Российского государства до 1917 г.

Этапы конституционного развития России в литературе чаще всего определяются временем принятия конституций, законов, имеющих конституционное значение, или подготовкой их проектов. Эта периодизация конституционного развития российского государства будет являться основой структурирования и этого раздела. Основные преобразования, которые могли бы привести к принятию в России конституции, связываются в отечественной правовой науке с именем императора Александра II. Во второй половине ХIХ в. в России пробивались отдельные ростки конституционного строя в лице учреждений местного самоуправления – земств, суда присяжных, университетской автономии и т.п. В царствование Александра II появилось несколько конституционных проектов, авторами которых были П.А. Валуев, С.М. Урусов и др. Наиболее близким к осуществлению среди этих проектов можно назвать «Конституцию Лорис-Меликова», состоящую из шести пунктов и предусматривающую учреждение временных подготовительных комиссий, имеющих право совещательного голоса с участием земств и городов, преобразовать губернское управление, пересмотреть земское и городское положения[139]. Однако смерть Александра II помешала осуществлению этих планов.

Первым документом, положившим начало конституционным реформам, стал Манифест Николая II от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Манифест провозглашал «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов», наделял Государственную Думу законодательными функциями и объявлял о разработке нового избирательного закона с целью обеспечения в ней представительства тех классов населения, которые «ныне совсем лишены избирательных прав».

23 апреля 1906 г. Николая II своим Манифестом утвердил Основные государственные законы. В литературе отмечается, что Основным государственным законам не было знакомо понятие учредительной власти в том значении, как оно использовалось в странах с демократическим политическим режимом. Единственным критерием, который проводил различие между порядком издания обыкновенных законов и основных, являлась исключительность почина императора о пересмотре основных законов. Установленный порядок пересмотра основных законов позволял сравнительно легко вносить в них изменения[140].

Анализируя Основные Законы от 23 апреля 1906 г., С.А. Котляревский отмечал, что они исходили из предположения, что форма правления в России осталась прежняя; они лишь закрепляли совершившиеся перемены, произведенные единоличной властью Монарха. Авторы законов, по прежнему, склонны были усматривать во власти Монарха источник для всех других властей. Но это не в полной мере верно: появилось народное представительство, хотя сохранился его ограниченный характер, был закреплен институт ответственности министров и др.[141]

Избирательное право по выборам депутатов Государственной Думы Российской империи, закрепленное российским законодательством, было косвенным, многоступенчатым, с цензовыми и классовыми ограничениями. Избирательным правом обладали мужчины, являющиеся подданными российского императора и достигшие 25 лет. Женщины избирательным правом не обладали. Кроме того к лицам, не имеющих избирательного права, относились: осужденные за преступления, находящиеся под следствием или судом по обвинению в совершении преступления, недееспособные, лишенные духовного сана или звания, осужденные за уклонение от воинской повинности, военнослужащие, иностранные подданные.

Устанавливалась сложная система косвенных выборов: двухступенчатая, а для мелких землевладельцев, крестьян и рабочих, -трех - и четырехступенчатая. Это приводило к неравному представительству избирателей в законодательном органе Российской империи. Так, в землевладельческой курии один выборщик представлял две тысячи избирателей, в единой городской – семь тысяч, в крестьянской - 30 тысяч и - в рабочей 90 тысяч. «Положение о выборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г. изменило избирательное законодательство. Произошло уменьшение представительства жителей городов и окраин Российской империи. В целом Закон от 3 июля 1907 г. существенно сузил норму представительства в законодательном органе для крестьян, увеличив его для землевладельцев[142]. По мнению ряда современных российских ученых, законодательство о выборах в Государственную Думы установило в России мажоритарную сословно-цензовую систему. Эта система не позволяла адекватно отразить волю избирателей (тем более населения страны в целом)[143].

2 марта 1917 г.Николай II отрекся от Российского престола. Власть в России перешла в руки Временного правительства, которое должно было работать до выборов Учредительного собрания. С идеей созыва Учредительного собрания было связано становление в России концепции конституционализма. Учредительное собрание как представительный органа упоминалось в программных документах декабристов, революционных демократов, народовольцев и др. Но до революционных событий 1905-1907 гг. идея всероссийского Учредительного собрания представляла собой, скорее, теоретическую проблему науки государственного права[144]. впервые требования о созыве Учредительного собрания были включены в программу-минимум российской социал-демократической рабочей партии в 1903 г.[145]

В начале марта 1917 г. Временное правительство объявило, что основами его практической деятельности будет являться, в частности, «немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и Конституцию страны»[146]. 25 марта 1917 г. было образовано Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. В его состав входили представители различных политических партий, общественных, профессиональных и иных организаций, регионов, армии, флота. В деятельности Совещания приняли активное участие видные российские юристы: В.В. Водовозов, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляровский, Н.И. Лазаревский, В.А. Маклаков, В.М. Гессен, Б.Э. Нольде и другие. Позднее В.М. Гессен писал, что общепризнанным среди членов Совещания являлось мнение о проведении выборов на основе всеобщего, прямого избирательного права при тайном голосовании. "Являлись спорными детали избирательной системы; но и споры о них решались, по общему правилу, на основании деловых соображений, чуждых какой бы то ни было партийной предвзятости и партийных предубеждений". Деятельность Совещания продолжалось до вступления в силу Положения о выборах в Учредительное собрание[147], заложившего основы выборов нового российского органа представительной власти.

Данное положение впервые в истории отечественной правовой системы закрепило принципы равного, прямого, всеобщего избирательного права. Цензы активного и пассивного избирательного права совпадало. Это значит, что человек, который мог избирать, мог также и выдвигаться в члены Учредительного собрания. Избирательным правом обладали все граждане России, достигшие 20 лет. Допускалось снижение возрастного ценза в отношении военнослужащих, которые пользовались правом участия в выборах, если достигали ко дню выборов возраста, установленного для последнего досрочного призыва. В соответствии с общепризнанной мировой практикой в выборах не участвовали лица, признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые и находящиеся под опекой. Положение о выборах не признавало принцип презумпции невиновности. Те из обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применялось содержание под стражей, оказывались лишёнными избирательных прав[148].

Голосование проводилось путем подачи избирательных (записок) бюллетеней. Каждая записка должна была содержать не более одного списка. Учет избирателей производился на основании именных удостоверений, соответствующих списку избирателей. Удостоверения вместе со списками кандидатов и конвертом доставлялись избирателю на дом не позднее чем за семь дней до дня голосования. При этом лица, не получившие заранее удостоверение и списки кандидатов, могли это сделать в избирательной комиссии в день голосования. Само волеизъявление осуществлялось на избирательном участке в специально оборудованном помещении. В результате реализации норм Положения о выборах 12 ноября 1917 г. было избрано 707 депутатов Учредительного собрания. В том числе: эсеров - 370 (52,3 %), большевиков - 175 (24,8%), кадетов - 17 (2,4%), народных социалистов - 2 (0,3%).