ТЕМА 2. Державна влада та державне управління

Розглядаючи сутність суспільного управління, неможливо обминути такий суспільний інститут, як «держава».

Держава — здійснюваний за допомогою офіційних органів політико- територіальний спосіб організації публічної влади, покликаний керувати суспільними процесами, шляхом надання своїм велінням загальнообов’язкового характеру та можливістю реалізації цих велінь через примус.

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій. Форма державного устрою — це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.

Унітарна держава — єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками: єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії); єдина конституція; єдина система вищих органів державної влади; єдина система права і судова система, єдиний державний бюджет.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування.

Федеративна держава — союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації. Федеративна держава характеризується такими ознаками: має федеративно-територіальний поділ; суб'єкти федерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю; суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації; суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації; суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та інші нормативні акти; суб'єкти федерації мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади [20].

У федеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур.

Найважливіше призначення кожної держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Кожна держава, як організація політичної

влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститути, є досить абстрактним явищем і виявляє себе у «зовнішніх» стосунках саме через практичне здійснення цієї влади. Сутність державної влади полягає в тому, що вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на все суспільство. Втілення державної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби її здійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонування державно-владного механізму.

Державне управління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади, яке полягає у практичній реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об'єктів. Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системою управління — вони мають відповідати одна одній. Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методів практичного здійснення правлячими колами, головним чином вищими посадовими особами, державної владної волі [13].

Демократичний політичний режим - тип політичної системи і соціальної організації суспільства, яка ґрунтується на рівноправності її членів, періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішення за принципом більшості. Розрізняють дві основні форми демократії: пряму і опосередковану (або представницьку) демократію.

Під час аналізу та оцінювання державного управління, як правило, зазначається наявність бюрократії. Бюрократія — система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників. Розрізняють два основних типи бюрократії: «імперську» («традиційну») бюрократію, яка виникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції, і раціонально-легальну бюрократію, яка виникла при переході до індустріального суспільства. Раціональна бюрократія є типом управління, який спирається на знання, застосування законів і органів влади.

Функції держави — це основні напрямки діяльності держави, в яких знаходять свій вираз її сутність, завдання і цілі.

За соціальним значенням державної діяльності функції держави поділяються на: основні, що характеризують призначення держави, найбільш загальні, найважливіші напрямки її діяльності на певному етапі розвитку.

Вони здійснюються не окремими державними органами, а, різною мірою, багатьма ланками державного апарату; додаткові (допоміжні), що є складовими елементами основних функцій, але самі по собі не розкривають сутності держави.

За сферами діяльності держави її основні функції поділяються на: внутрішні функції, що здійснюються в межах даної держави і в яких виявляється її внутрішня політика. Внутрішні функції держави здійснюються в наступних сферах: політичній; закріплення, забезпечення та охорона прав і

свобод людини; екологічній; економічній; культурній; соціальній; підтримки порядку; зовнішні функції, що забезпечують здійснення її зовнішньої політики.

За часом здійснення, або за тривалістю у часі їхнього здійснення державні функції поділяються на: постійні, що здійснюються протягом всього часу існування держави; тимчасові функції, що здійснюються протягом певного періоду існування держави чи пов'язані з певним фактом.

Державне управління є одним із видів діяльності щодо здійснення державної влади, яке полягає у практичному здійсненні організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій по втіленню в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо об'єктів управління. У соціальній сфері взаємодія суб'єктів і об'єктів управління відображає все розмаїття соціальних відносин суспільства.

Принципи державного управління — це закономірності, відносини, взаємозв'язки, керівні засади, на яких ґрунтуються його організація та здійснення і які можуть бути сформульовані в певні правила.

Розрізняють три групи принципів державного управління: загальносистемні, структурні та спеціалізовані.

До загальносистемних принципів належать: принцип об'єктивності управління; демократизму; правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічності; поєднання централізації і децентралізації.

У групі структурних принципів виділяють: структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні.

Третю велику групу — групу спеціалізованих принципів державного управління утворюють: принципи державної служби; принципи роботи з персоналом управління; принципи інформаційного забезпечення державного управління; принципи діяльності органу виконавчої влади; принципи прийняття управлінських рішень.

Перехід до справжньої демократії передбачає перш за все зміну механізмів цілепокладання в державному управлінні, надання даній підсистемі елементів об'єктивно зумовленого, обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі становлять собою продукт діяльності політичної системи, певним чином суб'єктивний відбиток об'єктивного.

Об'єктивно цілі державного управління народжуються і мають народжуватись «знизу» — іти від потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу.

За джерелом виникнення й змістом, складною й логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру: суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства; соціальні, які відображають вплив суспільно- політичних цілей на соціальну структуру суспільства, стан і рівень соціального життя людей; економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини; духовні [13, с.83].

Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні. Стратегічні цілі розгортаються в тактичні, що фіксують великі блоки дій щодо досягнення перших, а тактичні — в оперативні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягнення стратегічних і тактичних цілей.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку. Цілі державного управління, представлені в певному «дереві», мають відповідати таким вимогам: бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими; соціально мотивованими; науково обґрунтованими; системно організованими; забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку.

Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам, закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

Функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління. Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

На характер і конфігурацію функціональної структури державного управління впливають багато чинників, а саме: сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, у тому числі соціальна спрямованість держави; стан розвитку громадянського суспільства; форма державного устрою; форма правління; розвиток місцевого самоврядування; рівень самоуправління об'єктів управління; рівень централізації й децентралізації.

Перехід України до правової демократичної держави, становлення в ній соціально орієнтованої ринкової економіки вимагає постійної уваги до коригування функціональної структури державного управління.

Функції управління є основою для формування структури системи, що управляє і взаємодії її компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією з засадничих, фундаментальних категорій науки управління. Функція управління - це вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці, який характеризується певною однорідністю, складністю та стабільністю впливу на об'єкт і суб'єкт управління, здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади за допомогою специфічних методів з метою втілення в життя завдань державного управління.

Функції систематизують за найбільш узагальнюючим критерієм за цільовою орієнтацією на забезпечення потреб, притаманних будь-якому об'єкту управління. Для цього всі функції розподіляють на групи, що спрямовані на забезпечення керованих об'єктів:

1) цілеспрямованою інформацією - це прогнозування, планування та ін.;

2) необхідними для нормальної діяльності та розвитку ресурсами фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпечення тощо;

3) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності - керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та ін.;

4) зусиллями щодо їх організаційного утворення та наступного вдосконалення в органічному поєднанні з такими самими заходами відносно самих керуючих суб'єктів організаційне проектування, функціональне моделювання, організаційний розвиток та ін. [13, с.87].

У практичній управлінській діяльності названі групи функцій, що характеризують найбільш універсальні напрямки діяльності апарату управління, тісно взаємопов'язані і є притаманними кожній ланці управління.

Для класифікації функцій наука також пропонує розмежовувати групи цілей та виконуваних завдань на такі, що: а) відображають найзагальніші потреби та тенденції економічного і соціального розвитку суспільства, які вимагають активного та ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі або публічні цілі (завдання); б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на конкретні об'єкти соціально керованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання); в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльності. Адже свою ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно називати функціональними; г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та відображають спрямованість зусиль апарату на забезпечення цієї технології, під якою розуміється певний механізм використання методів і процесуальних форм управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі).

Види функцій державного управління: а) загальні або основні; б) спеціальні або спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта; в) допоміжні або обслуговуючі, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій. Слід зазначити, що хоча ці види функцій державного управління різняться між собою, але вони тісно взаємопов'язані, завдяки чому система державного управління власне і досягає поставленої мети, координуючи всі свої дії.

Розглядаючи функції державного управління, ми будемо виходити саме з такого класифікаційного підходу. У свою чергу, кожен із зазначених видів включає в себе такі категорії:

1) загальні функції - адміністративно-політичні, економічні, соціальні, культурно-освітні;

2) спеціальні функції стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;

3) допоміжні функції - управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судові функції, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю [13, с.87].