Организационно-методическое обеспечение аграрной реформы.

1. Наверное, одним из первых документов, которые разъясняли и, по сути, дополняли те или иные положения Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", можно назвать Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", утвержденный Постановлением Минсельхоза России и Госкомимущества России от 29 декабря 1991 г. N 86. В Перечне указывались виды предприятий: во-первых, приватизация которых должна была осуществляться в особом порядке по решению Правительства РФ; во-вторых, "с высокой долей государственных инвестиций в основном капитале", которые могли приватизироваться "как целостные производственные комплексы без права выделения из их состава земли и имущества" только под контролем Минсельхоза и Госимущества. Следует отметить, что особый порядок приватизации сельскохозяйственных предприятий, объектов, опытных станций еще раз в развернутом виде будет затронут через 8 месяцев в Постановлении Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса".

2. В письме Госкомзема России от 10 января 1992 г. N 3-15/51 "О среднерайонной норме бесплатной передачи земли в собственность граждан" дано разъяснение к абз. 2 п. 4 Указа Президента РФ N 323. Расчет нормы должен был производиться по формуле:

вся перераспределяемая площадь сельхозугодий района делилась на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе).

На итоговую цифру, которая впоследствии будет выражаться в баллогектарах, должны были ориентироваться главы районных администраций (они своими постановлениями утверждали размер среднерайонной нормы), комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам, внутрихозяйственные комиссии. Например, в Заволжском районе Ивановской области среднерайонная норма бесплатной передачи земли в собственность была утверждена 2 августа 1992 г. в размере 194 баллогектаров (или 6,9 реальных гектаров).

3. Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденные Минсельхозом России 14 января 1992 г. в качестве приложения 1 к Рекомендациям Роскомзема от 11 августа 1992 г. N 570, - первое подробное описание процедур приватизации и реорганизации. Рекомендации проводят четкую грань между приватизацией земли в сельском хозяйстве и реорганизацией предприятий:

"приватизация представляет собой процесс получения гражданами и юридическими лицами государственных и муниципальных фондов безвозмездно или в виде выкупа. В колхозах и совхозах приватизации подлежит земля" (абз. 3 п. 1 Рекомендаций);

"реорганизация - это процессы разделения предприятия на более мелкие предприятия, слияния с другими предприятиями или преобразования их в иную организационно-правовую форму... Колхозы и совхозы не приватизируются, а подлежат реорганизации в соответствии с действующим законодательством" (абз. 4 п. 1 Рекомендаций).

Рекомендации определяют состав и функции реорганизационной комиссии (п. 6.1), какие решения должны быть приняты трудовыми коллективами колхозов и совхозов по земельному вопросу (п. 6.3). Интересно, что пункты 1.1 - 1.4 раздела II "Определение земельной и имущественной долей (паев)" Рекомендаций посвящены исключительно земельной доле. Во-первых, в п. 1.1 этой части Рекомендаций впервые с момента принятия Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 разъясняется, каким образом определяется конкретный размер земельной доли (площадь перераспределенного участка делится на число лиц, имеющих право на получение доли, в результате чего вычисляется размер доли).

Во-вторых, собрание трудового коллектива принимает решение о перечне лиц, имеющих право на получение земельной доли (п. 1.2). "Перечень лиц" впоследствии материализовался в списке, который либо включался в проект перераспределения земель, либо приводился в государственном акте на землю, либо, наконец, существовал отдельно. Причем в последнем случае в эти списки даже в 1993 - 1994 гг. могли вноситься изменения, из-за чего отдельные граждане, оставшиеся без земельных долей, обращаются в настоящее время в суды (см. подробнее § 4 главы II пособия).

В-третьих, в Рекомендациях впервые с момента принятия Указа Президента РФ N 323 появилось указание на то, какие сельскохозяйственные угодья не подлежат разделу на земельные доли (п. 1.3).

Если сравнить п. 3.2 разд. II Рекомендаций по реорганизации колхозов и совхозов с п. 10 Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86, то обнаружатся новые детали в части способов использования земельной доли:

"Владелец имущественной и земельной долей может использовать их следующими способами:

получить земельный участок и другие средства производства в размерах своих долей (но землю - не более предельной нормы) при выходе из хозяйства с целью ведения индивидуального производства;

внести их в уставный капитал акционерного общества, если хозяйство или его часть в него реорганизуется;

внести их в качестве вступительного пая в производственный кооператив (коллективное предприятие), если хозяйство или его часть в него реорганизуется;

продать их целиком или частично другим владельцам долей;

передать по наследству как имущество в рамках действующего законодательства".

Как видно, категоричность стиля Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 с "обязан подать... и указать" изменилась в Рекомендациях на "может использовать". Причем допускается сохранение прежней организационно-правовой формы предприятия ("если хозяйство или его часть в него реорганизуется") и, по сути, сохранение земельной доли за лицом, у которого на нее возникло право. Наконец, передача доли по наследству подразумевает, что ее собственник может ее просто "держать", бездействовать, не отчуждая тем или иным способом.

В таких разделах Рекомендаций, как IV "Реорганизация колхозов и совхозов в акционерные общества" и V "Реорганизация колхозов и совхозов в производственные кооперативы (коллективные предприятия)", также имеются указания о распоряжении земельными долями. И в том и другом случае решение о реорганизации колхоза и совхоза в акционерное общество (или в производственный кооператив) утверждается на общем собрании владельцев имущественных и земельных долей, не заявивших о своем выходе из хозяйства. Протокол данного собрания оформляется как протокол учредительного собрания (соответственно п. 1 разд. IV и V).

Что касается вкладов в уставный капитал общества и вступительных паев в кооператив, то здесь в каждом случае есть своя специфика, зависящая от организационно-правовой формы создаваемого юридического лица. В случае создания акционерного общества такими вкладами являются имущественные паи и права пользования земельными паями (п. 2 разд. IV) <7>. При прекращении членства в акционерном обществе, если земля находится в коллективно-долевой собственности, выходящий из него пайщик имеет право на получение надела в пределах своей доли (если иное не предусмотрено уставом) (п. 7 разд. IV). Паевой капитал в кооперативе находится в коллективно-долевой собственности. Пай (вступительный и приращенный) может выдаваться выходящему члену либо в натуре, либо в виде денежной компенсации (п. 3 разд. V).

--------------------------------

<7> Суды, особенно ФАС МО, в громких делах по отъему земельных долей у граждан лукавят, когда говорят о появлении института "передачи права пользования земельной долей" не ранее 1995 года. Приведу пример: "Суд обоснованно отклонил довод ответчика о том, что в уставный капитал было передано право пользования земельной долей ответчика, а не сама земельная доля, поскольку этот довод противоречит имеющимся в деле доказательствам, кроме того, нормативное регулирование передачи права пользования земельной долей было введено только в 1995 году" (граждане Г.А., Г.И., Г.Ю. обратились в арбитражный суд с иском к АОЗТ АПФ "Крюково" об обязании ответчика выделить в натуре земельную долю площадью 1,78 га из земель сельскохозяйственного назначения АОЗТ АПФ "Крюково". Решением Арбитражного суда МО от 08.12.2004 по делу N А41-К1-15641/04 в иске отказано. Постановлениями Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2005 N 10АП-125/05-ГК и ФАС МО решение оставлено без изменения с подтверждением содержащихся в нем выводов. См. подробнее: Постановление ФАС МО от 26.05.2006 по делу N КГ-А41/4246-06).

Ни в одном разделе Рекомендаций по реорганизации колхозов и совхозов категорически не заявляется о том, что участие или членство собственника земельной доли (пая) в акционерном обществе или кооперативе автоматически лишает его права собственности на земельную долю. В то же самое время в Рекомендациях не разъясняется, каким образом прекращается право собственности на земельную долю у физического лица и возникает у юридического лица. Предполагалось, по-видимому, что этот аспект регулируется ГК РСФСР, Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности", Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе".

Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов, более-менее детально разъяснявшие методику приватизации земли и реорганизации юридических лиц, были вполне пригодным рабочим инструментом для применения на практике. Наверное, не случайно в преамбуле Постановления Правительства РФ от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе аграрной реформы в Российской Федерации" указывается на то, что (по состоянию на дату принятия) "в большинстве регионов России проводится аграрная реформа. В хозяйствах созданы комиссии по приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов". В этом немалая заслуга Рекомендаций по реорганизации колхозов и совхозов, которые вплоть до 4 сентября 1992 г. являлись главным и наиболее подробным методическим пособием для комиссий. Поэтому при знакомстве с литературой по вопросам аграрной реформы вызывает некоторое удивление недооценка или почти полное отсутствие отсылок к Рекомендациям по реорганизации колхозов и совхозов от 14 января 1992 г. Большинство авторов, как правило, говорят о положениях, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". Но ведь уже с июля-августа 1992 г. главы местного самоуправления утверждали своими постановлениями проекты перераспределения земель, вследствие чего у граждан возникло право долевой собственности на землю.

С учетом положений Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 и Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 региональные власти начали создавать вертикально подчиненные структуры, которые были задействованы в реализации аграрной реформы. Например, в Ивановской области Управление сельского хозяйства и продовольствия издало Приказ от 13 февраля 1992 г. N 22/3 "О создании рабочих групп по реорганизации колхозов и совхозов". В нем предусматривалось "в целях организации работы и оказания практической помощи в выполнении Указа Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"... создать рабочие группы управления сельского хозяйства и комитета по земельной реформе Ивановской области". За каждым районом области закреплялся куратор из областного центра, с которым взаимодействовали органы местной администрации, председатели районных комиссий по земельной реформе и внутрихозяйственные комиссии по приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов.

Многие трудовые коллективы совхозов и колхозов до 1 марта 1992 г. приняли решения о приватизации земли и о реорганизации (или перерегистрации) предприятий. Эти решения явились непосредственным основанием для составления проектов перераспределения земель предприятиями ЦентрНИИгипрозема.

4. Как указывалось выше, создание внутрихозяйственной комиссии в каждом колхозе и совхозе предусматривалось Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов". В п. 6.1 разд. I Рекомендаций по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденных Минсельхозом России 14 января 1992 г., определялись круг лиц и функции комиссии. В последнем абзаце п. 6.1 говорилось, что "деятельность реорганизационной комиссии осуществляется в соответствии с Положением о комиссиях по приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов". Такое Положение о внутрихозяйственной комиссии по приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов из 12 пунктов (фактически - 13) было разработано Минсельхозом России и утверждено 22 января 1992 г. В Положении уточнены состав лиц, входящих в число членов комиссии, а также задачи, которые ей предстояло выполнить.

Согласно Положению о комиссии по приватизации земли и реорганизации колхоза (совхоза), комиссия образуется общим собранием (конференцией) трудового коллектива колхоза (совхоза) с целью организации реформирования колхоза (совхоза) и перехода в частную собственность членов колхоза (работников совхоза), других граждан, юридических лиц земли, других производственных фондов и активов. Основными направлениями деятельности комиссии являлись: анализ финансового состояния колхоза (совхоза), проведение инвентаризации его имущества; оценка стоимости земли и колхоза; выбор способа приватизации земли и варианта расчета и оценка земельных паев (п. 6). В целях реализации указанных направлений деятельности комиссия разрабатывала проект реорганизации колхоза (совхоза) и план приватизации земли; подготавливала проект списка лиц для получения земельного и имущественного паев в хозяйстве (п. 7).

В приложении к Положению о комиссии по приватизации земли и реорганизации колхоза (совхоза) даны образцы документов (всего 19), необходимых при реорганизации колхозов и совхозов. Именно эти образцы документов стали главным рабочим инструментом в деятельности внутрихозяйственных комиссий в 1992 году. Среди них отметим примерные формы протоколов: о выборе форм собственности на землю и создании внутрихозяйственной комиссии; о реорганизации колхоза (совхоза); учредительного собрания по организации акционерного общества, производственного кооператива, ассоциации. Знакомство с протоколами февраля 1992 г. на территории, например, Ивановской и Владимирской областей показывает, что они в целом соответствовали указанным образцам.

Одновременно с Положением о внутрихозяйственных комиссиях Минсельхоз 22 января 1992 г. утвердил Положение о районной комиссии по приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов. В функции комиссии, которую возглавлял глава администрации района (города), входило доведение до внутрихозяйственных комиссий необходимых нормативных и инструктивных материалов; разработка основных положений реорганизации хозяйств в районе; консультирование членов внутрихозяйственных комиссий (п. 3 Положения). В эпоху, когда персональные компьютеры в России только появлялись, правовые базы в электронном виде еще только создавались, об Интернете мало кто слышал, а найти в печатном варианте необходимый подзаконный нормативный правовой акт даже в областном центре было сложно, районные комиссии были, по сути, единственным каналом информации на местах, благодаря которым необходимая методическая база доходила до колхозов и совхозов.

5. Рекомендации Роскомзема от 11 августа 1992 г. N 570 по применению основных положений Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" не содержали принципиально новых положений, если говорить о методическом обеспечении аграрной реформы. Напротив, они рекомендовали комитетам по земельной реформе и земельным ресурсам и внутрихозяйственным комиссиям руководствоваться Рекомендациями по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденными Минсельхозом России еще 14 января 1992 г. Рекомендации N 570 сжато воспроизводили положения, ранее уже известные из других источников.

6. Быть может, самым цитируемым в судебных актах можно назвать Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". Считается, что этим актом определен механизм реализации нормативных актов, принятых ранее. Однако до 4 сентября 1992 г. трудовые коллективы многих сельхозпредприятий не только определились в вопросах приватизации и реорганизации, но и успели юридически закрепить свои решения о приватизации земли. Достичь такого результата им помогла методическая база, существовавшая до принятия Постановления Правительства РФ N 708.

Указанным Постановлением утверждены три положения:

Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий (далее - Положение о реорганизации колхозов) <8>;

--------------------------------

<8> Положение состоит из трех разделов: раздел I. Общие положения (п. п. 1 - 7); раздел II. Определение земельной и имущественной долей (паев) (п. п. 8 - 17); раздел III. Особые условия реорганизации и приватизации отдельных сельскохозяйственных предприятий (п. п. 18 - 29).

Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса;