Сущность программно-целевых методов и порядок разработки программ

Программно-целевой метод — это метод разработки плановых решений крупных народнохозяйственных проблем. Сущность его заключается в выборе и обоснованию основных целей социального, экономического и научно-технического развития, а также разработке системы мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами.

Этот метод планирования применяется для решения как народно-хозяйственных, так и локальных производственных, технических, экономических и других задач.

Необходимость программно-целевого метода планирования обусловлена усложнением межотраслевых и межрегиональных связей, выходом производственных, экономических и социальных проблем за рамки отдельной отрасли, региона. Отраслевое планирование способствует ускорению научно-технического прогресса, но ведет к ведомственной разобщенности, тормозящей интеграцию. Территориальное планирование позволяет развивать региональную инфраструктуру, но имеет региональную ограниченность.

Поэтому программно-целевые методы стали важнейшими методами планирования, а целевая комплексная программа – основным плановым документом, содержащим увязанный по срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного решения поставленных задач. В сочетании с отраслевым и территориальным планированием, а также применяя балансовый, нормативный и другие методы он позволяет увязать интересы отраслей и территорий и всего общества в целом.

Разработка целевых комплексных программ является не только методом планирования социально-экономического развития, но и средством реализации экономической политики государства. В настоящее время в РФ разрабатываются и реализуются федеральные, межгосударственные, программы субъектов РФ, региональные и местные целевые программы.

На федеральном уровне установлен перечень приоритетных проблем подлежащих программной разработке. В него входят: социальное развитие, включая повышение экологической безопасности; поддержка эффективных и свертывание бесперспективных и устаревших производств; развитие инфраструктуры, необходимой для структурных преобразований; эффективное использование ресурсов и сохранение ценного научно-технического потенциала; сбалансированность производства и платежеспособного спроса; диверсификация экспортного потенциала.

Для решения особо важных общегосударственных задач целевым программам присваивается статус президентских программ, инициатором их выступает Президент РФ.

В ряде случаев статус президентской может получить уже утвержденная программа.

Координацию реализации президентских программ осуществляет Центр президентских программ Администрации Президента РФ.

Органы исполнительской власти РФ и субъектов РФ принимают участие в постановке проблем и обосновании необходимости их решения на основе программ под патронажем и по поручению Президента РФ. По поручению Президента РФ Центр проводит экспертизу представленных проектов программ. Прошедшие экспертизу проекты программ направляются Президентом РФ в Правительство РФ для дальнейшей проработке и реализации.

Перечень целевых программ формируется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития страны, определяемыми приоритетами и включается в бюджет на очередной год. Приоритетное место в составе федеральных программ занимает программа социально-экономического развития России. В программе оцениваются итоги развития экономики РФ за предыдущий период по следующим направлениям: макроэкономическое, инвестиционное и структурное, аграрное, экологическое, социальное, региональное, внешнеэкономическое и др.

Программа социально-экономического развития страны разрабатывается на краткосрочную и среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ Федеральному собранию. Она представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу для рассмотрения.

Целевые программы состоят из следующих разделов:

содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;

система программных мероприятий, в том числе меры по созданию и сохранению рабочих мест на региональном и отраслевом уровнях, мероприятия по трудоустройству, переподготовке и социальной защите высвобождаемых работников в результате реализации программы;

по обустройству мигрантов (в целевых программах экономического и социального развития регионов и отдельных субъектов Российской Федерации);

нормативное обеспечение качества продукции (работ, услуг), а также метрологическое обеспечение, включая систему мероприятий по стандартизации и метрологии, необходимых для разработки, производства, эксплуатации и утилизации продукции, строительства объектов, организации технологических процессов и других работ, предусмотренных программой; ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации);

механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;

оценка эффективности, социально - экономических и экологических последствий от реализации программы;

паспорт целевой программы.

К проекту целевой программы прилагается: пояснительная записка, бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год, лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, положительное заключение государственной экологической экспертизы (по программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду) и, при необходимости, соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы с предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основными принципами разработки федеральных целевых программ являются:

1. Реализация положений государственной стратегии устойчивого развития, приоритетного решения экономических, оборонных, научных, социальных и других задач.

2. Обеспечение координации и согласованности деятельности участников решения федеральных, региональных, отраслевых проблем.

3. Участие в программе не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и других субъектов.

4. Достижение конкретного конечного результата и получение необходимого социально-экономического эффекта в период от одного до пяти лет.

5. Взаимная ответственность заказчиков и исполнителей программы.

Разработка программы включает стадии: отбор проблем; принятие решения о разработке; обоснование намечаемых мероприятий; экспертиза и оценка эффективности; утверждение; контроль за ходом выполнения.

Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица.

Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников СНГ.

Отбор проблем для решения на федеральном уровне осуществляется на основе следующих критериев:

- значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности экономики отдельных отраслей и регионов, социальной сферы, обеспечение экологической безопасности;

- невозможность их решения в приемлемые сроки чисто рыночными методами и необходимость государственной поддержки;

- новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкого распространения прогрессивных научно- технических достижений;

- взаимоувязанность программных мероприятий.

Инициаторы постановки проблем направляют в Министерство экономики РФ, осуществляющее методическое руководство и координацию работ по разработке и реализации программ предложения, содержащие:

- обоснование проблемы и анализ причин ее возникновения, возможные способы решения и предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отношений для решения проблемы и возможные сроки их реализации;

- оценки потребности в финансовых ресурсах и предполагаемые источники их обеспечения;

- предварительную оценку ожидаемой социально-экономической эффективности, соответствия программных мероприятий экологическим требованиям и последствий от реализации программы;

- перечень возможных государственных заказчиков и основных исполнителей, сроки и стоимость подготовки программы.

Министерство экономики РФ совместно с Министерством финансов РФ и другими ведомствами на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приоритетов структурной политики и анализа представленных материалов подготавливает предложения по решению проблемы и направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на основе предложений Министерства экономики принимает решение о подготовке соответствующей федеральной целевой программы, сроках и стоимости ее разработки и определяет государственного заказчика целевой программы.

Решение о разработке межгосударственной программы принимается Правительством РФ после заключения соответствующего межгосударственного соглашения.

Ответственным за разработку и реализацию программы является государственный заказчик. Государственных заказчиков – координаторов федеральных целевых программ назначает Правительство РФ. Ими становятся соответствующие федеральные министерства и ведомства. Государственными заказчиками по территориальным подпрограммам выступают органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

Государственный заказчик путем конкурсного отбора осуществляет выбор исполнителей по каждому программному мероприятию.

В процессе разработки целевой программы государственный заказчик:

- согласовывает с основными исполнителями программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования;

- определяет и согласовывает с Министерством экономики, Министерством финансов и другими заинтересованными ведомствами формы и размеры государственной поддержки целевой программы.

Проекты федеральных программ направляются на экспертизу в Экспертный совет при Правительстве РФ или в другие организации. В процессе экспертизы анализируются возможные последствия реализации программы, оцениваются альтернативы, выявляются механизмы привлечения дополнительных внебюджетных средств. Экспертиза должна установить степень достаточности системы мер для эффективного решения задач. В случае вынесения экспертным органом отрицательного заключения по объекту экспертизы, проект должен быть доработан и представлен на вторую экспертизу.

Заключения экспертных органов в части несоблюдения нормативно-правовых положений, международных договоров, государственных стандартов и требований директивных документов являются обязательными для всех юридических и физических лиц.

Государственные заказчики программ, экспертные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ привлекают на договорной основе для проведения экспертизы проектов программ российских и зарубежных юридических и физических лиц, являющихся признанными авторитетами в соответствующих областях знаний.

Заключения таких экспертов носят рекомендательный характер и используются для повышения обоснованности принимаемых официальных заключений по государственной экспертизе.

Согласованный проект программы государственный заказчик направляет Министерству экономики РФ и Министерству финансов РФ. Министерство экономики с участием Министерства финансов и с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств, региональных органов государственного управления подготавливает заключение по проекту программы и предварительной бюджетной заявки.

В случае положительной оценки Министерство экономики РФ по согласованию с Министерством финансов представляет проект целевой программы с предварительной бюджетной заявкой и заключением в Правительство РФ для рассмотрения и утверждения. Федеральные целевые программы, реализующие важнейшие приоритеты экономической и социальной политики государства, а также межгосударственные целевые программы Правительство РФ направляет на утверждение (одобрение) в Федеральное Собрание Российской Федерации.

В случае одобрения Федеральным Собранием РФ межгосударственной целевой программы и форм участия в ней Российской Федерации Правительство РФ или по его поручению орган государственного управления подписывает межгосударственную целевую программу.

После утверждения целевой программы и с учетом объемов финансирования из федерального бюджета государственный заказчик на основе заключенных ранее с исполнителем программы соглашений о намерениях заключает с ними государственные контракты и обеспечивает исполнителей финансовыми ресурсами.

Формы и методы управления целевой программой определяются государственным заказчиком. Для управления могут создаваться дирекция, координационный совет, специальный фонд и другие органы.

Государственные заказчики программ ежегодно направляют в Министерство финансов РФ доклады о ходе работ по программам, эффективности использования финансовых средств. В свою очередь Министерство экономики и Министерство финансов с участием государственных заказчиков, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют в Правительство РФ доклад о ходе реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.