­
средственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или
дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими осо­
бенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование
единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы право­
вых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отно­
шения.

По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения го­сударственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-пра­вовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведе­ния - государственным велениям — общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или до­полнению нормативно-правовых актов.

Правотворчество является важнейшей составной частью правообразо-вания вообще. Последнее включает в себя не только собственно право­творческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается постоянно возникающей потребностью повы­шения качества издаваемых актов. Ведь качество зависит не только, а за­частую и не столько от уровня собственно самой правотворческой дея­тельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.

Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов. Весьма важно также определить факторы, способствующие или, наобо­рот, препятствующие подготовке и принятию того или иного норматив­но-правового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и воз­можные негативные (побочные) последствия реализации требований, со­держащихся в различных нормативно-правовых актах.

2. Правотворческая деятельность государства осуществляется в раз­
личных формах. По общему правилу она осуществляется непосредствен­
но уполномоченными на то государственными органами. В ряде госу­
дарств правотворческую роль выполняет референдум. В каждой стране
существуют свои особенности правотворческой деятельности.

В Великобритании, например, правотворческая деятельность осуще­ствляется в таких ее формах, как законодательная деятельность парла­мента, принимающего законы (статуты); правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты (судебная практика), право­творческая деятельность центральных органов государственного управле-

ния и местных органов государственной власти (самоуправления), издаю­щих свои собственные нормативно-правовые акты и имеющих дело с пра­вовыми обычаями.

В идеальном государстве, вполне справедливо рассуждают англий­ские авторы, законодательная власть «предположительно должна была бы оставаться исключительно привилегией парламента — законодателей, непосредственно подотчетных избирателям». Теоретически эта посылка справедлива и для государственного механизма современной Англии, но в реалиях, в жизни парламенту «приходится передавать часть своих зако­нодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим ор­ганам». Министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, комиссии и Со­вет Европейского союза — «все они наделены парламентом полномочия­ми по изданию правовых актов». И все же, заключают авторы, суверени­тет парламента в правовой сфере сохраняется, ибо ни один из нижестоя­щих органов не может законодательствовать иначе как на основе зако­нов, исходящих от парламента, а также по поручению и с разрешения парламента¹.

В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осу­ществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом пу­тем проведения референдума как высшего непосредственного выраже­ния власти народа (ч. 3 ст. 3); субъектами Федерации — республиками, краями и областями, городами федерального значения — Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами — путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязатель­ные веления.