Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ.

1. Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" - первый нормативный акт, определивший сроки и порядок реорганизации колхозов и совхозов <5>. В преамбуле и тексте Указа прямо использовались такие понятия, как "приватизация земель"; "бесплатная передача земли в собственность" граждан, коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий; "переход к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности"; "земельная доля (пай)"; "выделение земельной доли в натуре". Пунктом 13 Указа разрешалось работникам сельскохозяйственных предприятий, имеющим земельные доли или земельные акции, продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам. Это явилось первым шагом к обороту земельных долей, что впоследствии было закреплено и развито в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

--------------------------------

<5> Своеобразный "гид" по всем земельным указам Президента РФ, до настоящего времени не утративший своей актуальности ни для практикующих юристов, ни для судей, см.: Голиченков А.К., Волков Г.А. Комментарий указов Президента Российской Федерации, гарантирующих конституционные права граждан и юридических лиц на землю (1991 - 1996 гг.) // Законодательство. 1996. N 2. С. 8 - 25.

В соответствии с п. п. 3 и 6 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. колхозы и совхозы обязаны провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и перерегистрироваться в соответствующих органах. Коллективам сельскохозяйственных предприятий, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, необходимо было до 1 марта 1992 г. принять решения о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности в соответствии с Земельным кодексом РСФСР.

Таким образом, Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. подразумевал осуществление аграрной реформы в двух направлениях и в рамках двух самостоятельных юридических конструкций - "приватизации" и "реорганизации". Непосредственной отправной точкой как реорганизации юридических лиц (совхозов и колхозов), так и реформирования землепользования должны были стать решения учредительных собраний (конференций) трудовых коллективов. Это необходимо иметь в виду при рассмотрении феномена деприватизации земли.

Указ Президента почти не затрагивает, так сказать, технического аспекта приватизации, т.е. не раскрывает используемые понятия, не перечисляется круг лиц, у которых возникает право на получение земельных и имущественных долей и паев, даже в общих чертах не раскрывает содержание процедур, которые должны использоваться для получения гражданами земельных и имущественных паев. Технический аспект приватизации разъяснялся в постановлениях Правительства РФ, рекомендациях и инструкциях Роскомзема.

2. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" предусматривало, во-первых, создание районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации (п. п. 2 и 3). Во-вторых, если в Указе Президента РФ от 27 декабря 1991 г. речь шла о праве органов местной администрации принимать решения по перераспределению земель, то Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. говорит уже о проведении разграничения находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, о выделении земель, остающихся в государственной собственности и передаваемых гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. Такое разграничение, как мы увидим далее на примере конкретного землепользования, технически могло реализоваться только в ходе подготовки проекта перераспределения земель.

В соответствии с абз. 2 п. 9 Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. наделение земельным паем тех или иных лиц находится в компетенции коллектива хозяйства. Абзац 1 этого же пункта устанавливал, что все члены колхоза и работники совхоза, в том числе и ушедшие на пенсию, имеют право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Такое право могло возникнуть и у работников объектов социальной сферы, расположенных на территории хозяйства (абз. 2 п. 9). Размер земельной доли (пая) устанавливается в натуральном или стоимостном выражении (абз. 3 п. 9). Впоследствии, когда в 1994 - 1995 годах в массовом порядке граждане получали свидетельства на право собственности на землю, то на второй их странице вписывали размер доли как в реальных гектарах, так и баллогектарах. Как правило, в свидетельствах не указывался размер земельной доли в стоимостном выражении. Размер доли отсутствует и в п. 39 разд. IV "Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219. По-видимому, разработчики проекта Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. не совсем представляли, как в дальнейшем будут происходить оборот земельных долей и регистрация сделок с ними.

Наиболее любопытная часть Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. - это пункт 10, который следует привести дословно:

"Владелец пая обязан подать заявление во внутрихозяйственную комиссию и указать в нем одну из следующих форм использования своего пая:

получение на сумму пая земли и средств производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий;

передача пая в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество;

передача пая в качестве вступительного взноса в кооператив;

продажа пая другим работникам хозяйства или хозяйству".

Впоследствии, например, Федеральные арбитражные суды Московского, Северо-Кавказского и других округов в своих постановлениях будут ссылаться на п. 10 названного Постановления Правительства РФ в обоснование того, раз граждане не реализовали первую и четвертую возможности по использованию своей доли (пая), то они внесли ее в уставный капитал хозяйственных обществ.

Чаще всего виной тому является как категоричность стиля Постановления Правительства РФ N 86 ("обязан подать... и указать"), так и нечеткость выражения нормативного предписания (когда владелец пая обязан подать заявление: до или после приватизации и реорганизации?). Обращает на себя внимание и некорректное использование в Постановлении юридической терминологии: почему речь идет о "владельце пая", а не о собственнике? В гражданском праве владелец - лицо, получившее вещь от собственника, но не право собственности на вещь.

3. Указ Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" решал, по сути, технический вопрос. Утверждая такой порядок расчета, Указ воспроизводил дословно письмо Госкомзема РСФСР от 10 января 1992 г. N 3-15/51 "О среднерайонной норме бесплатной передачи земли в собственность граждан".

4. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе развития аграрной реформы в Российской Федерации" введена следующая новелла:

"6. В дополнение к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" установить, что в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно быть обеспечено безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого члена колхоза (работника совхоза), кооператива, товарищества, акционерного общества, ассоциации и других предпринимательских структур из их состава для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия (организации)".

Эта новелла выглядит весьма странной, поскольку ставит приватизацию земли в прямую зависимость от решения о реорганизации предприятия. Однако, как мы увидим далее, Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов не только четко разделяли эти два института, но и допускали приватизацию земли и одновременно сохранение прежней организационно-правовой формы предприятия. Не исключено, что введение в Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 приведенной выше новеллы объясняется рассогласованностью в работе различных групп Аппарата Правительства РСФСР и Минсельхоза. Новелла впоследствии будет воспроизведена в п. 5 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708. На нее будут ссылаться районные администрации, принимая решения о деприватизации земли.

5. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" для аграрной реформы - второй по значимости нормативно-правовой акт после Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323. Без преувеличения можно сказать, что два его положения имели революционное значение для завершающего этапа реформы. Во-первых, в соответствии с пунктами 3 и 4 право собственности на земельные доли должно было удостоверяться документом, форма которого специально разработана и утверждена названным Указом. Этим самым косвенно признавалось, что государственный акт образца 1991 года и свидетельства образца 1992 года для этих целей малопригодны (см. подробнее § 2 главы I пособия). Во-вторых, собственникам земельных долей предоставлялось право распоряжаться своими долями без согласия коллектива сособственников. Правда, Указ Президента РФ N 1767 предусмотрел преимущественное право собственников земельных долей на приобретение земельных долей перед иными покупателями. Это не послужило препятствием для начала массовой скупки земельных долей как от имени самих участников долевой собственности, так и на имя третьих лиц, которые приобретали права на доли на основании договора дарения земельной доли.

6. Для формирования оборота земель сельскохозяйственного назначения существенную роль также сыграли Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" и Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю".

Постановлением Правительства РФ N 96 были утверждены Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи (далее - Рекомендации по подготовке и выдаче документов) и Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями (далее - Рекомендации о порядке распоряжения). В указанных Рекомендациях с точки зрения задач настоящего пособия наибольший интерес представляют следующие моменты. Во-первых, в Рекомендациях дается определение невостребованных долей <6>, предпринята попытка определить их юридическую судьбу и "пристроить" их в случае систематического неиспользования.

--------------------------------

<6> Невостребованными признаются земельные доли, собственники которых в установленный срок не получили свидетельство о праве собственности на земельные доли либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению земельными долями (п. 35 раздела VII Рекомендаций о порядке распоряжения).

Во-вторых, целый раздел (IV-й) Рекомендаций о порядке распоряжения отведен внесению земельной доли или права пользования земельной долей в уставный капитал сельскохозяйственной коммерческой организации. Наверное, впервые в нормативных актах о земельной реформе было четко определено, что "внесение земельной доли или права пользования земельной долей в уставный капитал указанных организаций осуществляется на основании их учредительных договоров, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. В случае внесения в уставный капитал права пользования земельной долей учредительный договор должен содержать условия осуществления этого права" (п. 15 Рекомендаций о порядке распоряжения). Интересно, что в отличие от Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 и приложений к Постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" (о них подробнее см. ниже) речь уже не идет о том, что внесение земельной доли в уставный (складочный) капитал фатально и неизбежно (см. подробнее обсуждение проблемы в § 2 главы II пособия).

В-третьих, раздел I Рекомендаций о порядке распоряжения посвящен разъяснению порядка аренды земельной доли. Масштабные мероприятия по заключению договоров аренды земельной доли как при множественности лиц на стороне арендодателя, так и с индивидуальными арендодателями начались именно в 1996 году, перейдя плавно и в 1997 год. До настоящего времени во многих случаях такие договоры не расторгались.

Что же касается Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337, то его значение мне видится в том, что, наверное, впервые с начала проведения земельной реформы в его п. 4 дается широкий перечень сделок с земельными долями: "собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе:

передать земельную долю по наследству;

использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства;

продать земельную долю;

подарить земельную долю;

обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве;

передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства;

передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания;

внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации".

Земельная доля - нетипичный объект права. Прямые указания о ней отсутствовали не только в ГК РСФСР 1964 года, но и в уже действовавшей первой части ГК РФ. Этот объект начал приобретать черты "оборотоспособности", как и любое другое недвижимое имущество.