Стадии и механизм правового регулирования

Правовое регулирование - процесс постоянный, непрерывный, в нем участвуют тысячи и миллионы различного рода субъектов: государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, граждане. Постоянно издаются правовые решения, заключаются договоры, исполняются обязанности, соблюдаются запреты, осуществляются права. В то же время совершаются правонарушения (нарушаются запреты, не исполняются обязанности, происходит злоупотребление правами), возникают различного рода правовые конфликты и споры, требующие правового разрешения.

Однако в целях более лучшего, доступного понимания процесса правового регулирования (путем некоторого упрощения, огрубления и обобщения действительности), можно выделить в этом процессе три стадии (этапа): общенормативное регулирование; возникновение прав и обязанностей у конкретных субъектов и стадию их реализации.

На первой стадиипроисходит формирование нормативного регулятора, то есть норм права путем принятия нормативных актов (законов, постановлений и т.п.). На первой стадии (этапе) правовое регулирование носит общий характер.

На второй стадии на основе норм права и юридических фактов возникают конкретные права и обязанности у конкретных субъектов права, в конкретных отношениях. На этой стадии происходит конкретизация норм права применительно к отдельной ситуации, поскольку права и обязанности, предусмотренные нормой права, носят общий характер. На этой стадии они детализируются применительно к отдельной ситуации, конкретному отношению, «привязываются» к персонально определенным субъектам.

Например, на основе конкретных юридических фактов (стаж работы, размер зарплаты, достижения пенсионного возраста, наличие иждивенцев и т.д.), подтверждаемых соответствующими документами, выносится решение о назначении пенсии конкретному гражданину в соответствии с законом о пенсиях. У гражданина возникает право на получение пенсии в определенном размере, у органов социального обеспечения - обязанность выплачивать пенсию.

Однако право на пенсию конкретизировано, определен размер пенсии, а пенсионных денег временно нет. Это пока лишь правовая возможность их получить, а чтобы она превратилась в реальность, необходимо совершение обязанным субъектом (органом социального обеспечения) и уполномоченным гражданином определенных действий (выдача денег одним, получение другим). Это и будет третья и завершающая стадия реализации субъективных прав и обязанностей, следовательно, реализация самих норм права, заключительный этап их действий.

Таким образом, нормы права реализуются в действиях, поведении, деятельности разнообразных субъектов права и ни в чем другом они реализоваться не могут. Различают четыре формы реализации норм права: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права. Формы реализации связаны со способами регулирования.

Соблюдение связано с запретами, состоит в воздержании от действий, запрещенных правом.

Исполнение вытекает из позитивной юридической обязанности, заключается в совершении соответствующих обязанностям активных (позитивных) действий (уплата денег за проданную вещь по договору купли-продажи, уплаты налогов и т.д.).

Использование тесно связано с субъективным правом, предполагает совершение активных действий, направленных на реализацию, осуществление своего права.

При исполнении и соблюдении норм права, связанных с запретом (пассивная обязанность) и активной обязанностью у адресатов норм права отсутствует свобода выбора - он должен поступать только в соответствии с запретом или обязанностью.

В случае использования субъективного права (дозволения) у адресатов нормы есть определенная свобода выбора. Во-первых, здесь существует альтернатива - использовать или не использовать свое субъективное право. Адресат нормы (субъект права) сам распоряжается своим субъективным правом. Он может и не воспользоваться им. Например, отказаться участвовать в выборах, не требовать от должника долга, не подавать искового заявления в суд и т.д. Во-вторых, уполномоченный субъект может выбрать разные варианты осуществления своего права: проголосовать из числа многих кандидатов за одного из них по своему выбору или проголосовать против всех; потребовать от должника лишь часть долга, отсрочить уплату долга; подав исковое заявление в суд, может изменить его требования, увеличив или уменьшив сумму иска.

Все три указанные формы реализации называются непосредственными в том смысле, что при этих формах субъекты права реализуют нормы права (запреты, обязанности, субъективные права), не обращаясь за содействием в органы государства, совершают соответствующие действия самостоятельно, без разрешения этих органов.

Однако, в ряде случаев нормы права не могут быть реализованы без властного вмешательства государственных органов. И тогда мы имеем дело с такой формой реализации как применение права.

Правоприменение - особая форма реализации права, имеет место в тех случаях, когда первые три формы не срабатывают, оказываются недостаточными для реализации норм права. Применение - это властное вмешательство в общественные отношения государственных органов. Оно состоит в рассмотрении конкретных юридических вопросов, дел и вынесении властного, обязательного для субъектов индивидуального решения (приказа, постановления какого-либо органа управления, решения, приговора суда и т.д.).

Такое решение необходимо, когда права и обязанности не могут возникнуть, окончательно сформулироваться без него (см. пример с пенсией), когда возникает спор о праве, когда совершено правонарушение. Применение, следовательно, возможно на второй стадии регулирования или на третьей, когда права и обязанности у конкретных субъектов возникли, но не реализуются в силу каких-то препятствий. Например, должник не платит долг, налогоплательщик - налог, органы дознания или следствия не возмещают ущерб, причиненный их незаконными действиями и т.д. В таких случаях, по заявлению соответствующей стороны компетентный государственный орган (например, суд) выносит властное, обязательное для субъектов решение, которым под угрозой принуждения обязывает совершить определенные действия.

Механизм правового регулирования - это взятые в единстве и взаимодействии все правовые средства (элементы механизма), с помощью которых осуществляется правовое регулирование.

Механизм правового регулирования - это определенная идеальная модель, созданная в результате упрощения, огрубления процесса регулирования, отвлечения от каких-то второстепенных, несущественных моментов. Цель этой модели с определенной степенью наглядности представить в единстве, взаимодействии все правовые средства. Элементы (блоки) механизма правового регулирования можно «привязать» к соответствующим стадиям (этапам) процесса регулирования.

Первой стадии общенормативного регулирования соответствует нормативный элемент (нормы права, нормативные акты), и которому следует отнести все, что обслуживает нормы права: систематизацию законодательства, законодательную технику, нормативное толкование.

Второй стадии регулирования соответствует такой элемент как правоотношение (субъективные права и обязанности), с помощью которого предписания норм права конкретизируются, трансформируются в субъективные права и обязанности конкретных субъектов в конкретных отношениях. К этому элементу примыкают юридические факты как фактические основание возникновения, изменения и прекращения правоотношения. Заметим также, что правоотношения имеют два основания для возникновения и движения (изменения и прекращения): нормативное (нормы права) и фактическое (юридические факты).

Третьей стадии регулирования соответствует такой элемент механизма как акты реализации (соблюдение, исполнение, использование). Особое место в механизме правового регулирования занимают применение и акты применения. Они, как уже отмечалось, имеют место на второй и третьей стадии, служат двигателем механизма, дают ему энергию, подталкивают к движению. Важное место в механизме занимает правосознание. Оно «обслуживает» все стадии, все элементы правового регулирования. В соответствии с правосознанием создаются нормы права, выносятся индивидуальные правоприменительные акты; оно влияет на акты непосредственных форм реализации права (соблюдения, исполнения, использования). Если акты применения образно сравнивать с двигателем, то правосознание можно сравнить со смазкой механизма, нормативный элемент - с блоком управления, правоотношения - с системой передач и трансмиссией, а акты реализации - с колесами. Если все элементы механизма лишены дефектов, исправны и смазаны, механизм легко вращается, процесс правового регулирования достигает своего финиша. Результатом действия механизма выступают законность и правопорядок.

5. Эффективность правового регулирования
и механизм его обеспечения

Нормы права издаются постольку, поскольку возможны разные варианты поведения, отклонения от типичного социально приемлемого образа поведения.

Цель правового регулирования состоит в том, чтобы поведение и действия людей совершались в соответствии с нормами права, чтобы в обществе складывались отношения, ситуации запрограммированные в нормах права, чтобы в результате действия норм социальные процессы протекали в направлениях, выгодных обществу, и в итоге возникали бы определенные социально-полезные результаты в самых различных сферах общественной жизни: экономической, политической, культурной, экологической и т.п.

Эффективность правового регулирования есть достижение целей, которые преследовал законодатель изданием соответствующих норм. Можно различать цели непосредственные (поведенческие) и цели опосредованные. Непосредственной целью является поведение адресатов, которое соответствовало бы требованиям норм права. Достижение таких результатов называется поведенческой (у некоторых авторов - юридической) эффективностью. Опосредованные же цели достигаются уже поведением, деятельностью, которая совершается в соответствии с нормами права. Такую эффективность можно назвать фактической. Например, если в случае повышения уровня дисциплины водителей или рабочих снизилось количество нарушений правил дорожного движения или технологических правил, можно говорить о поведенческой эффективности. Если же в результате этого снизилось количество несчастных случаев на дорогах или повысилось качество продукции, можно говорить о фактической, финальной (конечной) эффективности действия соответствующих норм.

Цели правового регулирования могут быть ближайшими и перспективными (с точки зрения перспектив). Например, ближайшей целью законов и иных нормативных актов, связанных с приватизацией, является разгосударствление собственности, формирование других негосударственных форм собственности (частной, акционерной и т.д.), а перспективной, более отдаленной, конечной целью является создание рыночной экономики.

Поведенческая эффективность норм права является условием эффективности фактической (конечной), когда реализуются цели ближайшие и, тем более, перспективные в разных сферах общественной жизни: достигаются цели экономические (повышение производительности труда, рост промышленного и сельскохозяйственного производства, наполнение рынка товарами, повышение зарплаты и т.д.), политические (развитие демократии, формирование правового государства, расширение прав и свобод граждан, повышение уровня их гарантированности и т.д.), праксеологические (совершенствование структуры каких-либо органов, повышение уровня их профессионализма, эффективности их деятельности и т.д.), нравственно- воспитательные и другие.

Цели правового регулирования могут быть не только позитивными, направленными на изменения, связанные с возникновением, формированием отдельной ситуации, общественных процессов, которых ранее не было, но и цели, связанные с ликвидацией, вытеснением либо, по крайней мере, с минимизацией явлений, нежелательных для общества (снижение уровня правонарушений, ликвидация отдельных их видов, нарушений прав и свобод граждан, социальных конфликтов, споров и т.п.).

Заметим, что применительно к разным видам эффективности права используются и разные виды их оценок и исследования. Для эффективности правового регулирования недостаточно только самих правовых средств. Это вытекает хотя бы из того, что право формируется и функционирует во взаимосвязи с разными социальными факторами (политикой, экономикой, правосознанием и т.д.), действует в определенной социальной среде. Многие аспекты действия права излагаются в других лекциях (о применении, законности, правосознании и т.д.). Остановимся на информационном, психологическом и юридическом механизме действия права.

Информационный механизм действия права. Правовое регулирование, с точки зрения теории информации, есть движение информации. В процессе регулирования информация создается (нормативные и иные правовые акты и документы разного рода), передается, воспринимается, перерабатывается, выдается новая информация. Здесь мы видим генераторов правовой информации (парламент, суд и другие) и рецепторов, то есть адресатов, к которым обращена эта информация (индивиды, организации).

Коль скоро, правовое регулирование - это генерация (создание), движение, рецепция (восприятие), осмысление и переработка правовой информации, то для правового регулирования необходимым условием является его информационное обеспечение. Прежде всего, субъекты, к которым обращены нормы права (адресаты, рецепторы), должны знать их, обладать информацией о них. Это достигается путем опубликования нормативных актов в официальных изданиях. Опубликование необходимо, в частности, потому, что в правовом регулировании издавна действуют принципы: ignoratia juris nocet (нельзя оправдываться незнанием закона) или ignorata legis neminem excusat (незнание закона никого не извиняет). Они распространяются, прежде всего, на случаи штрафной юридической ответственности, в первую очередь уголовной. Правонарушитель не может быть освобожден от ответственности потому, что не знал закона. Если же встать на иную точку зрения, то невозможно было бы применять штрафные санкции, так как в этом случае каждый раз следовало бы доказывать, знал или не знал он закон. Что было бы очень затруднительно, а порой и невозможно.

Отметим, что и правоотношения, не связанные с юридической ответственностью, также возникают независимо от того, знают ли законы субъекты этих правоотношений или нет. Это относится ко всем правоотношениям: налоговым, семейным, имущественным, процессуальным и прочим, а также соответствующим им правам и обязанностям. Заметим, что в праве, следовательно, действует презумпция (предположение) знания законов. Она основывается на том, что субъекты права имеют представление о ценностях, благах, охраняемых правом, знают об основных требованиях (принципах) права, хотя, может быть, и не знают текста конкретных законов, но знают основные требования нравственности (не убий, не укради, не лжесвидетельствуй и т.д.), которые совпадают с требованиями права. Неслучайно право иногда определяется как минимум нравственности.

Презумпция знания законов должна быть обеспечена их опубликованием. В связи с этим необходимо привести другое высказывание древнеримских юристов, имеющее значение принципа для правового государства: non obligat lex nisi promulgata - закон не обязывает, коли он не обнародован. Этот принцип нашел свое отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом Российской Федерации 22 ноября 1991 года, а также в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года. В части 3 статьи 15 Конституции записано: законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные, правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Закон не обязывает каждого знать детальное содержание нормативных актов, однако в ряде случаев предписывает должностным лицам знакомить тех или иных субъектов с их правами и обязанностями или не допускать к той или иной деятельности лиц, не владеющих знаниями определенных прав и обязанностей. Например, водительские права выдаются только при сдаче экзаменов, подтверждающих знание правил дорожного движения. Рабочие и служащие обязаны знать правила техники безопасности, правила технической эксплуатации, технологические правила, правила внутреннего трудового распорядка, военнослужащие - воинские уставы, суд обязан разъяснить подсудимому его права и обязанности и т.д.

Юридический механизм действия права. Юридические процедуры. В связи с проведением экономической, правовой реформ в Российской Федерации существенно обновляется законодательство, принимаются все новые и новые законы и другие нормативные акты. В средствах массовой информации постоянно раздаются голоса об отсутствии механизма реализации законов или о его несовершенстве. Речь идет фактически о юридическом, процессуальном механизме реализации норм права, законов. Это совокупность определенных процессуальных, процедурных норм, регламентирующих порядок, процедуру воплощения законов в жизнь, принятия индивидуальных решений, способствующих реализации законов. Применительно, например, к уголовным законам, процедура их реализации (механизм реализации) регламентирована уголовно-процессуальным законодательством.

Реализация норм об административной ответственности имеет свою процедуру, порядок, предусмотренные в самом Кодексе об административных правонарушениях. В нем определен порядок возбуждения (начала), прохождения дел об административных правонарушениях, вынесения по ним решений, компетенция органов, рассматривающих такие дела, права правонарушителей (на обжалование, например) и другие элементы процесса.

Процедуры важны не только при возложении ответственности, но и при принятии любого вида решения любым органом или должностным лицом. Законодательно регламентированные процедуры способствуют четкости, определенности реализации права, исключения произвольных действий любых лиц, в том числе и должностных. Поэтому совершенствование правового регулирования не в последнюю очередь предполагает установление четких процедур принятия решений.

Деятельность следственных, судебных органов регламентирована разными процессуальными кодексами. Процедура (порядок) рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ предусмотрена Законом о Конституционном Суде РФ.

Не менее важным является законодательное установление четких процедур деятельности исполнительно-распорядительных органов, в особенности относительно решений, касающихся прав и обязанностей граждан и юридических лиц. Такие процедуры устанавливаются различными нормативными актами, начиная от законов и кончая инструкциями министерств и ведомств. Назовем в этом ряду хотя бы Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», установивший порядок указанного обжалования.

Новый Гражданский кодекс РФ в ряде случаев сам регламентирует различного рода юридические процедуры: порядок заключения договоров (гл. 28); порядок проведения торгов (ст. 448), в других случаях делает отсылку к иным нормативным актам, которые должны регламентировать те или иные процедуры; например, порядок регистрации актов гражданского состояния (ст. 47), порядок регистрации юридических лиц (ст. 51).

Важное место юридические процедуры занимают в сфере правотворчества, функционирования институтов демократии. Процедура (порядок) принятия законов определяется Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания.

Демократию ее функционирования можно определить как совокупность юридических процедур, в рамках которых осуществляется народовластие. Это процедуры регистрации политических партий, объединений, процедура сбора подписей во время избирательной кампании, регистрация кандидатов, проведения голосования, референдума, проведения сельского поселкового схода и т.д. и т.п.

Социально-психологический механизм правового регулирования - это совокупность многих социальных факторов и факторов психологического плана, способствующих реализации права (социально-экономические и политические условия, психологические мотивы поведения и правомерные установки, уровень правосознания и правовой культуры и т.д.). Об этих факторах подробно говорится в соответствующих лекциях о правомерном поведении, законности, правосознании. Отметим здесь лишь значение социально-правовой активности граждан и должностных лиц в правовом регулировании. Активность первых необходима, во-первых, для реализации и защиты собственных прав граждан. Закон благосклонен к деятельным - lex vigilantubis favet - этот афоризм не устарел и поныне. Активность необходима и для защиты прав других граждан, интересов общества, публичного порядка (правопорядка).

Право не требует от субъектов какой-то сверхактивности. Оно удовольствуется обычно нормальной активной деятельностью, вытекающей из требований закона или дозволения (уплата налогов, явка в качестве свидетеля, исполнение обязанностей по договору, участие в выборах и т.д.). Однако повышенная социальная активность, будучи необязательной, может рассматриваться как основание для поощрений.

Большой активности и инициативности требуется от должностных лиц государственного аппарата, в том числе правоохранительных органов. Это к ним относятся выражения: lex reprobat moram (закон не одобряет проволочек); legis minister non tenetur, in executione offiсii sui, fugere aut retrocedere (слуга закона при исполнении своей должности не должен бежать или отступать).

1 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 71.

[1] Так, в 426 г. в Др. Риме был издан закон «о цитировании юристов», по которому общеобязательное значение следовало признавать за высказываниями «знатоков права» Папиниана, Павла, Ульпиана, Гая и Модестина.

1 Например, таким источником права является Договор между Российской Федерацией и США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений, подписанный в г. Москве 3 января 1993 года.

2 Преамбула - это вводная (вступительная) часть нормативно-правового акта, в которой обычно излагаются цели и побудительные мотивы издания документа. Положения, содержащиеся в преамбуле учитываются при толковании других положений акта (см., например, преамбулу к Конституции Российской Федерации 1993 г.).

1 Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986. С. 176-177.

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 37. С. 418.

2 Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. М., 1956. Т. 1. С. 577.

1 Герцен А.И. Собр. соч. М.. 1950. Т.7. С. 251

2 Маркс К, Энгельс Ф. Немецкая идеология. М., 1988. С. 186.

1 Цицерон. Диалоги. М., 1966. С. 24.

2 Локк Дж. Два трактата о правлении. Соч. В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 312.

1 Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане // Кант И. Сочинения на немецком и русском языках. М., 1994. Т. 1. С. 95.

2 Гегель Г.В. Сочинения. М.; Л., 1934. Т. 7. С. 24. Государство, представляющее собой сферу всеобщих интересов, Гегель считал более высокой ступенью развития, нежели гражданское общество. Государство, объединяя индивидов, организации, сословия, поднимается над обществом, разрешает его противоречия, примиряет противоположные интересы.

3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 35. Важное значение для развития теории гражданского общества имеют их идеи о том, что вместе с основательностью исторического действия будет расти и объем массы, делом которой оно является, о деалектической взаимозависимости экономических, политических и правовых явлений, о путях преодоления политического отчуждения в гражданском обществе.