Система и структура органов местного самоуправления

В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно, что организация чего‑либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к механизму местного самоуправления это означает прежде всего создание соответствующей системы органов местного самоуправления, разработку структуры этих органов, установление компетенции каждого из них, подбор и расстановку кадров.

В соответствии с Конституцией РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные и другие органы местного самоуправления».

Термин «структура» используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.

Считается, что понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации). Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления является прежде всего система органов, имеющих самостоятельный статус, и соотношение их полномочий и ответственности. Согласно такой научной позиции и исходя из Конституции РФ нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структура органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Примерно такого же мнения о данных понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Поэтому из рассуждений можно сделать однозначный вывод: понятия «система» и «структура» органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие «система» более узкое и входит в понятие «структура», имеющее узкий и широкий смысл.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1) структура и наименование муниципальных органов;

2) порядок формирования представительного органа муниципального района;

3) полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение местного представительного органа об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не ранее истечения сроков его полномочий.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» поощрял многовариантность моделей организации местной власти. Так, одна из моделей организации местной власти предполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая модель предусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, – модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

3. Особенности организации местного самоуправления в городах – субъектах РФ Москве и Санкт‑Петербурге, ЗАТО и наукоградах

Наличие особенностей местного самоуправления в городах – субъектах РФ Москве и Санкт‑Петербурге, а также в закрытых административно‑территориальных образованиях (в дальнейшем – ЗАТО) и наукоградах обусловлено различными причинами, но, безусловно, носящими важный характер. Для городов‑субъектов это двойственность статуса административно‑территориальных единиц. С одной стороны, Конституция РФ содержит нормы, устанавливающие положение о том, что государственную власть в субъектах РФ (к которым Конституцией РФ отнесены эти города федерального значения) осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11 Конституции РФ). С другой стороны, в Конституции РФ существуют нормы, согласно которым в городских поселениях (в том числе Москве и Санкт‑Петербурге) осуществляется местное самоуправление (п. 1 ст. 131). Для ЗАТО правовой статус и административно‑правовой режим устанавливается наряду с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Законом РФ от 14 июля 1992 г.

№ 3297‑I «О закрытом административно‑территориальном образовании», который обладает приоритетом по отношению к нормам закона о местном самоуправлении (Закона о ЗАТО). Так же, как и ЗАТО, наукограды в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяются статусом городских округов и имеют ряд существенных особенностей, характеризующих их организационную и другие основы. Правовой статус, особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются соответствующим Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70‑ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»(об этом говорит ст. 81 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Первоначально Закон «О Счетной палате Российской Федерации» не учитывал специфики городов‑субъектов, закрепляя общие для всех видов муниципальных образований принципы организации самоуправления. Позднее необходимость решения проблем, связанных со спецификой городов федерального значения, заставила законодателей внести изменения в Закон. Этими изменениями была установлена дуалистическая (смешанная) модель, согласно которой представительные и исполнительные органы городской власти являлись одновременно органами государственной власти субъекта РФ и органами городского (местного) самоуправления и обладали всеми законодательно установленными полномочиями этих органов.

Такой подход к решению проблемы заимствован из западноевропейского опыта организации власти в так называемых городах‑государствах (Берлине, Вене, Мюнхене, Париже и т. д.).

В настоящее время проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения урегулированы ст. 79 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим образом:

1) местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях, установление и изменение границ которых осуществляется законами этих городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

2) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. При этом установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в государственные бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга;

3) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения в соответствии со списком имущества, закрепленным в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1–3 ст. 50), и исходя из перечня вопросов местного значения, установленного для этих внутригородских муниципальных образований законами соответствующих городов федерального значения.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, следовательно, вопросы общегородского значения являются вопросами государственного, а не местного значения. И только городские органы вправе решать передавать или не передавать те или иные вопросы в ведение внутригородских муниципалитетов.

Закрытым административно‑территориальным образованием является территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включая специальные условия проживания граждан.

К основным особенностям организации самоуправления ЗАТО относятся следующие положения:

1) ЗАТО в обязательном порядке наделяется статусом городского округа;

2) решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ на основании предложения Правительства РФ по согласованию с субъектом РФ;

3) при принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно‑территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации ЗАТО (п. 2 ст. 2 Закона о ЗАТО);

4) ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

а) установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и объектам;

б) определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

в) обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Все решения по вышеуказанным вопросам принимаются Правительством РФ (ст. 1 Закона о ЗАТО);

5) устанавливаются ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание (п. 3 ст. 1 Закона о ЗАТО);

6) в бюджет ЗАТО зачисляются все налоги и сборы, полученные с этой территории. Правительство РФ принимает решение о покрытии дефицита бюджета ЗАТО. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями. Порядок осуществляемого по категории специальных расходов централизованного материально‑технического обеспечения программ социально‑экономического развития закрытого административно‑территориального образования, а также централизованного снабжения населения продовольственными и промышленными товарами устанавливается также Правительством РФ;

7) земли ЗАТО находятся в ведении муниципального образования, за исключением земель федеральной собственности;

8) участие в приватизации муниципального имущества принимают только те, кто постоянно там проживает и зарегистрирован;

9) компетенция органов местного самоуправления ЗАТО расширена в сравнении с обычными муниципальными образованиями по некоторым вопросам. К ним относятся:

а) вопрос обеспечения безопасности граждан;

б) вопрос безопасности в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций;

в) проблемы соблюдения особого режима территории;

г) вопросы участия в режимном процессе (пропуск) и т. п.;

10) проживание или работа граждан в условиях особого режима ЗАТО подлежат общей социальной компенсации. Общая социальная компенсация включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственное страхование и гарантии. Меры общей социальной компенсации устанавливаются федеральными законами, а также решениями Правительства РФ.

Наукоград – городской округ с градообразующим научно‑производственным комплексом, который представляет собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно‑техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Инфраструктура наукограда – совокупность организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда.

Следует подчеркнуть, что наукоградом не может быть признана территория, не имеющая статуса муниципального образования.

Таким образом, населенные пункты, в которых может иметься требуемый научно‑производственный комплекс, но которые не являются муниципальными образованиями, не могут претендовать на присвоение статуса наукограда.

В состав научно‑производственного комплекса могут быть включены:

1) научные организации и высшие учебные заведения при условии прохождения ими в установленном порядке государственной аккредитации;

2) промышленные предприятия при условии, что объем производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении) в течение 3 лет, предшествующих году подачи документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, составляет не менее 50 % общего объема производства;

3) объекты инновационной инфраструктуры, малые предприятия независимо от организационно‑правовой формы, работающие в научно‑технической и инновационной сфере, при условии выполнения по договорам с научными организациями, расположенными на территории данного муниципального образования, работ, составляющих (в стоимостном выражении) не менее 50 % объема их основной деятельности.

Указанные организации должны быть в установленном порядке зарегистрированы на территории данного муниципального образования.

Основные особенности правового регулирования статуса наукограда определены спецификой субъектов, участвующих в отношениях, возникающих при организации деятельности наукоградов. В этих общественных отношениях участвуют и органы государственной власти РФ, и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного самоуправления, и организации, входящие в состав научно‑производственного комплекса.

К особенностям статуса наукоградов и организации местного самоуправления можно отнести:

1) решение о присвоении (лишении) городскому округу статуса наукограда принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Указанный статус может быть присвоен на срок до 25 лет. Статус наукограда может быть сохранен после истечения указанного срока, либо при необходимости городской округ может быть досрочно лишен данного статуса в соответствии с законодательством;

2) решение о присвоении статуса наукограда сопровождается утверждением Президентом РФ основных направлений деятельности и программы развития наукограда, представленных Правительством РФ;

3) финансирование научной, научно‑технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующий субъектов РФ, иных источников финансирования в соответствии с законодательством РФ.