Преобразование высшего, центрального и местного управления

Сущность административных преобразований в первой четверти XVIII в. заключалась в утверждении самодержавной власти и полном освобождении ее от влияния сословно‑представительных учреждений, какими прежде были Боярская дума и Земские соборы. К концу первой четверти XVIII в. Россия превращается в абсолютистскую бюрократическую империю с неограниченным монархом во главе. Процесс превращения сословно‑представительной монархии в монархию абсолютистскую был связан, прежде всего, с бюрократизацией и централизацией всей системы управления. Централизация и бюрократизация аппарата власти наметились еще в XVII в., заметно усилившись в его второй половине. Таким образом, преобразования властных структур при Петре I продолжали то направление в развитии государственной системы, которые проявились ранее, как, собственно, и другие реформы.

В чем состояли централизация и бюрократизация аппарата управления? Они заключались, прежде всего, в объединении нескольких близких по своим функциям приказов. Напомним, что в России в XVII в. в разное время было до сотни центральных учреждений – приказов. Уже во второй половине XVII в. происходило объединение близких по своему характеру приказов. Достаточно привести такой пример: в конце XVII в. боярин Ф.А. Головин, видный дипломат, управлял Посольским приказом, Ямским приказом и рядом палат – Оружейной палатой, Золотых и Серебряных дел. Затем Посольский приказ объединяется с так называемыми «четвертными» приказами, которые возникли в конце XVI – начале XVII в. для управления бывшими удельными княжествами: Владимирским, Углицким, Смоленским и рядом других. Одновременно с объединением приказов в первые годы XVIII в. возникают приказы, в какой‑то мере непохожие на прежние. Первым таким новым центральным учреждением был созданный еще в 1689 г. сразу после устранения от власти Софьи Алексеевны Преображенский приказ. Формально он создавался для управления «потешными» полками – Преображенским и Семеновским, но с 1697 г. – после второго Азовского похода он превращается в учреждение по расследованию политических преступлений. В отличие от других приказов, компетенция которых была ограничена территориально, Преображенский приказ свою власть простирал на всю территорию государства. Преображенский приказ явился в руках самого царя инструментом по устранению политических соперников и, конечно, он сыграл свою роль в деле оформления неограниченной, самодержавной монархии. Вскоре появились и другие новые приказы: их учреждение было связано с развитием промышленности, торговли, созданием новой армии. Так, в 1701 г. в результате объединения Рейтарского и Иноземного приказов возникает Приказ военных дел. Для обеспечения армии продуктами учреждается Провиантский приказ, а вместо Пушкарского приказа был создан Приказ артиллерии. Когда же начали усиленно создавать военно‑морской флот, появилось два новых приказа: Военно‑морской, который ведал личным составом флота, и Адмиралтейский, занимавшийся строительством кораблей. Вследствие интенсивных поисков полезных ископаемых для создания мануфактур возник Приказ рудокопных дел.

Важно особо отметить создание в 1699 г. Бурмистерской палаты, или Ратуши. Это учреждение, конечно, было связано с развитием промышленности и торговли в России, формированием купечества как особого сословия. С созданием Бурмистерской палаты воеводы были лишены властных полномочий в отношении торгово‑промышленного населения. Бурмистерская палата провела централизацию сбора податей в стране, что превратило ее в центральную кассу государства. В городах возникали земские избы как местные учреждения Бурмистерской палаты, они также имели право суда над посадским населением. Бурмистерской палате передавались денежные сборы тринадцати прежних приказов – это не что иное, как проявление процесса централизации в финансово‑податной области. Исчезли в связи с этим многочисленные «четвертные» приказы, вся финансовая документация была изъята и из других учреждений.

В 1708–1710 гг. правительство провело губернскую реформу, в результате чего в стране было образовано восемь губерний (Московская, Ингерманландская – позднее Санкт‑Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская). Вскоре были учреждены губернии Нижегородская, Воронежская, Астраханская и Рижская. Смоленская губерния была упразднена с передачей ее западной части Рижской, а восточной – Московской губерниям. Каждой губернией руководил губернатор с широкими военными и административными полномочиями. Ему полагался штат ответственных чиновников – вице‑губернатор, ландрихтер (судья), оберпровиантмейстер (ответственный за сбор продовольствия на нужды армии), коменданты в городах и полицеймейстеры.

С созданием губерний Ратуша превратилась в московское учреждение. В процессе формирования губернского аппарата перед правительством встала сложная проблема – создать новые центральные учреждения, которые могли бы контролировать деятельность губернских органов управления. Необходимо было вместо разношерстной приказной системы ввести коллегиальное устройство, которое обеспечило бы функционально‑ведомственный принцип в управлении и привело к большей централизации всей системы государственного аппарата. Первые попытки ввести коллегии были сделаны в самом начале второго десятилетия XVIII в. Так, в 1711 г. был принят проект Иогана Блиера об учреждении Рудокопной коллегии. Уже в следующем, в 1712 г., издается царский указ об учреждении «Коллегиума для торгового дела исправления», т. е. фактически возникло учреждение, занимавшееся внешнеторговыми операциями. Потом это длинное название было упрощено, учреждение стало именоваться Коммерцколлегией, она активно действовала в Петербурге с 1715 г.

С этого времени правительство активно разрабатывает проект всеобщего введения коллегиальных учреждений. Русские представители за границей (резиденты) получили предписание царя ознакомиться с опытом устройства коллегий в европейских странах и их описания присылать в Петербург. Петр I и его сановники внимательно изучали иностранный опыт, но при устройстве коллегий слепо его не копировали, а старались исходить из российских условий. Правда, за основу приняли шведский и, частично, прусский образцы. Было решено ввести общегосударственное коллегиальное устройство с 1719 г. Были учреждены Коллегия иностранных дел во главе с президентом – канцлером графом Гавриилом Ивановичем Головкиным и вице‑президентом бароном Шафировым; Камер‑коллегия, функции которой заключались в сборе податей и пополнении бюджета, во главе ее стоял президент – князь Дмитрий Михайлович Голицын; Юстиц‑коллегия – судебный орган – во главе с президентом, тайным советником графом Андреем Артамоновичем Матвеевым; Ревизионколлегия – во главе с президентом князем Яковом Федоровичем Долгоруким, которая выполняла контрольные функции; Военная коллегия – во главе с президентом фельдмаршалом Александром Даниловичем Меншиковым; Адмиралтейская коллегия – во главе с президентом графом Федором Матвеевичем Апраксиным и вице‑президентом – вице‑адмиралом Корнелиусом Крюйсом; Коммерц‑коллегия, которая реально существовала уже с 1715 г., ее возглавил граф Петр Андреевич Толстой, занимавшийся и внешнеполитической деятельностью; Штатс‑контора, ведавшая штатами учреждений, – во главе с президентом графом Иваном Алексеевичем Мусиным‑Пушкиным; Берг‑мануфактур‑коллегия, ведавшая тяжелой и легкой промышленностью, – во главе с президентом генерал‑фельдцейх‑мейстером (главой артиллерии) Яковом Вилимовичем Брюсом (единственный иностранец, который стал президентом коллегии).

В 1720 г. был обнародован «Генеральный регламент» – документ, которым должны были руководствоваться коллегии в своей деятельности. «Генеральный регламент» определил порядок деятельности коллегий, их штат, характер документооборота, порядок решения дел. Присутствие коллегии составляли президент, вице‑президент, четыре советника и четыре асессора. Кроме того, в штат коллегии входили секретарь, канцелярские служители: нотариус, переводчик, актуариус, копиисты, регистраторы и прочие чиновники, необходимые для ведения делопроизводства. При каждой коллегии состоял фискал, а позднее – прокурор. Фискалы осуществляли тайный надзор и сообщали о всех непорядках в системе управления. Прокуроры надзирали за законностью, они подчинялись генерал‑прокурору.

После учреждения этого круга коллегий возникли попытки изменить прежние, все еще функционирующие приказы. Так, старый Поместный приказ был преобразован в Вотчинную коллегию. Функции Вотчинной коллегии, так же, как и Поместного приказа, заключались в решении дворянских земельных споров и оформлении земельных пожалований. Возникли также другие учреждения коллегиального типа. Среди них – Тайная канцелярия, которая действовала вместе с Преображенским приказом. Преображенский приказ находился в Москве и простирал свою компетенцию на всю Россию. Тайная канцелярия, имея те же самые функции, исполняла их в пределах Северо‑Западного региона и находилась в Петербурге. Тайная канцелярия была создана в 1718 г. в связи с расследованием дела царевича Алексея.

Почти одновременно с введением коллегий в 1719 г. была проведена вторая губернская реформа. Губернии были разделены еще и на провинции, а они, в свою очередь, – на дистрикты. Возникала и соответствующая система губернских и провинциальных учреждений. В связи с этим ратуши были преобразованы в городовые магистраты, а в Петербурге возник Главный магистрат – эти учреждения ведали торгово‑промышленным населением страны.

Итак, в итоге административных преобразований вместо многих десятков приказов была создана стройная система из десяти – двенадцати центральных учреждений – коллегий с четким разграничением функций. Каждая из коллегий осуществляла свою компетенцию по всей территории страны. Впервые в особых учреждениях были сосредоточены юстиция и финансы, тогда как прежде каждый приказ мог осуществлять и финансовые, и судебные функции. Согласно «Генерального регламента», решения коллегии принимались большинством голосов, все члены ее присутствия, начиная с асессора, должны были «свое мнение… свободно и явственно объявлять, невзирая на персону».

Вся система этих центральных учреждений возглавлялась высшим учреждением – Сенатом, который заменил Боярскую думу. Значение Боярской думы пошатнулось уже в первые годы XVIII столетия, она перестала пополняться новыми членами, ее стали обходить при решении тех или иных вопросов. При Боярской думе в 1699 г. возникла Ближняя канцелярия во главе с Никитой Моисеевичем Зотовым. Она, собственно, осуществляла непосредственное управление административными органами страны. В ноябре 1708 г. все восемь членов Ближней канцелярии именовались «Конзилией министров», ставшей верховным органом, осуществлявшим управление Москвой и страной в целом в отсутствие царя, занятого на театре военных действий. Во главе «Конзилии» стоял стольник, не имевший думного чина, Федор Юрьевич Ромодановский (он же глава Преображенского приказа). В «Конзилии» заседал даже прибыльщик Курбатов, прежде крепостной Шереметева, исполнявший также обязанности инспектора Ратуши (Бурмистерской палаты) и ведавший финансами. «Конзилия министров», в отличие от Боярской думы, заседавшая в отсутствие царя, должна была выполнять его предписания. Так был сделан новый шаг по пути бюрократизации государственного аппарата.

«Конзилия министров» фактически являлась переходным звеном к Правительствующему Сенату. Сенат возник по указу 22 февраля 1711 г. сначала как временное учреждение в связи с отъездом царя («для отлучек наших») в Прутский поход. В состав Сената вошло девять человек, в основном, незнатного происхождения: Тихон Стрешнев, Василий Апухтин и др., но были и князья – Петр Голицын, Долгорукий, Григорий Волконский. Из девяти сенаторов, только эти трое были представителями старинной аристократии.

Аппарат Сената с момента образования был затронут процессом бюрократизации. При нем возникла Сенатская канцелярия. В его состав был введен обер‑фискал, который контролировал деятельность других фискалов (тайных осведомителей). С созданием коллегий в 1719 г. в Сенат вошли их президенты, правда, не надолго. В 1722 г. они были удалены из его состава, кроме президентов «первенствующих коллегий» – Военной, Адмиралтейской и Иностранной. Вывод из состава Сената большинства президентов объяснялось тем, что иначе нельзя было обеспечить контроль за подчиненными президентам коллегий учреждениями. С 1722 г. при Сенате вводится должность генерал‑рекетмейстера. Генерал‑рекетмейстер собирал жалобы на решения нижестоящих учреждений, в том числе и коллегий, лично их расследовал, составлял доклады для Сената. Естественно, при генерал‑рекетмейстере возникла Рекетмейстерская контора, готовившая необходимую документацию для внесения в Сенат. Как видим, Сенат оброс огромным количеством разных учреждений. Для контроля над самим Сенатом была учреждена 12 января 1722 г. должность генерал‑прокурора. Генерал‑прокурор возглавлял Сенатскую канцелярию, был совершенно независим от Сената, его судил только сам царь. Жесткий контроль прокуратуры сочетался с тайным надзором фискалов. Этими мерами правительство надеялось обеспечить четкую работу всего государственного аппарата.

Институт фискалов возник в 1711 г. для борьбы с должностными преступлениями. Правительство Петра I издало множество указов, грозя казнокрадам и мошенникам – «плутам» тяжкими карами: «Весьма жестоко на теле наказан будет… всего имени лишен, шельмован и из числа добрых людей извержен или смертной казнью казнен». Так, по доносу обер‑фискала Нестерова был повешен сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, который вовремя не выдавал служилым людям жалованье, утаивал продовольствие, хлеб, предназначенные к вывозу, а казенные деньги употреблял на собственные нужды. В апреле 1715 г. был публично высечен кнутом московский вице‑губернатор Корсаков. Членам Сената князю Григорию Волконскому и Василию Апухтину публично жгли языки раскаленным железом за казнокрадство и взятки. Волконского затем расстреляли, и даже на любимца царя князя Александра Даниловича Меншикова был сделан громадный начет – в 300 тыс. рублей. В 1722 г. смертной казни подвергся и сенатский обер‑фискал Нестеров, уличенный в казнокрадстве и взятках.

Как уже отмечалось, Сенат, в отличие от Боярской думы, был полностью подконтрольным монарху учреждением. «Воинский устав» 1716 г. провозгласил: «его Величество есть самодержавный монарх, который никому на свете о своих делах ответу давать не должен». Эти постулаты государственного абсолютизма были тщательно аргументированы и развиты Феофаном Прокоповичем в сочинении «Правда воли монаршей». Власть царя еще более возросла, когда он 22 октября 1721 г. после заключения Ништадского мира со Швецией принял титул императора, поднесенный ему Сенатом и Синодом.

Судебная система в царствование Петра в условиях небывалого роста централизации и бюрократизации значительно усилилась. С 1714 г. наряду с фискалами – тайными доносителями – вводится институт розыска, который осуществляли штаб‑офицеры гвардии. При них возникли канцелярии розыскных дел. Гвардейские офицеры получали от Петра указания провести розыск по поступившему доносу. Так, возникли канцелярии розыскных дел подполковника князя Голицына, лейб‑гвардии майора Дмитриева‑Мамонова, Матюшкина и других штаб‑офицеров, которые действовали по личному поручению царя, были его доверенными лицами. Офицерские розыскные канцелярии фактически готовили судебные решения, утверждаемые самим Петром I.

Следующим после царя высшим судебным органом был Правительствующий Сенат, считавшийся высшей апелляционной инстанцией. Он давал разъяснения по делам, разбирал те из них, которые затруднялись решить коллегии. Однако по наиболее важным делам Сенат высказывал только мнение, а окончательное решение принадлежало самому царю. Суду Сената подлежали за должностные преступления сенаторы, но стоявший над Сенатом генерал‑прокурор П.И. Ягужинский подлежал суду только самого императора. Далее по нисходящей линии следующей судебной инстанцией была Юстиц‑коллегия. Она являлась апелляционной инстанцией для обжалования решений низших судебных органов – так называемых губернских надворных и низших провинциальных судов, возникших после второй губернской реформы 1719 г.