Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации

Центральный банк РФ занимает особое место в банковской системе, поскольку является главным банком страны и в связи с этим наделен особым правовым статусом.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ — это правовое положение этого банка в финансовых правоотноше­ниях с его участием, содержание которого выражается совокуп­ностью финансово-правовых прав и обязанностей, направлен­ных на выполнение поставленных перед ним целей и функций.

Отнесение Центрального банка РФ к субъектам финансово­го права обусловлено публичными целями деятельности этого органа. Он является главным денежно-кредитным органом го­сударства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных орга­нов государства, а в определенных случаях оказывать им непос­редственное содействие.

Важная роль Центрального банка РФ обусловила и высокий уровень правового регулирования его положения. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных орга­низаций»¹ с последующими изменениями, от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»², «О валютном регулировании и валютном контроле», от 13 ок­тября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании

¹ СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097.

² СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 22. Регулирование банковской деятельности

внешнеторговой деятельности»¹, БК РФ и НК РФ, ежегодными законами о федеральном бюджете.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ уста­навливается и регулируется исключительно законодательством федерального уровня, что соответствует ст. 71 Конституции РФ, относящей федеральные банки к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, правоотноше­ния с участием Центрального банка РФ не могут регулировать­ся подзаконными нормативными актами (кроме актов самого Центрального банка РФ), а также нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Отнесение установления финансово-правового статуса Цент­рального банка РФ к исключительному ведению федерального центра означает и наличие особого законодательного порядка изменения его правового положения, целей деятельности, функций и полномочий. Подобные изменения могут вноситься или в качестве поправок к Конституции РФ, или в качестве иного законодательного акта федерального уровня, но только в случаях, прямо предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Действующее законодательство прямо не определяет статус Центрального банка РФ и не отражает его местоположение в системе разделения властей. Однако анализ Конституции РФ позволяет рассматривать Центральный банк РФ в качестве са­мостоятельного звена государственной власти Российской Фе­дерации. Так, ч. 2 ст. 75 Конституции РФ называет основной функцией Центрального банка РФ защиту и обеспечение устой­чивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Центральный банк РФ является одним из органов государ­ства, но не входит ни в одну из известных («классических») ветвей власти. Данный вывод основывается на положении ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации.

Основное предназначение Центрального банка РФ в финан­совой системе государства также установлено Конституцией

¹ СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.

РФ, ч. 1 ст. 75 которой относит к исключительной компетенции Центрального банка РФ осуществление денежной эмиссии. Названная конституционная норма согласуется с положениями ст. 71 Конституции РФ и основывается на них. Статья 71 Кон­ституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; фи­нансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики. На основе со­поставления положений Основного Закона страны возможно обосновать вывод о наделении посредством делегирования Цен­трального банка РФ одной из функций федерального центра и, как следствие, правомерность его включения в систему органов государственной власти федерального уровня.

Конституция РФ предоставляет Центральному банку РФ определенную независимость деятельности от иных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления. Вместе с тем независимость Цен­трального банка РФ имеет конституционно установленные пре­делы, которые конкретизированы федеральным законодатель­ством и могут быть подвергнуты какому-либо изменению только посредством внесения поправок в действующее законо­дательство нормативными правовыми актами соответствующей юридической силы. Пределы независимости Центрального бан­ка РФ объясняются его включенностью в общую систему госу­дарственных финансово-кредитных органов.

Однако необходимо учитывать специфику финансово-право­вого статуса Центрального банка РФ, обусловленную особым характером его целей, функций и задач. Финансово-правовой статус Центрального банка РФ основан на его общеправовом статусе и имеет следующие особенности. Банк является юриди­чески лицом, что не свойственно иным органам государственной власти; имеет органы управления, но не имеет учредителей, фор­мирует уставный капитал; является субъектом налогового права с вытекающими отсюда правами и обязанностями налогоплатель­щика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергаться аудиторской проверке.

По общему правилу, закрепленному ст. 2 Федерального за­кона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», государство не отвечает по обязательствам Централь­ного банка РФ, а он — по обязательствам государства. Исключе-

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 22. Регулирование банковской деятельности

ние возможно в случае принятия на себя Центральным банком РФ или государством соответствующих обязательств или в силу прямого указания федерального закона.

В отличие от иных органов государственной власти Цент­ральный банк РФ осуществляет свои расходы за счет собствен­ных доходов. Данный элемент правового статуса не присутству­ет ни у одного другого органа государства, что подчеркивает особое имущественное положение Центрального банка РФ. Исключая Центральный банк РФ из общего списка бюджетопо­лучателей, государство гарантировало ему получение доходов посредством предоставления права осуществлять банковские операции и сделки на комиссионной основе, а также получать доходы от участия в капиталах кредитных организаций. Не об­разуют доходов Центрального банка РФ денежные средства, произведенные им в результате эмиссии наличных денег.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ вклю­чает целый ряд запретов. Например, в соответствии с Федераль­ным законом «О банках и банковской деятельности» Централь­ный банк РФ не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать госу­дарственные ценные бумаги при их первичном размещении. Исключения могут представлять только случаи, прямо предус­мотренные федеральным законом о федеральном бюджете. Так­же главный банк страны не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ и бюдже­тов муниципальных образований.

Ограничения по видам банковских операций содержатся и в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Феде­рации (Банке России)», согласно ст. 49 которого банк не имеет права:

осуществлять банковские операции с юридическими лица­ми, не имеющими лицензии на осуществление банковских опе­раций, и физическими лицами, за исключением случаев осуще­ствления банковских операций по обслуживанию органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воин­ских частей, военнослужащих, служащих Центрального банка РФ, а также иных лиц, если это прямо предусмотрено феде­ральными законами;

приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, перечисленных в ст. 8 и 9 названного Федерального закона, а также участия в капиталах и деятельно­сти международных организаций, которые занимаются развити­ем сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностран­ных государств;

осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Центрального банка РФ и его организаций;

заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключение случаев, предусмотренных указанным Федераль­ным законом;

пролонгировать предоставленные кредиты. В исключитель­ных случаях пролонгация возможна по решению Совета дирек­торов.

Специфика финансово-правового статуса Центрального бан­ка РФ как субъекта публичной финансовой деятельности обус­ловлена невозможностью реализации возложенных на него функций без вступления в гражданско-правовые или междуна­родные отношения с иными субъектами, но вместе с тем учиты­вает и повышенный риск финансовых операций.

Основное предназначение Центрального банка РФ в финан­совой деятельности государства выражают цели его деятельно­сти и выполняемые им функции.

Целями деятельности Центрального банка РФ являются: за­щита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и беспере­бойного функционирования платежной системы.

Осуществление Центральным банком РФ финансовой дея­тельности исключительно в публичных целях обусловило отсут­ствие такой цели деятельности, как получение прибыли. Со­гласно ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» получение прибыли не является целью деятельности банка. Названное положение не противоречит обязанности Центрального банка РФ осуществ­лять свои расходы только за счет собственных доходов. Однако участие Центрального банка РФ в публичных финансовых пра­воотношениях не должно носить предпринимательского харак-

Финансовое право России. Особенная часть

тера. Более того, некоторые финансово-правовые операции могут быть изначально убыточны для Центрального банка РФ, но совершенно необходимы для государства. Например, опера­ции по обслуживанию государственного долга не всегда связа­ны с превышением доходов над расходами; обслуживание бюд­жетных счетов также осуществляется без взимания комиссион­ной платы; существенные финансовые потери могут возникнуть в процессе регулирования обращения иностранной валюты на территории Российской Федерации.

В отличие от целей деятельности Центрального банка РФ перечень возлагаемых на него функций носит открытый харак­тер. Согласно ст. 4 упомянутого Федерального закона Централь­ный банк РФ выполняет следующие функции:

во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную поли­тику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и орга­низует наличное денежное обращение;

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

устанавливает правила проведения банковских операций;

осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федераль­ными законами, посредством проведения расчетов по поруче­нию уполномоченных органов исполнительной власти и госу­дарственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Центрального банка РФ;

принимает решение о государственной регистрации кредит­ных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

осуществляет надзор за деятельностью кредитных организа­ций и банковских групп;

регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организа­циями в соответствии с федеральными законами;

Глава 22. Регулирование банковской деятельности

осуществляет самостоятельно или по поручению Правитель­ства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необхо­димых для выполнения функций Центрального банка РФ;

организует и осуществляет валютное регулирование и валют­ный контроль в соответствии с законодательством РФ;

определяет порядок осуществления расчетов с международ­ными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;

устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

принимает участие в разработке прогноза платежного балан­са и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже ино­странной валюты;

проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отноше­ний, публикует соответствующие материалы и статистические данные.

В соответствии с федеральными законами на Центральный банк РФ могут быть возложены и иные функции. В частности, ст. 119 БК РФ возлагает на Центральный банк РФ функции ге­нерального агента Правительства РФ по размещению государ­ственных долговых обязательств, их погашению и выплате до­ходов в виде процентов; ст. 155 БК РФ определяет полномочия Центрального банка РФ в бюджетном процессе; ст. 21 Феде­рального закона от 23 июня 1999 г. № 177-ФЗ «О защите кон­куренции на рынке финансовых услуг»¹ возлагает на Централь­ный банк РФ функции антимонопольного регулирования и ан­тимонопольного контроля на рынке банковских услуг, а также

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

Финансовое право России. Особенная часть

функции по реализации государственной политики по разви­тию конкуренции и антимонопольному регулированию банков­ской системы.

Центральный банк РФ возложенные на него функции и пол­номочия осуществляет как монопольно, так и совместно с ины­ми органами государства.

В своей деятельности Центральный банк РФ взаимодейству­ет с Государственной Думой. Взаимоотношения законодатель­ной ветви власти и Центрального банка РФ выражаются в том, что Государственная Дума:

по представлению Президента РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального бан­ка РФ;

назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Центрального банка РФ по представлению Председателя Центрального банка РФ, согласованному с Пре­зидентом РФ;

направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решения;

рассматривает годовой отчет Центрального банка РФ и при­нимает по нему решение;

принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финан­сово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Наци­онального банковского совета;

проводит парламентские слушания о деятельности Цент­рального банка РФ с участием его представителей;

заслушивает доклады Председателя Центрального банка РФ о деятельности банка с одновременным представлением годово­го отчета и основных направлений единой государственной де­нежно-кредитной политики.

Взаимоотношения Центрального банка РФ и законодатель­ной ветви власти также касаются вопросов организации дея­тельности Центрального банка РФ и законотворческой работы Федерального Собрания. В Национальном банковском совете из 12 членов двое являются членами Совета Федерации и трое — депутатами Государственной Думы.

Глава 22. Регулирование банковской деятельности

Законопроекты, касающиеся функциональных обязанностей Центрального банка РФ, подлежат обязательному направлению в Центральный банк РФ для дачи заключения. Согласно п. «в» ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотре­нию Советом Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: денежной эмиссии, валю*-, ного и кредитного регулирования. В заседаниях Государствен­ной Думы, касающихся рассмотрения законопроектов по воп­росам экономической, финансовой, кредитной и банковской политики, может принимать участие Председатель Центрально­го банка РФ или по его поручению один из его заместителей.

Центральный банк РФ не обладает правом законодательной инициативы, однако он имеет право подзаконного нормотрвор-чества по вопросам, отнесенным к его ведению. Нормативные правовые акты, изданные Центральным банком РФ, обязатель­ны для исполнения всеми федеральными органами государ­ственной власти, в том числе и законодательной.

Центральный банк РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, которая согласно ст. 19 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»¹ осуществляет контроль за бан­ковской системой и в частности за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета. Счетная палата также контролирует де­ятельность Центрального банка РФ по обслуживанию госу­дарственного долга Российской Федерации. Вместе с тем необ­ходимо обратить внимание на то, что проверки финансово-хо­зяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений осуществляются на основании решений Государственной Думы и только по пред­ложению Национального банковского совета.

Новым подходом Федерального закона «О Центральном бан­ке Российской Федерации (Банке России)» стало изъятие из компетенции Государственной Думы полномочий по утвержде­нию аудиторской фирмы, которая должна проводить ежегод­ный обязательный аудит Центрального банка РФ. Из полномо­чий Государственной Думы также изъято право рассматривать аудиторское заключение о достоверности финансовой отчетно-

¹ СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

I

I

т

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 22. Регулирование банковской деятельности

сти Центрального банка РФ. Усиливая независимость Цент­рального банка РФ, законодатель отдал названные полномочия Национальному банковскому совету.

Гарантией независимости Центрального банка РФ и невме­шательства в его деятельность (за пределами компетенции) зако­нодательной ветви власти является предоставление Центрально­му банку РФ права информировать о таких фактах Президента РФ, а также обращаться в суды в порядке искового производ­ства о признании недействительными правовых актов законода­тельных органов федерального уровня. Кроме Конституцион­ного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции Российской Федерации Центральный банк РФ вправе обра­щаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

Центральный банк РФ тесно взаимодействует с исполни­тельной ветвью власти, особенно с Правительством РФ, Мини­стерством финансов РФ, Министерством юстиции РФ.

Правительство РФ и Центральный банк РФ совместно реа­лизовывают государственную денежно-кредитную политику. Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансо­вой, денежной и кредитной политики, в то время как Централь­ный банк РФ разрабатывает и проводит единую государствен­ную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Центральный банк РФ участ­вует в разработке Правительством РФ экономической полити­ки, выступает генеральным агентом Правительства РФ в право­отношениях по государственному кредиту, совместно с Прави­тельством РФ участвует в бюджетном процессе, осуществляет валютный контроль и т. д.

Правительство РФ обязано информировать Центральный банк РФ о предполагаемых действиях, имеющих общегосудар­ственное значение. Председатель Центрального банка РФ (или его заместитель) принимает участие в заседаниях Правительства РФ, в свою очередь, трое представителей Правительства РФ входят в Национальный банковский совет.

Взаимоотношения Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ строятся на паритетных началах. Министр фи­нансов РФ и Министр экономического развития и торговли РФ участвуют в заседаниях Совета директоров Центрального банка РФ с правом совещательного голоса. Центральный банк РФ

консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графи­ка выпуска государственных ценных бумаг и погашения госу­дарственного долга с учетом их воздействия на состояние бан­ковской системы РФ и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Гарантией невмешательства органов исполнительной власти в деятельность Центрального банка РФ является предоставлен"-' ное ему право информировать Государственную Думу о фактах превышения исполнительной властью своей компетенции от­носительно независимости Центрального банка РФ. Также банк вправе обращаться в федеральные суды в порядке искового про­изводства о признании недействительными правовых актов фе­деральных органов исполнительной власти.

Законодательно установленные формы взаимоотношений Центрального банка РФ и иных органов государственной влас­ти необходимы для реализации им единой денежно-кредитной политики. Формы взаимодействия банка с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ свидетель­ствуют о наличии у Центрального банка РФ достаточной само­стоятельности и независимости для проведения денежно-кре­дитной политики, но одновременно не позволяют Центрально­му банку РФ бесконтрольно осуществлять делегированные государственные полномочия и монополизировать финансовые полномочия публичной власти. Взаимоотношения Центрально­го банка РФ с судебной системой обеспечивают гарантии вы­полнения банком возложенных на него функций.

По вопросам, отнесенным к компетенции Центрального банка РФ, он вправе принимать нормативные акты в форме указаний, положений или инструкций. Эти нормативные акты обязательны для исполнения федеральными органами исполни­тельной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, всеми юридическими и физическими лицами. Являясь органом, наделенным правом правотворчества, Центральный банк РФ обязан в надлежащих случаях направлять свои акты на регистрацию в Министерство юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр норматив­ных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти.

Финансово-хозяйственная деятельность Центрального банка РФ подлежит ежегодной аудиторской проверке, решение о

Финансовое право России. Особенная часть

проведении которой принимает Национальный банковский со­вет до завершения отчетного года.

Аудит проводится двух видов: внешний и внутренний. Вне­шний аудит осуществляется аудиторской организацией, выбран­ной Национальным банковским советом, имеющей лицензию на осуществление аудита на территории Российской Федера­ции. Между аудиторской организацией и Центральным банком РФ заключается договор оказания аудиторских услуг, согласно которому Центральный банк РФ обязан предоставлять аудито­рам необходимые отчетность и информацию.

Оплата услуг аудиторской организации осуществляется за счет средств Центрального банка РФ.

Аудиторская организация не имеет права проверять секрет­ные или закрытые счета и операции Центрального банка РФ, на которые распространяется действие Закона РФ от 21 июля 1993г. № 5485-1 «О государственной тайне»¹. В этой связи в договоре об оказании аудиторских услуг предусматривается от­ветственность аудиторской организации за передачу получен­ной информации третьим лицам. Осуществлять проверку сек­ретных или закрытых счетов и операций Центрального банка РФ может только Счетная палата РФ.

Аудиторская проверка не подменяет других форм финансо­вого контроля за деятельностью Центрального банка РФ.

Внутренний аудит банка осуществляется службой главного аудитора Центрального банка РФ, который находится в непос­редственном подчинении Председателя Центрального банка РФ. Национальный банковский совет вправе давать аудитору Центрального банка РФ рекомендации, затрагивающие вопро­сы финансовой проверки годовой отчетности и обязательные для выполнения подчиненными субъектами. Внутренний аудит проводится в форме регулярных документальных ревизий бух­галтерской и иной финансовой документации, контроля за де­ятельностью подразделений и учреждений Центрального банка РФ, надзора за соблюдением ими действующего законодатель­ства (в том числе нормативных актов Центрального банка РФ). Таким образом, перечень законодательно закрепленных за Центральным банком РФ полномочий, образующих его финан-

¹ Российская газета. 1993. 21 сент.

Глава 22. Регулирование банковской деятельности

сово-правовой статус, позволяет ему самостоятельно и незави­симо от иных органов государственной власти осуществлять денежно-кредитную политику Российской Федерации. Одно­временно финансово-правовая компетенция Центрального банка РФ наделяет его статусом полноправного участника ши­рокого круга финансовых правоотношений: финансово-конт­рольных, бюджетных, налоговых, кредитных, эмиссионных, ва­лютных.