Возникновение теорий, объясняющих сущность МС, обычно датируют серединой XIX века.

В научной и учебной литературе выделяется несколько основных теорий местного самоуправления. Теория свободной общины (теория общественных прав общиныбыла разработана представителями французской, бельгийской и германской правовых школ в конце XVIII - начале XIX вв. Она заключалась в основном в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства.

На смену теории свободной общины пришла Общественная теория самоуправления. Она тоже исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без вмешательства государства. На первый план при этом выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов местного самоуправления. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым и А.И Васильчиковым.

Государственная теория самоуправления. Эта теория разработана немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом в XIX в. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории отражался государственный характер местного самоуправления. В рамках этой теории выделялось два основных направления – политическое и юридическое.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Считалось, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначения должностных лиц самоуправления, которые осуществляют функции местного управления бесплатно. Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления.

Государственная теория самоуправления получила распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление - понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания. В соответствии с этой теорией считается, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению и главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей коммуны.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Да и сами теории, рождаясь из конкретной жизни, не могли не претерпеть изменений под влиянием развивающихся общественных отношений.

Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, государственно-общественной природы МС. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения.

Следует заметить, что между государственными и местными делами есть принципиальное различие. Согласно выражению юриста Краснова, государство имеет дело с гражданами, а МС имеет дело с местными жителями. Действительно, гражданские и социальные права и свободы человека и гражданина, зафиксированные в Конституции РФ, - функция государства, тогда как устройство жизни в конкретном поселении – вопрос местного значения.

В России отсчет опыта местного самоуправления можно начинать с ИванаIV, издавшего указ под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах лета 7064 (1555-1556 гг.). В нем речь шла о проведении земской реформы. В этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне — все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены цело­вальниками, до четырех человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение — губную избу.

В уездах и волостях, где не было помещичьего земледелия, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили права избирать «излюбленные головы» (старост) и «лучших людей» (земских судей). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе указанные должностные лица опирались на сотских, десятских и пятидесятских. В XVII веке в России существовало две формы «самоуправления» - губная и земская. Свободное население избирало губную старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских. И хотя Соборное уложение подчеркивало незавивисмость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом и в полном подчинении у воевод.

При Екатерине II развитие местного самоуправления продолжилось. 21 апреля 1785 года последовала «Жалованная грамота и выгоды городам Российской империи». В этом акте устанавливались права и привилегии городам, закреплялось право его собственности на принадлежащие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбной ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы водяные или ветреные». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен иметь свой герб, строится по «утвержденному плану за подписанием руки Императорского величества». Права населения защищал магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без высочайшего утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями. Выборными органами являлись Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава, которая вела работу по заведыванию текущими городскими делами. Кроме того, устанавливался еще третий орган – собрание «общества градского».

В середине XIX века началось реформирование системы правительственных учреждений на местном уровне в Российской империи. 1 января 1864 года было опубликовано Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В соответствии с ним на местах предусматривалось создание земских собраний и соответствующих им земских управ. Формирование представительных органов проводилось путем многоступенчатых выборов: земское избирательное право было ограничено имущественным цензом.

Губернские и уездные собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Уездные, губернские собрания формировали исполнительные органы управы. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской – Министром внутренних дел.

К ведению земских органов были отнесены следующие вопросы: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами, устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений, меры обеспечения народного продовольствия, заведование земскими благостворительными заведениями, заведование делами страхования, попечение о развитии торговли и промышленности, участие в попечение о народном образовании, о народном здравоохранении и тюрьмах, охрана хлебных посевов и др. Для покрытия расходов земства наделялись правом обложения населения налогами: на землю, леса, доходные дома, фабрики и заводы, а также частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы. Важным источником могли быть пособия от правительственных учреждений.

В Положении о земствах подчеркивался негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность. Однако имелось достаточно норм, обеспечивающих контроль за деятельностью МС.

Наряду с земской реформой была проведена реформа городского самоуправления. Указ Императора от 16 июня 1870 года предусматривал создание системы городского самоуправления, включающий городскую думу и городскую управу. Избирательное право предоставлялось каждому городскому избирателю, если он имел в пределах города каким-нибудь имуществом или уплачивал сбор в пользу города. Городской голова, избираемый думой, являлся одновременно и председателем думы. Судебную защиту должно было обеспечить губернское по городским делам присутствие, возглавляемое губернатором.

В период царствования Александра III на первый план выдвинулись идея централизации и укрепления принципа самодержавия. Положения 1890 и 1892 годов, по сути, узаконили контрреформу земского и городского самоуправления. Земство было превращено из всесословного учреждения в сословное.

В начале XX века вопрос о реформе земского и городского самоуправления выдвинут на первый план. В частности, ГД 5 октября 1906 года был принят Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях. Кроме того, отменялось утверждение губернатором гласных от сельских обществ. Однако ни первая, ни вторая, ни третья ГД не решила вопросов в отношении МС. Последняя попытка повысить роль самоуправления была предпринята Временным Правительством 3 марта 1917 года, принявшего Декларацию и провозгласившую реформу МС. Таким образом, была предпринята попытка законодательного оформления местной власти в волости, приближая земство к населению. Однако начатая реформа не была доведена до конца. К июлю 1918 года органы земского и городского самоуправления были ликвидированы.

Идея МС, предполагающая независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры. Провозглашалась власть народных масс, организованных в Советы на всех уровнях. Упразднение органов земского и городского самоуправления производилось на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года.

Принятая 10 июля 1918 года Конституция РСФСР закрепила и систематизировала сложившуюся на местах организацию власти. Согласно ей, к местным органам власти относились областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. Местные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» — таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными СНК (Советами народных комиссаров). Однако к середине 1918г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной — к губернской и этой последней — к центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и, их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. В соответствии с Конституцией система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты, Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937г. система съездов была упразднена, все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР в 80-е гг. насчитывалось свыше 51 тыс., а в РСФСР — более 28 тыс. местных Советов. Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов увеличился до пяти лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов (1989г.) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.

Вопросы в пределах своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил основные направления деятельности местных органов власти и принципы их формирования как органов самоорганизации граждан. В соответствии с Законом от 9 апреля 1990 года, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти. Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность", отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектам СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

60-70-е годы можно охарактеризовать как период определения по полномочий местных органов власти. 19 июня 1968 года был принят Закон РСФСР «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР», 28 мая 1971 года – Закон РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся». Политика в области местного строительства не изменилась и с принятием Конституции РСФСР 1978 года, установившей единую систему представительных органов, получившей название Советов народных депутатов. Советы всех уровне после 1936 года формировались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на два с половиной года, устанавливался императивный мандат депутата. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемыми ими в составе председателя, заместителей, секретаря, членов исполкома. Впервые было установлено, что исполкомы могут решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях Советов. Таким образом, исполком должен обеспечить верховенство представительного органа по отношению к его органам исполнительного и распорядительного характера. Однако практика работы на самом деле была такова, что аппарат исполкомов видел депутатов своих общественных помощников. Назревала необходимость реформирования системы местных органов власти. Оно происходило в три этапа.

Первый этап. 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые в советский период вводилось в систему государственного управления понятие «местное самоуправление». Он определял основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Но закон не характеризовал местные органы как органы негосударственные. Скорее всего, по мнению С.А. Авакьяна, он отражал теорию, согласно которой Советы отражали два начала: органов государственной власти и органов местного самоуправления. Закон ввел понятие коммунальная собственность, на базе которой закладывалась идея финансовой самостоятельности местных органов. Существенным достижением закона стало то, что были закрыты лазейки для ведомственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Однако по ряду причин, в том числе в результате распада СССП, его положения не были реализованы.

Второй этап. 6 июля 1990 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Он имел большое значение, так как изменил само понятие местное самоуправление. Оно рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных особенностей. Согласно закону, органами МС признавались представительные и исполнительные органы, создаваемые только в низовых административно-территориальных единицах. Краевые и областные перестали именоваться характеризоваться местными и были противопоставлены органам МС как органы государственной власти. Устанавливался порядок формирования местных органов при активном участии населения. В то же время сохранялась прежняя организационная структура Советов, не вписывающая в организацию МС: отсутствовали четкие параметры разделения компетенции, механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятельности. Главный недостаток заключался в том, что Советы народных депутатов, реорганизованные в муниципальные, Советы и оставаясь основным звеном власти на местах, не были должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношении. Глава администрации назначался вышестоящим органом государственной власти.

Третий этап. Начало ему было положено осенью 1993 года, в условиях противостояния законодательной и исполнительной властей. Указом Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» были ликвидированы районные, поселковые и сельские Советы, а их функции передавались соответствующим местным администрациям. Следующим Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в РФ» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы. Он, в частности, допускал осуществление МС с числом жителей менее 5 тысяч человек непосредственно населением на собраниях и сходах. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ» решался вопрос о муниципальной собственности и о судебной защите муниципальных образований. Было установлено, что органы МС самостоятельно утверждают перечень объектов муниципальной собственности. Завершением этапа стало принятие Конституции РФ.

Четвертый этап. Новая Конституция РФ закрепила МС в качестве основы конституционного строя РФ. Впервые на конституционном уровне устанавливалась самостоятельность МС в пределах своих полномочий и организационная обособленность органов МС от системы органов государственной власти. С 1994 года началась реализация конституционных положений. 28 августа 1995 года был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Этот закон, установивший систему общих принципов, сыграл важную роль в становлении реального МС в стране. В нем был определен подробный перечень вопросов местного значения. Эти вопросы можно было разбить на две большие группы: вопросы, связанные с использованием властных, регулирующих и контролирующих функций и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению. Однако этот перечень был открытым, согласно ему органы МСУ были вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ Эта норма давала органам МСУ право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не отрегулированных законодательством. Вместе с тем этот закон выявил ряд других проблем, препятствующих эффективному функционированию системы МС. Поэтому был разработан новый проект закон, который принят 6 октября 2003 года.

Многообразие зарубежных стран предопределило существование различных систем МС. Вместе с тем выделяют следующие основные системы.