Федерального Собрания Российской Федерации

Федеральное Собрание закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве представительного и законодательного органа Российской Федерации. Как представительный орган оно представляет интересы многонационального российского народа. К компетенции Федерального Собрания как законодательного органа относится принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Законодательная власть в общей структуре государственной власти обладает рядом особенностей: 1. осуществляющие её орган называется парламент, он полностью или одна из его палат формируется на основе всеобщих выборов и выступает органом народного представительства; 2. парламент наделён исключительным правом издавать нормативно-правовые акты, которые называются законами.

Идея народного представительства была выдвинута и разработана Дж. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и другими мыслителями прошлого. Они противопоставляли народное представительство абсолютизму и рассматривали как единственно верную форму государственного устройства. Посредством парламента, сформированного за счёт народных представителей, принимаются законы, призванные ограничивать права высших органов власти и охранять права и свободы человека.

Понятие парламент является универсальным и применяется при характеристике системы органов государственной власти почти в любой стране. При этом в каждой стране парламент имеет своё название: конгресс (США, Венесуэла), Национальное собрание (Португалия). В Германии на федеральном уровне существуют два представительных органа: Бундестаг и Бундесрат. Бундестаг формируются на основе прямых выборов, Бундесрат – формируется посредством назначения членов палаты правительствами земель – субъектов ФРГ. В соответствии с германской государственно-правовой доктрины парламентом может считаться только орган, избираемый населением, в связи, с чем немцы считают парламентом Бундестаг. В российской правовой науке Бундестаг и Бундесрат считаются двумя палатами федерального законодательного органа Германии.

В разных странах, в зависимости от конкретных условий, парламентаризм находит выражение в различных конституционно-правовых формах. Например, в Великобритании признание принципов парламентского верховенства и ответственного правления закрепило систему власти, называемую «парламентским правлением». В США парламент (Конгресс США) действует на основе жёсткой модели разделения властей, в связи, с чем осуществляет свою деятельность на равных условиях с исполнительной властью.

Правовой статус парламента в системе разделения властей определяется формой правления, существующей в стране. В парламентарной монархии лидер партии, которая имеет большинство мест в парламенте, становится главой правительства. Правительство подотчётно парламенту. Важными чертами парламентской республики является участие парламента в формировании правительства и выборах президента. В президентской республике парламент осуществляет свою деятельность на равных условиях с другими ветвями власти. В полупрезиденской (смешанной) республике орган законодательной власти, вмести с главой государства, принимает участие в формировании правительства. Правительство несёт ответственность перед парламентом и президентом.

В странах с парламентарной формой правления высшие органы законодательной власти обладают правом принимать участие в назначении некоторых должных лиц. Например, в Германии депутаты Бундестага и члены Бундесрата принимают участие в выборах главы государства – Федерального Президента. Почти во всех странах парламенты в той или иной степени принимают участие в формировании правительства.

В конституционно-правовой науке выделяется несколько этапов развития мирового парламентаризма. В ходе первого этапа (ХIV-ХYIII вв.) происходит образование парламента как органа государственной власти. Второй этап (конец ХYIII-начало ХХ вв.) называют золотым временем парламентаризма. В правовой литературе того времени отмечалось, что «выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы представительства»^[497]. Формирование парламента в тот период происходило на основании цензового избирательного права, что закрепляло интересы зарождающейся буржуазии.

Третий этап (1920-1960-е гг.) характеризуется тем, что парламент уступает главенствующую роль в политической жизни исполнительной власти. Причиной этого являлась ограниченность социальной базы действующих парламентов, так как в их выборах принимало участие 10-15 % населения страны. Парламенты либо превратись в декоративные, ни на что не влияющие органы в страны с тоталитарным режимом, став прикрытием для диктатуры партии и её вождя, либо были подавлены исполнительной властью в демократических государствах. Среди политиков и учёных появляется новый взгляд на роль парламента в жизни государства и общества. Например, английский профессор Дженингс писал, что задача парламента не в руководстве страны, а в том, чтобы влиять и контролировать деятельность правительства. Французский социолог Раймон Арон писал, что парламент нужно сохранить для того, чтобы создать у среднего человека убеждение, что правительство руководит страной не бесконтрольно, чтобы служить ширмой для прикрытия работы правительства^[498].

В связи с появлением избирательной системы, основанной на всеобщей, равной, прямой подачи голосов, с 1960-х гг. происходит возрождение парламентаризма. Этот период называют «ренессансом пардламентаризма»^[499]. Во многих странах к компетенции парламента стало относиться участие в формировании правительства. В связи с интеграцией Европы появился надгосударственный, международный парламент - Европарламент.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом и состоит из двух палат: Совет Федерации и Государственная Дума. В настоящее время в мировой практике прослеживается тенденция стремления к двухпалатной структуре парламента (бикамерализм). В федеративных государствах парламенты почти всегда состоят из двух и более палат: одна обычно представляет интересы населения страны в целом, а другая—формируется как представительство субъектов. Также разделение парламента на две палаты позволяет обеспечить рациональное разделение полномочий парламента между палатами.

Позитивной чертой двухпалатной структуры парламента является построение между палатами системы сдержек: одна палата противостоит негативному радикализму другой. Знаменитый французский юрист Л.Дюги отмечал, что «Лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга»^[500]. А.А. Мишин и В.А. Власихин приводят по этому поводу точку зрения американского конституционалиста Дж. Брайса, который писал, что назначение сената состояло в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»^[501].

Итак, двухпалатная структура Федерального Собрания имеет следующие цели:

1. она отражает федеративное устройство России: Совет Федерации представляет интересы субъектов, Государственная Дума интересы населения страны в целом;

2. она позволяет разделить полномочия парламента между его палатами. Например, Государственная Дума назначает Председателя Счётной палаты и шесть её аудиторов, Совет Федерации - заместителя Председателя Счётной палаты и остальных шесть аудиторов;

3. она позволяет одной палате парламента сдерживать другую от принятия недостаточно продуманных и подготовленных решений, препятствует радикализму.

Согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Основными актами издаваемыми Федеральным Собранием, являются федеральные законы. Как уже было сказано, в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Федерации могут приниматься Федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить Конституции и федеральным конституционным законам.

Возможность издания палатами Федерального Собрания собственных актов, устанавливающих внутреннюю структуру палат и реализующих полномочия палат парламента в отношении других государственных органов, предусматривается статьями 102 и103 Конституции Российской Федерации. Этими актами являются постановления. Большинство российских учёных рассматривают Постановления палат Федерального Собрания в качестве источников конституционного права^[502], хотя существуют и иное мнение^[503]. О возможности принятия палатами Федерального Собрания нормативных актов свидетельствует и статья 125 Конституции Российской Федерации, в пункте «а» части 2 которой устанавливается, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Совета Федерации и Государственной Думы.

Акты палат Федерального Собрания как одна их форм выражения норм конституционного права отличаются по ряду признаков. В частности, они принимаются:

а) только самими палатами. Они не утверждаются другой палатой и не подписываются Президентом Российской Федерации;

б) лишь по определённому кругу вопросов, связанному с организацией работы этих палат, их комитетов и комиссий, а также депутатов (членов палаты), расстановкой кадров подчинённых им органов, осуществлением контроля за работой этих органов и т.п.»^[504]

Конституция Российской Федерации предусматривает несколько способов принятия постановлений:

—большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации;

—квалифицированное число голосов: так при принятии федеральных конституционных законов необходимо и 2/3 голосов от общего количества депутатов Государственной Думы и ¾ членов Совета Федерации.

Решения, принятые на заседаниях палаты, оформляются её постановлениями или выписками из протокола заседания. Палата принимает постановления по вопросам, отнесенным к её ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также по вопросам организации своей деятельности, закрепленных ст. 103, 125 и 134 Конституции Российской Федерации. Большинство постановлений носят индивидуальный, ненормативный характер. К числу нормативных постановлений относятся акты, регулирующие различные сферы деятельности палат.

Палаты Федерального Собрания в форме постановлений принимаются основополагающий для их работы акт - Регламент и изменения, дополнения к нему; результаты голосования об избрании Председателя палаты и его заместителей; решение об освобождении председателя палаты и его заместителей от занимаемой должности; результаты голосования; решения по другим вопросам внутренней организации палаты и её деятельности.