Глава 7. Этические аспекты деятельности таможенника

Содержание и характер моральных проблем в таможенном деле

Таможенное дело регулируется комплексом разнообразных этических принципов, правил, стандартов, которые помогают таможенным органам реализовывать свое предназначение, выявлять и решать многочисленные и сложные моральные проблемы, возникающие в процессе их деятельности Источниками этических правил, принципов и стандартов являются* российское законодательство, международные соглашения и договоры, участниками которых является Российская Федерация В соответствии со ст 6 Таможенного кодекса РФ в том случае, если «международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом и иными актами законодательства Российской Федерации по таможенному делу, то применяются правила международного договора» В частности, Россия с ноября 1997 г является членом межправительственного форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» (АТЭС) и как член АТЭС она и ее таможенные органы подчиняются руководящим принципам, принятым данным форумом (см приложение 9).

Помимо этого источником этических принципов являются Кодекс чести таможенника, присяга сотрудников таможенных органов, различные корпоративные документы, имеющие силу в рамках таможенной системы (должностные инструкции, стандарты поведения, технологии, инструкции, приказы, распоряжения, рекомендации, резолюции и др.), сложившаяся практика поведения и взаимоотношений сотрудников и структур таможенной системы, не зафиксированная в письменных документах, но принятая и одобренная таможенным сообществом.

Причины возникновения моральных проблем в сфере таможенной деятельности различны. Часть из них имеют институциональный характер, т. е. связаны с взаимоотношениями государств; общества и государства; различных институтов государственной власти и т. д. Изучением этих проблем и обеспечением поддержки в их разрешении занимается макроэтика. Другие проблемы проявляются на уровне одной или нескольких организаций внутри таможенной системы и носят корпоративный характер. Их изучает и помогает решить микроэтика.

Моральные проблемы таможни, которые возникают на институциональном уровне, связаны с природой и предназначением таможенных органов.

Одной из таких проблем является согласование действий различных структурных компонентов таможенной системы для проведения единой таможенной политики. Несогласованность действий подразделений и структур системы приводит к конфликтам на индивидуальном уровне, т. е. на уровне межличностного общения руководителей и сотрудников различных отделов и организаций.

В соответствии со ст. 1 Таможенного кодекса РФ таможенное дело в Российской Федерации составляют таможенная политика, которая является частью внутренней и внешней политики страны, а также средства проведения этой политики в жизни: таможенный контроль, таможенное оформление, взимание таможенных платежей, порядок и условия перемещения через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств. Таможенное дело относится к ведению федеральных органов государственной власти, в частности таможенных органов, которые в соответствии с законодательством РФ являются правоохранительными органами. Таможенные органы составляют единую систему, в которую входят: Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ), региональные таможенные управления РФ, таможни РФ, таможенные посты РФ. Они призваны осуществлять единую таможенную политику, но наряду с этим имеют особые, присущие только данной части системы цели, задачи, функции и следуют своим «правилам игры», т. е., говоря на языке этики, реализуют собственную моральную ответственность.

Например, и ГТК РФ, и таможенный пост, и отдел по борьбе с контрабандой, и отдел кадров имеют свои собственные цели и собственную моральную ответственность, обусловленную этими целями Решение же указанной выше данной проблемы состоит в осознании и определении границ моральной ответственности структур таможенной системы.

Другая институциональная моральная проблема связана с гибкостью таможенной системы, ее способностью быстро и экологично (с минимальными вредными последствиями) реагировать на актуальные потребности государства и общества.

Ее суть состоит в способности таможенной системы осуществлять таможенную политику. В соответствии со ст. 2 Таможенного кодекса РФ целями таможенной политики являются обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулированию развития национальной экономики и т. д. Таможенные органы в целях осуществления таможенной политики должны защищать экономические интересы Российской Федерации, вести борьбу с контрабандой, обеспечивать (в пределах своей компетенции) экономическую безопасность страны, содействовать развитию внешнеэкономических связей республик в составе федерации и т. д. (ст. 10). Таможенная политика, как мы видим, должна сочетать в себе такие таящие внутренние противоречия, цели, как наполнение доходной части бюджета, поддержка отечественных товаропроизводителей, насыщение внутреннего рынка товарами, недопущение ввоза некачественных товаров, контроль за соблюдением внешнеэкономической деятельности. На практике изначальная противоречивость целей таможенной политики приводит к парадоксальной ситуации: когда таможенную службу РФ рассматривают исключительно как фискальный орган, главная задача которого состоит в том, чтобы обеспечить максимальное поступление доходов в бюджет, то таможенные органы сосредотачивают свои усилия в большей степени на сборах таможенных платежей, чем на защите отечественных товаропроизводителей. Главный источник налогообложения и, следовательно, поступлений в бюджет – это импорт. Поэтому политика либерализации по отношению к импортным товарам, проводимая таможенными органами, влечет за собой рост импорта товаров, как правило, более дешевых и качественных, чем отечественные. Товары отечественных товаропроизводителей пока, к сожалению, не могут конкурировать с импортными, поэтому при таком подходе таможенных органов возрождение национального производства и стимулирование развития национальной экономики становится затруднительным. (См.: Блинов Н М, Иванов В. Н., Кухаренко В. Б. От культа таможни к таможенной культуре М., 2000 С. 139, 144)

В то же время повышенные ставки таможенных пошлин (защищающие российский рынок от дешевого импорта) препятствуют нормальному обороту товаров и созданию здоровой конкурентной среды. Как видим, и здесь одна задача таможенной политики – регулирование товарооборота – приходит в противоречие с другой: защита отечественного товаропроизводителя.

Рассматриваемая моральная проблема заявляет о себе в тех ситуациях, когда таможенные органы становятся объектами критики со стороны как российских товаропроизводителей, а также российских граждан и организаций, так и иностранных торговых партнеров. Таможенные органы вынуждены работать в постоянном клубке объективных (не зависящих от воли самой таможни) противоречий: к примеру, удовлетворив требования российских граждан в дешевых качественных товарах, таможня создает конкуренцию товарам, которые производят на своих предприятиях те же самые граждане, в результате чего предприятия, чья продукция не раскупается, разоряются и закрываются, а работники – граждане, желающие иметь дешевые импортные товары, – остаются без работы.

Данная институциональная моральная проблема самым негативным образом может отразиться на репутации таможенных органов и их сотрудниках, поэтому они вынуждены постоянно отстаивать свое доброе имя и демонстрировать сообществу свои благие намерения.

Еще одна моральная проблема связана с «непрозрачностью таможенной системы для участников внешнеэкономической деятельности и частных лиц» и заключается в том, что таможенное законодательство РФ содержит многочисленные формулировки, которые не позволяют однозначно понимать таможенные законы, правила, административные акты и процедуры. Примерами подобных многозначных («каучуковых», как их иногда называют юристы) формулировок являются, в частности, выражения «добросовестный декларант», «жизненно важные интересы» и т. п. В связи с этим в сфере таможенного дела издается большое количество подзаконных актов, трактующих Таможенный кодекс РФ приказов, распоряжений, инструкций, – что приводит к закрытости таможенной системы от контроля со стороны сообщества и участников внешнеэкономической деятельности. Немаловажное значение имеет проблема ответственности таможенной службы за свои действия перед Государством, участниками внешнеэкономической деятельности, российскими и иностранными гражданами. Она возникает в силу того, что отдельные сферы отношений между таможней и декларантом не урегулированы на правовом уровне. Подобная практика характерна не только для России. Во многих странах допускается наделение сотрудников таможенных органов правом действовать по собственному усмотрению в тех или иных ситуациях. Это право таможенных органов компенсируется соответствующим правом декларанта обжаловать решение таможенного органа в суде или в административном порядке, однако правовая неурегулированность данного вопроса иногда причиной произвола сотрудников таможни, который проявляется в том, что они необоснованно ограничивают права участников внешнеэкономической деятельности, вмешиваются во внешнеторговые отношения, нанося тем самым ущерб экономике в целом.

Одним из решений данной проблемы является обеспечение легкодоступного административного или судебного пересмотра неправомерных действий таможенных органов.

Следующая моральная проблема связана с чрезмерно большими властными полномочиями таможенной системы.

В ст. 10 Таможенного кодекса РФ говорится, что таможенные органы участвуют в разработке таможенной политики Российской Федерации и реализуют эту политику. Иными словами, законодательная и исполнительная власть в рамках таможенного дела не строго отделены друг от друга. В свою очередь, таможенная политика, о чем уже говорилось выше, может быть ориентирована как на протекционизм и защиту отечественных предпринимателей, так и на либерализацию внешней торговли. Получается, что таможенные органы в политическом и правовом смысле возвышаются над многими другими общественными институтами. (Блинов И М, Иванов В Н, Кухаренко В Б, Указ. соч. С. 145)

Одним из способов преодолеть эту чреватую злоупотреблениями власти ситуацию является проведение таможенными органами политики открытости, общественного диалога и взаимодействия с другими органами государственной власти, общественными институтами, а также добровольного самоограничения и самоконтроля по отношению к себе. В противном случае возможно появление еще одной, куда более серьезной моральной проблемы – оказание негативного влияния на общественно-политический процесс в целом путем внесения в законодательство тех изменений, которые в большей степени соответствуют интересам таможенной системы, а не общества и государства в целом.

Мы рассмотрели самые важные и острые из институциональных моральных проблем, которые возникают в деятельности российских таможенных органов. Существуют и другие проблемы, которые требуют более специализированного рассмотрения, как добросовестность партнеров таможенной службы по реализации целей таможенной политики (таможенных брокеров, фирм, оказывающих консультационные услуги; таможенных перевозчиков и т. д.); проблема упрощения таможенных правил и процедур для участников внешнеэкономической деятельности, проблема защиты нравственности населения и др.

Нерешенные институциональные проблемы тяжелым грузом ложатся на плечи сотрудников, которые не в состоянии восполнить пробелы в законодательстве, гармонизировать цели таможенной политики, повлиять на внешнее окружение таможенной системы и уменьшить количество контрабанды, подлогов, обмана и пр.

Ряд моральных проблем в таможенном деле возникает, как уже говорилось, на корпоративном, внутриведомственном уровне.

Каждый день государство и общество выдвигают все новые требования к деятельности таможенной системы. Она должна не только успевать выполнять эти требования, но еще при этом и развиваться. Таможенная система, как и любой другой социальный организм, имеет подвижные и в то же время весьма определенные границы, которые как раз и способствуют ее выживанию, воспроизводству и развитию. Эту открытость и одновременно устойчивость системы обеспечивает определенный, ограниченный набор коммуникаций, осуществляемых в соответствии с определенными нормами, правилами, принципами и стандартами, которые могут быть зафиксированы письменно – в приказах, инструкциях, положениях законов и соглашений, и т д , а могут существовать в рамках неформальных каналов – вербальных и невербальных.

Любая моральная проблема, возникающая в системе, несет в себе потенциальную угрозу существованию последней в том случае, если она не будет своевременно решена, снята или смягчена, так как моральные проблемы имеют свойство разрастаться подобно снежному кому. Здесь уместно провести сравнение с разрастанием чувства обиды или оскорбленного самолюбия в случае, если не удается вовремя «выяснить отношения» с обидчиком или оскорбителем и восстановить самооценку. В то же время моральная проблема может иметь конструктивное значение для развития организации, так как она способна сигнализировать о том, что возник вопрос, требующий срочного принятия решения.

Для любой организации типичными являются ситуации, когда два отдела не могут согласовать свои действия; когда между вышестоящим руководством («штабными») и нижестоящим («линейными») нет отношений сотрудничества и эффективной обратной связи; когда нарушается принцип единоначалия – т. е. один и тот же сотрудник получает от двух разных начальников противоречащие друг другу указания; когда сотрудник одновременно должен и подчиняться руководству во всех своих действиях (соблюдать принцип иерархии) и в то же время принимать самостоятельные решения и нести за них личную моральную и даже уголовную ответственность. Распространенными являются также моральные проблемы служебных разоблачений: доносительства, взяточничества, дискриминации, воровства, фаворитизма.

Любую моральную проблему, возникшую в организации, лучше рассматривать не как угрозу, а как вызов и стремиться принять данный вызов, поскольку от выявления, признания и успешного решения данной проблемы зависит существование и функционирование системы как целостного организма.

Среди наиболее важных и острых моральных проблем, возникающих на корпоративном уровне в таможенной системе, можно назвать следующие:

• проблема моральных затрат профессии таможенника;

• проблема противоречия между личными интересами сотрудников и интересами таможенной системы;

• проблема низкого качества обслуживания клиентов;

• проблема установления отношений сотрудничества и доверия между различными подразделениями и структурами таможенной системы в процессе решения возникающих проблем.

• проблема контроля за соблюдением сотрудниками корпоративных этических стандартов: лояльности, порядочности, ответственности, честности, служения (помощи), коллегиальности;

• проблема согласования строгой иерархии и управленческого авторитаризма с широкими полномочиями и личной ответственностью сотрудников при принятии решений.

Ниже рассматриваются проблемы моральных затрат профессии таможенника и противоречия между личными интересами сотрудников и интересами таможенной системы. Другие проблемы требуют специализированного рассмотрения и решаются в рамках науки управления организацией – менеджмента.

Проблема моральных затрат профессии таможенника. Профессия таможенника сопряжена с риском. Не так уж редки случаи применения физического и психического насилия осуществляющему таможенный контроль. Психическое насилие заключается в угрозе причинения физического насилия независимо от степени его тяжести. И физическое, и психическое насилие чревато моральными травмами, которые в дальнейшем могут повлиять на здоровье сотрудников и на качество исполнения ими своих профессиональных обязанностей. Не случайно говорят о миссии профессии таможенника, имея в виду ее высокое предназначение и связанную с этим опасность для его жизни и здоровья.

Миссия профессии таможенника состоит:

• в обеспечении соблюдения законодательства в таможенном деле;

• в защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, в том числе защите интересов российских потребителей ввозимых товаров;

• в обеспечении в пределах своей компетенции экономической безопасности Российской Федерации;

• в защите экономических интересов Российской Федерации;

• в пресечении контрабанды, других нарушений таможенных правил и налогового законодательства, относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ;

• в оказании содействия в борьбе с международным терроризмом;

• в пресечении незаконного вмешательства в деятельность международной гражданской авиации в аэропортах РФ;

• в защите государственной безопасности, общественного порядка, нравственности населения;

• в защите жизни и здоровья человека;

• в охране окружающей природной среды, защите животных и растений (ст. 10 Таможенного кодекса РФ).

Проблема противоречия между личными интересами сотрудников и интересами таможенной системы. При прохождении службы в таможенных органах для их сотрудников в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах» установлены определенные ограничения, связанные с этическими проблемами конфликта интересов, взяточничества, коррупции. Эти проблемы обусловлены наличием противоречий между личными интересами сотрудников и интересами таможенной системы.

Конфликт интересов возникает, если у человека есть личная или семейная финансовая или иная заинтересованность в какой-либо иной организации, которая может получить выгоду от решений, принимаемых сотрудником при исполнении им служебных обязанностей, либо относительно действий организации или ее планов на будущее. В целях предотвращения конфликта интересов закон запрещает сотрудникам таможенных органов:

• заниматься предпринимательской деятельностью;

• руководить коммерческой организацией (состоять членом ее органа управления);

• совмещать службу в таможенных органах с исполнением обязанностей депутатов органов законодательной власти на всех уровнях;

• проходить службу в одном и том же таможенном органе с близкими родственниками (или состоящими между собой в свойстве – братьями, сестрами, родителями и детьми супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

В целях пресечения возможных ситуаций взяточничества и коррупции ст. 7 упомянутого закона запрещает сотрудникам таможенных органов:

• получать гонорары за публикации и выступления, подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдых, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей;

• принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

• выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными организациями;

• использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.