Внутреннее развитие Европейских сообществ

Согласованная работа правительств стран «шестерки» и общих институтов стала основой экономических успехов ЕЭС, давших впоследствии повод охарактеризовать 60-е – начало 70-х гг. как «золотой век» Сообщества. Начало функционирования ЕЭС пришлось на период благоприятной экономической конъюнктуры, который позволил не только выполнить намеченные в Римских договорах цели, но и сделать это с опережением графика. Уже в 1962 г. было решено ускорить темпы ликвидации внутренних таможенных барьеров, окончательно устранив их к 1969 г. Действительно, в течение 1958-1961 гг. таможенные пошлины удалось снизить на 25 %, за 1961-1966 гг. – еще на столько же, а 1 июля 1968 г. таможенные барьеры были ликвидированы, что означало завершение процесса формирования таможенного союза и начало перехода к строительству общего рынка. Хотя продолжали сохраняться пошлины на часть сельскохозяйственных товаров, не охваченных общей сельскохозяйственной политикой ЕЭС, некоторые нетарифные и паратарифные ограничения, снятие таможенных барьеров положительно сказалось на развитии экономик стран-участниц. Из-за удешевления стоимости товаров и возможности увеличивать масштабы производства европейская продукция стала более конкурентоспособной, в результате чего промышленность в государствах ЕЭС развивалась быстрее, чем в США и Великобритании. За 1957-1960 гг. рост промышленного производства в ЕЭС составил 24 %, тогда как в Великобритании – 15 %, а в США – 10 %.

Одним из наиболее весомых достижений ЕЭС стало создание общего рынка сельскохозяйственной продукции, поскольку в этой сфере налаживание сотрудничества между странами-участницами было наиболее сложным. Меры по формированию общего аграрного рынка потребовали введения развернутой системы субсидий сельхозпроизводителям, осуществлявшейся через Европейский фонд поддержки и гарантий сельского хозяйства (ФЕОГА). С 1 июля 1968 г. внутренние пошлины на продукцию сельского хозяйства отменялись, цены на продукты унифицировались, а в отношении товаров из третьих стран вводились заградительные пошлины, призванные защищать своих производителей. В 1967-1970 гг. началось складывание общей транспортной политики, опирающейся на соблюдение принципов конкуренции, применение общих критериев безопасности и порядка расчетов стоимости транспортных расходов. В 1970 г. начала функционировать общая торговая политика ЕЭС. В январе 1958 г. в Люксембурге приступил к работе Европейский инвестиционный банк, финансирующий проекты, выделяющий кредиты и облегчающий использование финансовых средств ЕЭС. Развивалась и общая социальная политика. Через Европейский социальный фонд предоставлялись значительные средства для помощи безработным и предпринимателям. В сентябре 1961 г. обрело силу первое постановление о свободном передвижении в рамках ЕЭС рабочих, являющихся гражданами государств-членов.

Однако в развитии Сообществ наблюдались и серьезные трудности, связанные в первую очередь с тем, что в 1958 г. во Франции к власти пришел генерал Шарль де Голль, обладавший особым взглядом на сущность интеграционных процессов. Де Голль отнюдь не являлся противником объединения Европы, полагая, что единство европейских государств поможет преодолеть зависимость от США и повысит роль континента в международной политике. Но будучи горячим сторонником возрождения национального величия Франции, он категорически не принимал идею наднациональности, связанную, по его мнению, с необходимостью подчиняться чужим законам. Де Голль выдвинул лозунг «Европа отечеств», предполагавший развитие Сообществ в качестве международной организации, в которой государства-члены будут полностью сохранять свой суверенитет, а народы – собственную идентичность. Он выступал против расширения полномочий институтов ЕЭС, рассматривая их инструментами принудительной централизации, которая в качестве ответной реакции приведет только к обострению национализма. Де Голль утверждал: «Нельзя добиться объединения Европы путем слияния народов: оно может и должно явиться следствием систематического сближения между ними… Поэтому моя политика нацелена на создание концерна европейских государств с тем, чтобы развитие самых различных связей между ними способствовало росту их солидарности. Есть все основания полагать, что, оттолкнувшись от этого, эволюция сможет привести к созданию конфедерации, особенно в случае возникновения общей для всех опасности».

Особо следует подчеркнуть, что де Голль считал нужным преодолеть блоковый раскол Европы и стремился к развитию широкого общеевропейского сотрудничества, выдвинув лозунг «Европа от Атлантики до Урала». Он не думал, что опасность для Западной Европы со стороны социалистического лагеря реальна и, выступая за налаживание диалога с СССР, первым из лидеров Запада посетил Москву. В то же время де Голль стремился к ограничению американского влияния на европейском континенте. Его желание освободиться от опеки США привело к выходу Франции из военной организации НАТО в 1966 г.

Политика де Голля, направленная на отстаивание национальных интересов Франции, привела к возникновению ряда конфликтов как межгосударственного уровня, прежде всего с Германией, руководство которой не разделяло многие идеи французского лидера, так и с Комиссией ЕЭС, председатель которой Вальтер Хальштейн выступал за расширение полномочий наднациональных институтов Сообщества. Наиболее острый спор, приведший к первому серьезному кризису в европейских интеграционных процессах, начался с разногласий в формировании общей сельскохозяйственной политики. Наибольшие выгоды от нее должны были получить как раз французские аграрии, поскольку она позволяла поддерживать приемлемый для них уровень цен на сельскохозяйственную продукцию, более высокий, чем на мировом рынке. В марте 1965 г. Хальштейн представил разработанный под руководством члена Комиссии голландца Сикко Мансхольта проект общей сельскохозяйственной политики, который предполагал выгодное для Франции выделение части бюджета ЕЭС на субсидирование аграрного сектора. Однако проект вводил серьезное новшество – наличие у Комиссии собственных денежных поступлений. Принятые ранее взносы европейских государств в бюджет ЕЭС должны были заменить средства от таможенных сборов на внешних границах сообщества и иные средства, назначаемые Европейским парламентом (что означало усиление его полномочий), поступающие непосредственно в распоряжение Комиссии минуя бюджеты государств-членов. Зная приоритеты де Голля, Хальштейн мог не сомневаться, что встретит сопротивление Франции, но он надеялся, что поддержка предложений Комиссии со стороны остальных пяти государств заставит ту подчиниться воле большинства.

Его расчеты оказались ошибочны. После того как на заседании Совета министров «шестерки» 30 июня 1965 г. не удалось найти компромисса, французские представители объявили, что начиная со следующего дня Франция прекращает участие в деятельности всех органов ЕЭС. Этот бойкот вошел в историю под названием «политика пустого кресла». Возражая против внесенного Хальштейном проекта, де Голль блокировал усиление полномочий институтов Сообщества, в первую очередь Комиссии, стремился ограничить ее роль разрешением технических аспектов интеграционного взаимодействия. Условиями возвращения к работе в институтах ЕЭС он ставил отказ Комиссии от попыток увеличения своей компетенции и, самое главное, продолжение принятия Советом министров решений на основе принципа единогласия (напомним, что договор о ЕЭС предусматривал возможность принятия решений после 1 января 1966 г. большинством голосов).

Оставшиеся государства ЕЭС пробовали организовать работу Сообщества без участия Франции. Но Бельгия и Люксембург настаивали на необходимости ее возвращения и поиске компромиссных решений. Одновременно политика «пустого кресла» встретила острую критику во время президентских выборов во Франции осенью 1965 г., под влиянием которой правительство предпочло вернуться за стол переговоров. Чрезвычайное заседание представителей «шестерки» в Люксембурге 17-18 января 1966 г. положило конец французскому бойкоту и завершило острый кризис в ЕЭС. Выработанное соглашение, подписанное 30 января, получило название «люксембургский компромисс». Франция соглашалась на принятие решений большинством голосов в Совете министров в менее важных вопросах, но заставила своих партнеров признать обязательность принципа единогласия в случаях, в которых затрагивались «жизненные интересы» одной из стран. Таким образом, Франция получала право вето, применять которое могла по своему усмотрению. Решение вопроса о наделении Комиссии собственными денежными средствами откладывалось до 1 января 1970 г. Тем самым становились напрасными усилия Хальштейна по усилению роли Комиссии, из-за чего тот в 1967 г. ушел в отставку.

«Люксембургский компромисс» вернул Сообщества к нормальной жизни, но в то же время серьезно затормозил их развитие. Кризис завершился поражением федералистов, которые рассчитывали достичь скорого политического объединения Европы. Консервация принципа единогласия в Совете министров уменьшала роль институтов Сообществ. Комиссия продолжала играть подчиненную Совету министров роль, а функции Европейского парламента оставались чисто декоративными. Вновь подтвердился тезис, что наиболее эффективным методом интеграции является метод «малых шагов», базирующийся на межгосударственном сотрудничестве. Голлистская концепция «Европы отечеств» получила фактическое признание как промежуточный этап в развитии европейской интеграции.

До ухода де Голля с политической сцены удалось осуществить только одну крупную реформу, способствующую развитию Сообществ - подписать так называемый «Договор о слиянии», на основе которого ранее самостоятельные для каждого из трех Сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евратома) Советы министров и Комиссии (в ЕОУС – Высший руководящий орган) объединялись в общую институциональную структуру (Парламентская ассамблея и Суд, как мы помним, изначально были общими). «Договор о слиянии» был подписан 8 апреля 1965 г. и вступил в силу 1 июля 1967 г. Объединение трех Советов и трех Комиссий увеличило эффективность их деятельности. Комиссия Европейских сообществ (КЕС), состоявшая из 9 членов (по 1 от малых и 2 от больших государств), все чаще представляла Сообщества в отношениях с третьими странами и международными организациями.

Отставка де Голля в апреле 1969 г. и смена его на президентском посту Франции Жоржем Помпиду создали условия для разрешения вопросов, которые ранее не удавалось сдвинуть с места. В отличие от предшественника, Помпиду был более прагматичен в отношении восстановления национального величия Франции и выступал за упрочение ее положение в Европейских сообществах. Перемены к лучшему стали отчетливо видны на встрече глав государств и правительств «шестерки» в Гааге 1-2 декабря 1969 г. Гаагская конференция приняла ряд принципиальных решений по углублению интеграционных процессов в экономической, финансовой, а также политической сферах. Она постановила:

- проводить регулярные встречи на уровне глав государств и правительств;

- открыть переговоры о вступлении с четырьмя кандидатами на присоединение к Сообществам: Великобританией, Данией, Ирландией и Норвегией;

- ускорить процесс складывания общей сельскохозяйственной политики и разрешить вопрос ее финансирования;

- приступить к формированию экономического и валютного союза;

- выработать предложения по вопросу о достижении политического объединения;

- увеличить полномочия Европарламента в бюджетных вопросах.

Исполняя решения конференции, страны ЕЭС 22 апреля 1970 г. подписали соглашение о наделении КЕС собственными денежными средствами, предназначенными для финансирования общей сельскохозяйственной политики. Они должны были складываться из налогов на сельскохозяйственную продукцию, сборов от общей таможенной политики и 1 % отчислений от налога на добавленную стоимость.

Одновременно с этим была образована группа экспертов под руководством премьер-министра Люксембурга Пьера Вернера с целью выработки плана создания экономического и валютного союза. Они подготовили и представили 8 октября 1970 г. план, получивший название «план Вернера». Он предполагал, что в течение 1970-1980 гг. будут интегрированы рынки финансов и капиталов государств-членов ЕЭС, а также гармонизирована их валютная политика. Доклад Вернера предусматривал создание валютного союза, либерализацию оборота капитала, объединение центральных банков стран ЕЭС в единую систему, унификацию экономической политики «шестерки». В марте 1971 г. Совет одобрил план Вернера и постановил приступить к работе по реализации его первого этапа, рассчитанного на три года (1971-1973). Он согласился на усиление координации экономической политики членов ЕЭС, расширение сотрудничества центральных банков и определение способов выделения финансовой помощи государствам-членам. В финансовой сфере в марте 1972 г. решено ввести так называемую систему «валютной змеи», то есть систему стабилизации валют стран-участниц, допускавшую колебания курсов их валют относительно друг друга в пределах 2,25 % и относительно доллара США в пределах 1,125 %. Для управления системой «валютной змеи» в апреле 1973 г. было подписано соглашение об образовании Европейского фонда валютного сотрудничества. Однако в 1974 г. экономические трудности заставили ЕЭС отказаться от реализации плана Вернера.

Гаагская конференция и ее решения дали серьезный толчок развитию интеграционных процессов в Европе. «Дух Гааги» стал символом стремления к углублению и расширению интеграции. Используя вызванный им подъем, очередная парижская встреча глав государств и правительств Сообщества 19-21 октября 1972 г. заявила о намерении государств-членов ЕЭС «преобразовать до окончания текущего десятилетия всю совокупность своих взаимоотношений в Европейский Союз».