Принципы государственного кредита

Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части фи­нансовой компетенции, формирование определенных принци­пов. Принципы государственного кредита обеспечивают реали­зацию двух целей: сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредито­вания; повышение эффективности кредитных отношений с уча­стием государства.

Государственный кредит основывается на принципах добро­вольности, возмездности, целевой направленности государ­ственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и воз­вратности.

Принцип добровольности государственного кредита имеет конституционную природу, поскольку в силу ч. 4 ст. 75 Консти­туции РФ государственные займы размещаются на доброволь­ной основе. Добровольность в отношениях, связанных с госу­дарственным кредитом, проявляется в двух аспектах. Во-пер­вых, частный субъект добровольно принимает решение о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям. Во-вто­рых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявля­ется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию сво­бодных денежных средств государства. Так, БК РФ установле­но, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137).

Принцип добровольности проявляется и в процессе управле­ния государственным долгом. Например, постановлением Пра­вительства РФ от 20 июля 1998 г. № 851 «О мерах по стабилиза­ции ситуации на рынках государственных долговых обязательств

Финансовое право России. Особенная часть

Российской Федерации» Министерству финансов РФ совместно с Центральным банком РФ поручено осуществить на основе принципа добровольности все необходимые мероприятия по дос­рочному погашению государственных бескупонных облигаций¹.

Соблюдение принципа добровольности свидетельствует об уважении государством интересов иных публичных и частных субъектов, является обязательным условием функционирования государственного кредита.

Гарантией добровольности кредитных отношений с участи­ем государства служит принцип возмездности, означающий упла­ту вознаграждения за пользование ссудным капиталом. Возмез-дность в отношениях по государственному кредиту выражается, как правило, в начислении процентов к основному долгу, кото­рые так же, как и сумма погашения, вносятся в федеральный бюджет или бюджет соответствующего субъекта РФ². Однако наличие подобного юридического признака не означает присут­ствия элемента гражданско-правового регулирования в государ­ственном кредитовании, поскольку определение платности пользования кредитом, конкретного размера начисляемых про­центов является исключительной компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ, предоставляющего кредитные ре­сурсы.

Кроме выплаты доходов по фиксированно установленной процентной ставке в российской практике осуществления госу­дарственной кредитной деятельности используется плавающая 'процентная ставка, а также реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены.

На размер процентной ставки существенное влияние оказы­вают несколько условий: ставка рефинансирования Централь­ного банка РФ, связанный с ней закрепленный в п. 1 ст. 98 БК РФ запрет на изменение процентной ставки, а также срок, на который предоставляется кредит. Развитие рыночных отноше­ний привносит в кредитную деятельность государства элемент саморегуляции, что обусловливает большую зависимость разме­ра процентной ставки от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке.

¹ СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3873.

² См., например, ст. 61 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2001 год»; ч. 1 ст. 58 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездности выражается не только в полу­чении кредитором прямой выгоды в виде доходности государ­ственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного на­логообложения доходов и операций по государственным цен­ным бумагам.

Принцип целевой направленности государственных кредитных средств закреплен БК РФ и означает право стороны, предостав­ляющей во временное пользование свои денежные средства, оговаривать цели их размещения.

Например, органы государственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по по­гашению возникших долговых обязательств¹. Средства феде­рального бюджета в качестве бюджетной ссуды субъекту РФ выдаются на финансирование кассовых разрывов, возникаю­щих в ходе исполнения бюджета субъекта РФ (п. 1 ст. 137 БК РФ)².

Целевую направленность имеют и бюджетные кредиты, пре­доставляемые юридическим лицам, не являющимся государ­ственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями (ст. 76 БК РФ). Цели, на которые может быть предоставлен государственный кредит, обязательно указываются при утверждении бюджета на очередной финансо­вый год.

¹ См. п. 1 ст. 104 БК РФ; ст. 3 Закона Архангельской области от 6 июля 1999 г. № 135-23-ОЗ «О государственном долге Архангельской области».

² Например, в 2001 г. Правительство РФ было наделено правом предоставлять бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении регио­нальных бюджетов (см. ст. 55 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»); в 1999 г. бюджетные ссуды предоставлялись на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в том числе в связи с несовпадением сроков возврата средств в региональные фон­ды, государственной финансовой поддержки досрочного завоза про­дукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (см. ст. 56 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

Финансовое право России. Особенная часть

При оформлении правоотношений по государственному кре­дитованию могут предусматриваться меры контроля (дополни­тельно к установленным бюджетным законодательством), обес­печивающие целевое использование выделенных денежных средств. Нецелевое использование государственных кредитных средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК РФ.

Целевую направленность имеют и правоотношения, в кото­рых государство выступает в качестве заемщика. Так, ст. 13 Со­глашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (Париж, 29 мая 1990 г.) устанавливает, что «Банк принимает для того, чтобы средства от какого-либо займа, пре­доставленного или гарантированного Банком... использовались только в целях, для которых Банк предоставил указанный займ...»¹.

Принцип обеспеченности означает предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату госу­дарственного кредита. По различным причинам должнику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед го­сударством, а некоторые субъекты сознательно уклоняются от погашения государственного кредита. Поэтому государство вы­нуждено гарантировать возврат выданных кредитов посредством применения к имуществу должника мер, установленных п. 3 ст. 76 БК РФ.

БК РФ содержит следующий закрытый перечень способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита: банковские гарантии, поручительства, залог имуще­ства, в том числе в виде ценных бумаг или паев. БК РФ устанав­ливает два обязательных требования к имуществу, представляе­мому для обеспечения государственного кредита: размер обес­печения должен полностью (на 100 процентов) покрывать сумму государственного кредита; обеспечение исполнения обя­зательств должно иметь высокую степень ликвидности.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обяза­тельств по государственному кредиту названными способами бюджетное законодательство исключает возможность предос­тавления кредита за счет публичных денежных средств.

¹ Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит 589

Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности является нарушением бюджетного законодательства и основа­нием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением уста­новленного порядка.

Принцип обеспеченности кредитов проявляется не только в тех правоотношениях, где государство выступает в качестве кре^ дитора, но и тогда, когда государство вынуждено осуществлять внешние заимствования. Так, в ст. 14 Соглашения об учрежде­нии Европейского банка реконструкции и развития в качестве основного условия предоставления займов и гарантий названа максимальная безопасность вложений банка посредством предо­ставления поручительства в отношении возврата суммы займа.

Принцип срочности означает предоставление или привлече­ние кредита на определенное время, по истечении которого он должен быть возвращен- Срок по договору государственного кредита может быть определен действующим законодатель­ством, кредитным или иным договором. Например, в соответ­ствии с БК Рф долговые обязательства Правительства РФ могут предоставляться на срок от одного года до 30 лет.

Принцип возвратности государственного кредита означает возвращение выданной денежной суммы кредитору. Возврат кредита может осуществляться двумя способами:

вся сумма кредита возвращается по истечении срока разовым платежом;

в соответствии с договором государственного кредита допус­кается возврат денежных средств частями. Важно отметить, что в этом случае проценты за пользование кредитом начисляются только на оставшуюся (н^евозвращенную) часть.

Принцип возвратности относится не только к действиям должника. Уполномоченные государственные органы, представ­ляющие государство в кредитных правоотношениях, обязаны предпринять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности. Для реализации этой обязанности уполномоченный государственный орган вправе обратиться в суд в порядке искового производства или в арбитражный суд с заявлением о принуждении ^к исполнению денежного обязатель­ства перед государством либо о возбуждении производства по Делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении должни­ка, имеющего непогашенную задолженность.

Финансовое право России. Особенная часть

Финансовым законодательством предусмотрено несколько гарантий возврата временно выданных государственных денеж­ных средств. В частности, согласно ст. 76 БК РФ бюджетные кредиты могут предоставляться юридическому лицу только при отсутствии просроченной задолженности по ранее предостав­ленным бюджетным средствам на возвратной основе. Обяза­тельным условием предоставления государственного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита. Предварительный финансовый контроль может быть осуществлен финансовым органом соот­ветствующего территориального уровня либо по его поручению иным уполномоченным органом.

§ 3. Государственный долг. Управление государственным долгом

В результате привлечения государством заемных денежных средств образуется государственный долг.

Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физиче­скими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами между­народного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Государственный долг необходимо отличать от субфедераль­ного долга, которым является государственный долг субъекта РФ, представляющий собой совокупность долговых обязательств соот­ветствующего региона.

Российская Федерация не несет ответственности по долго­вым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязатель­ства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты РФ не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации, а также по субфедеральным долгам друг друга, если указанные обязательства не были ими гарантиро­ваны.

Государственный долг является прямым следствием кредит­ной политики государства и его состав зависит от форм государ­ственного кредита, используемых для привлечения временно свободных денежных средств в распоряжение публичной влас­ти. В этой связи ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем государственного долга Российской Федерации только суммы

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

основного долга по кредитам, номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам и объем обязательств по вы­данным Россией гарантиям. Не образует состава государствен­ного долга выплата процентов и непроцентных доходов по госу­дарственным заимствованиям, поскольку согласно ст. 69 БК РФ они являются самостоятельной формой расходов федерального бюджета. Следовательно, состав государственного долга образу^ ют не все долговые обязательства Российской Федерации, а только те из них, которые послужили объектами правоотноше­ний по государственному кредиту.

Гарантом платежеспособности государства по своим кредит­ным обязательствам выступает государственная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается государственный долг. Государственный долг субъекта РФ пол­ностью и без условий обеспечивается всем находящимся в соб­ственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Несмотря на то что кредитные отношения государства обес­печиваются его казной, погашение долговых обязательств и их обслуживание осуществляется за счет доходов федерального бюджета. БК РФ предписывает федеральным органам государ­ственной власти использовать все полномочия по формирова­нию доходов федерального бюджета в целях погашения долго­вых обязательств и обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Государственный долг классифицируется на виды по несколь­ким основаниям.

В зависимости от срока погашения государственных долговых обязательств государственный долг подразделяется на:

капитальный, представляющий собой общую сумму задол­женности государства по непогашенным долговым обязатель­ствам и невыплаченным по ним процентам;

текущий, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил.

В зависимости от срока привлечения государственные долго­вые обязательства подразделяются на:

краткосрочные — привлекаемые на срок до одного года;

среднесрочные — привлекаемые на срок от одного года до пяти лет;

Финансовое право России. Особенная часть

долгосрочные — привлекаемые на срок от 5 до 30 лет.

Долговые обязательства Российской Федерации не могут превышать срока действия в 30 лет.

В зависимости от валюты обязательств государственный долг подразделяется на:

внутренний, выраженный в валюте Российской Федерации, т. е. в рублях. В объем государственного внутреннего долга включаются основная номинальная сумма долга по государ­ственным ценным бумагам Российской Федерации; объем ос­новного долга по кредитам, полученным Российской Федера­цией; объем основного долга по бюджетным ссудам и бюд­жетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней; объем обязательств по государствен­ным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;

внешний, выраженный в иностранной валюте. В объем госу­дарственного внешнего долга включаются объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

В некоторых случаях дополнительным критерием по разгра­ничению государственного долга на внешний и внутренний может служить субъектный состав. Предоставление кредитных средств государству резидентами свидетельствует об образова­нии внутреннего долга; заимствование денежных средств у не­резидентов ведет к образованию внешнего долга.

Современная кредитная деятельность Российской Федера­ции указывает на усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государ­ственным краткосрочным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эмитируются новые государственные ценные бумаги, размещаемые на внутреннем фондовом рынке.

Однако было бы справедливым отметить, что содержащиеся в БК РФ критерии разграничения государственного долга на внутренний и внешний требуют серьезной доработки.

Являясь следствием кредитной деятельности государства, имеющей юридическую форму, государственный долг может существовать только в определенных формах, выработанных

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит 593

экономической практикой и зафиксированных законодатель­ством.

Следовательно, форма государственного долга — это юриди­чески оформленные экономические отношения, образующие долго­вые обязательства Российской Федерации.

Согласно ст. 98 БК РФ государственный кредит может иметь» следующие формы:

кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организа­циями, иностранными государствами и международными фи­нансовыми организациями;

государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

договоры и соглашения о получении Российской Федераци­ей бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней российской бюджетной системы;

договоры о предоставлении Российской Федерацией госу­дарственных гарантий;

соглашения и договоры, в том числе международные, заклю­ченные от имени Российской Федерации, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Государственный долг представляет собой комплексное эконо­мико-правовое образование, особый механизм финансовых отно­шений, требующий регулирования системой различных методов.

Управление государственным долгом — это совокупность финан­совых операций государства по обеспечению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.

Управление государственным внутренним и внешним дол­гом относится к компетенции Правительства РФ.

Непосредственно функции по управлению государственным долгом осуществляет Министерство финансов РФ, основными задачами которого является разработка программ государствен­ных заимствований и их реализация от имени Российской Фе­дерации, а также управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. В соответствии с воз­ложенными на него задачами Министерство финансов РФ про­водит совместно с Центральным банком РФ операции по обслу-

|!

Финансовое право России. Особенная часть

живанию государственного долга, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации рас­ходов по его обслуживанию.

Управление государственным долгом отнесено федеральным законодательством и к обязанностям Центрального банка РФ, который консультирует Министерство финансов РФ по во­просам графика выпуска государственных ценных бумаг и пога­шения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы РФ и приоритетов единой де­нежно-кредитной политики. Операции по обслуживанию госу­дарственного долга Центральный банк РФ осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения.

Основными методами регулирования государственного дол­га являются: реструктуризация, конверсия, новация, пролонга­ция и уступка права требования.

Реструктуризация означает основанное на соглашении сто­рон прекращение долговых обязательств, составляющих госу­дарственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими дру­гие условия обслуживания и погашения. В процессе реструкту­ризации может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация задолжен­ности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика по­гашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Про­межуточным итогом реструктуризации является предоставление должнику льготного периода, в течение которого выплачивают­ся только проценты по долговым обязательствам. Предоставле­ние льготного периода выгодно не только должнику, но и кре­дитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий пога­шения государственного долга. В частности, в 1996 г. внутрен­ний долг Российской Федерации в иностранной валюте был переоформлен в государственные облигации¹.

¹ См : Указ Президента РФ от 31 января 1996 г. № 126 «О некото­рых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валют­ным долгом Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 534.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит___________595

Условия проведения реструктуризации внутреннего долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обя­зательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга.

Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило,^ согласия международных финансовых организаций — кредито­ров при наличии условий, выработанных международной фи­нансово-кредитной практикой. В составе Международной ассо­циации развития образован специальный Фонд для сокращения долгов (Debt-Reduction Facility Fund) в размере 100 млн долла­ров США, который предоставляет странам льготные кредиты для погашения высокого внешнего долга.

Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государства-должника на грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут предло­жить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Междуна­родным валютным фондом, программу совершенствования системы государственного управления, программу повыше­ния эффективности экономической политики, разработанные и финансируемые Международным банком реконструкции и развития.

Конверсия государственного долга означает совокупность финансово-правовых механизмов, направленных на сокраще­ние долга. В результате конверсии происходит замена внешнего долга на другие виды обязательств как финансово-правовые, так и гражданско-правовые. Так, возможен перевод государственно­го долга в инвестиции промышленности государства-кредитора, .погашение долга товарными поставками, выкуп собственного долга на особых условиях, обмен долга на долговые обязатель­ства государств, не являющихся первоначальными сторонами в кредитном договоре, взаимозачет финансовых требований и др. В отличие от реструктуризации конверсия направлена не на отсрочку платежей, а на сокращение денежного объема государ-| ственного долга. Относительно кредитов, выданных Российской "' Федерацией другим странам, конверсия является одним из наи-чоолее оптимальных способов управления государственным дол-"ом, поскольку создает возможность для льготного режима

Финансовое право России. Особенная часть

вывоза прибыли, инвестирования в наиболее выгодные отрасли хозяйствования, доступа на закрытые рынки и т. д. В настоящее время Украина частично погашает свою задолженность перед Россией, не взимая арендную плату за пользование бухтами Севастополя.

Вместе с тем необходимо учитывать, что при чрезмерной конверсии государственного долга названными способами воз­можна потеря контроля за поступлением в Россию валютных средств и дешевых импортных товаров, что может повлечь ин­фляционные процессы.

Новация государственного долга означает прекращение обя­зательства соглашением сторон о замене первоначального кре­дитного договора другим обязательством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Глав­ным условием новации является сохранение субъектного соста­ва обязательства.

Новация может коснуться и других элементов обязательства, включая саму его сущность. Так, возможен переход в заемное обязательство долга, возникшего из любого другого основания, например купли-продажи, аренды имущества и наоборот. В ча­стности, в 1993 г. государства — бывшие республики Союза ССР погашали свои государственные долги перед Российской Феде­рацией в имущественной форме: поставками товаров, переда­чей собственности, пакетов акций ключевых производственных объектов¹; в 1995—1996 гг. государственный долг Российской Федерации перед странами — членами бывшего Совета эконо­мической взаимопомощи погашался поставками российских товаров².

Пролонгация государственного долга означает продление сро­ка действия долгового обязательства.

Уступка права требования представляет собой замену одного кредитора другим. Данный метод регулирования государствен-

¹ См.: Постановление Верховного Совета РФ от 30 июня 1993 г. № 5301-1 «О государственных кредитах правительствам государств — бывших республик Союза ССР» // Ведомости РФ. 1993. № 28. Ст. 1071.

² См. подробнее: Распоряжение Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. № 1527-р «О порядке погашения государственного долга Российской Федерации странам — членам бывшего СЭВ товарными поставками» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4344.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит___________597

ного долга может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолженности третьим лицам.

БК РФ установлены требования к предельному объему госу­дарственного долга и к предельному объему государственных заимствований Российской Федерации. По общему правилу максимальная сумма государственных внешних заимствований^ не должна превышать годовой объем платежей по обслужива­нию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Конкретные предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, а также пределы внешних заимствований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Несоблюдение предельных размеров государственного долга и расходов на его обслуживание является основанием для при­менения мер принуждения за нарушение бюджетного законода­тельства Российской Федерации.