Экологическое законодательство как метод регулирования

В России процесс формирования экологического законодатель­ства идет довольно активно. В 90-х гг. в этой области приняты законы «Об охране окружающей природной среды» (1991), «Об эко­логической экспертизе» (1995), «Об особо охраняемых природных тер­риториях» (1995), Водный кодекс РФ (1995), «Об использовании атом­ной энергии» (1995), «О недрах» (1995), «О животном мире» (1995), Лесной кодекс РФ (1997), «Об отходах производства и потребления» (1998) и др. В 2002 г. утвержден новый Федеральный закон «Об охра­не окружающей среды».

Наряду с собственно правовыми актами в области охраны окру­жающей среды нормы экологического права содержатся и в других отраслях российского права: Конституции РФ, Гражданском кодек­се, Уголовном кодексе, Административном кодексе и т.д. Так, в Конституции РФ закреплено конституционное право каждого «на благоприятную окружающую среду,.. и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правона­рушением» (ст. 42).

В России существуют три уровня правового регулирования и управления. Соответственно и экологическое законодательство раз­вивается на трех уровнях:[12]

1) федеральный;

2) субъектов РФ;

3) местное самоуправление.

На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), федеральные законы и международные договоры России, а также большое число подзаконных нормативных актов - президентских ука­зов и распоряжений, правительственных постановлений и распоря­жений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

На уровне субъектов Федерации (всего 84 субъектов — респуб­лики в составе РФ; края, области, города Москва и Санкт-Петербург, Севастополь;

автономные области и округа) действуют конституции (уставы), зако­ны, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законо­дательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружа­ющей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Респуб­лика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмур­тия), Кодекс об экологических правонарушениях (Республика Саха (Якутия) и др.

На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

При наличии довольно обширного экологического законодательства в России основной проблемой является его применение, привлечение экологических правонарушителей к юридической ответственности. Про­блема здесь не только в недостаточных санкциях, но и в неэффективности механизмов их применения и неотвратимости наказания. Сей­час общая латентность преступности в России оценивается в 75 %, при этом в области охраны окружающей среды она намного выше (по некоторым оценкам - до 90 %). Велико число неучтенных и не­раскрытых экологических административных и дисциплинарных пра­вонарушений. Значительная часть правовых санкций не используется (крупный штраф, налагаемый в уголовном порядке; остановка пред­приятий, цехов, устаревших технологий из-за их экологической вред­ности; иски граждан и общественных организаций по возмещению экологического вреда).

Важное значение в государственном регулировании природополь­зования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические пра­ва человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показа­телей качества окружающей среды.

В России нормативы качества окружающей среды подразделяют­ся на три группы:

1) санитарно-гигиенические;

2) производственно-хозяйственные;

3) комплексные.

К санитарно-гигиеническим нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: хими­ческих, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Сани­тарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влия­ния на организм человека комплекса факторов среды его обита­ния, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.

Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были установлены еще в 1939 г. К 1991 г. число таких норм ПДК для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения достигло 1925. ПДК вредных веществ для воздуха впервые были вве­дены в 1951 г. для 10 вредных веществ и в начале 90-х гг. их число составило 479. ПДК для вредных веществ в почве стали вводиться с 1980 г.; в настоящее время такие ПДК установлены для 109 вредных веществ. Наряду с санитарными действуют нормативы концентрации

вредных веществ для рыбохозяйственных водоемов, по чистоте воз­духа для лесной растительности (6 норм ПДК), для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях (полив, питьевая вода для животных).

Во вторую группу нормативов качества окружающей среды входят производственно-хозяйственные нормативы.[13] В соответствии с гл. 5 Закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ (ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом про­изводственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому источнику загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в окружающей среде.

Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных ве­ществ.

Решение о введении ПДВ было принято в СССР еще в 1978 г., и эти нормативы были отражены в законах СССР и РСФСР об охране атмосферного воздуха в 80-е гг. В настоящее время экологические нормативы для конкретных предприятий и организаций устанавлива­ются в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

В третью группу нормативов качества окружающей среды вхо­дят комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допу­стимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к нарушению экологических функций среды. Для определения ПДН часто используется понятие емкости природ­ной среды.

Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов при­родных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам отно­сятся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12-15 чел. на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяй­ственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: эко­логические ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее пара­метры и пр.

Для решения средне и краткосрочных задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трём основным направлениям:

1) отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);

2) региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природоохранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.)

3) целевой или проблемный подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная программа по защите окружающей среды от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.

Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трёх блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые и федеральные целевые программы.

В России было утверждено 3 НПДООС:

· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. В данный НПДООС было включено около 100 мероприятий экологической направленности, в том числе 32 законопроекта, 47 федеральных программ и 21 нормативный документ;

· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1996-1997 гг. В этот документ включено 56 мероприятий, в том числе 4 законопроекта, 41 федеральная целевая программа, 6 нормативных актов;

· национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг. В данный документ включено 35 правовых и нормативных актов, подлежащих разработке; 21 федеральная целевая программа.