Платежи за пользование природными ресурсами

Негативное влияние человека на окружающую природную среду постоянно усиливается, что ставит задачу рационального природопользования в разряд первоочередных. Платежи за при­родные ресурсы установлены с целью экономического регули­рования природопользования, стимулирования рационального и комплексного использования различных видов природных ресурсов и охраны окружающей среды, формирования матери­альных ресурсов.

Использование природных ресурсов в Российской Федера­ции осуществляется на возмездной основе, т. е. за определен­ную плату. Плата за пользование природными ресурсами может зачисляться как в бюджеты всех уровней бюджетной системы, так и во внебюджетные и другие фонды, что является прямым отражением принципа федерализма в построении бюджетной системы.

Право собственности на природные ресурсы провозглашено Конституцией РФ. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9 Конституции РФ). Разграничение государственной собственности относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, полномочия в рамках которой закрепляются либо в Конституции РФ, либо (в большинстве случаев) в федеральном законодательстве или договорах Российской Федерации с субъектами РФ. Приоритет в разграничении предметов совместного ведения принадлежит конституционному методу (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). В соот­ветствии с п. «в» и «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся воп­росы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природо­пользование, охрана окружающей среды и обеспечение эколо­гической безопасности.

Следовательно, земельное, лесное, водное, природоохранное законодательство и законодательство о недрах принимается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Глава 14. Правовое регулирование доходов

В системе неналоговых платежей данной группы наиболее значительные — фискальную и природоохранную — функции выполняют: платежи за право пользования недрами; отчисле­ния на воспроизводство минерально-сырьевой базы; платежи за пользование лесным фондом; плата за воду¹.

Платежи за право пользования недрами регламентируются в Законе РФ «О недрах». Они включают: а) основные платежи': разовые платежи за пользование недрами при наступлении оп­ределенных событий, оговоренных в лицензии; плата за геоло­гическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе) и сбор за выдачу лицензий; регулярные платежи за пользование недрами; б) дополнительные платежи: плата за землю или акваторию территориального моря и участок морс­кого дна; другие платежи и сборы, не связанные с отраслевой спецификой финансово-хозяйственной деятельности. Взима­ние не предусмотренных указанным Законом платежей не до­пускается.

Остановимся на платежах, имеющих наибольшее фискаль­ное значение.

Разовые платежи за пользование недрами при наступлении оп­ределенных событий, оговоренных в лицензии, уплачиваются пользователями недр. Минимальные (стартовые) размеры разо­вых платежей за пользование недрами устанавливаются в разме­ре не менее 10 процентов от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых. Окончательные размеры данных плате­жей определяются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Установле­ние размеров платежей ниже определенных по результатам кон­курса (аукциона) не допускается.

Сбор за участие в конкурсах и аукционах за выдачу лицензий и экспортных квот установлен в соответствии с Законом РФ «О недрах», Федеральным законом «О лицензировании отдель­ных видов деятельности» и более детально регламентируется от­раслевым федеральным законодательством, законодательством

¹ В экономической литературе платежи за пользование природны­ми ресурсами принято считать рентными. Разнообразие рентных со­ставляющих определяет различный уровень платы за пользование при­родными ресурсами. См., например: Юткина Т. Ф. Налоги и налого­обложение. М., 1998. С. 339-340.

Финансовое право России Особенная часть

субъектов РФ и ведомственными подзаконными нормативными актами.

Природопользование определенными объектами в Россий­ской Федерации осуществляется на основе лицензий, за выдачу которых взимаются сборы.

Сбор за выдачу лицензий направляется в органы, выдающие лицензии на пользование недрами, и используется на оплату расходов, связанных с выдачей лицензий.

В предоставляемой лицензии обязательно оговариваются ус­ловия выполнения платежных обязательств перед государством за право пользования недрами, земельными участками, аквато­риями. Конкретные размеры и условия платежей, а также при­меняемые скидки устанавливаются по каждому объекту лицен­зирования и фиксируются в лицензии. В случаях замены денеж­ных платежей за право пользования недрами поставками производимой продукции в лицензии указываются порядок и методы расчета объемов этой продукции, пункты ее доставки и другие неодходимые данные. Отказ лица, претендующего на получение лицензии, от внесения платежа, связанного с предо­ставлением лицензии, является основанием для признания сделки выдачи лицензии недействительной. В случае наруше­ния пользователем недр условий внесения платежей за право природопользования, определенных в лицензии, право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приос­тановлено или ограничено компетентными на то органами.

Предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов.

Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, их раз­ведку, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связан­ных с добычей полезных ископаемых.

Регулярные платежи данной группы взимаются отдельно по каждому виду работ, осуществляемых в Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в ее ис­ключительной экономической зоне, а также за пределами Рос­сии на территориях, находящихся под российской юрисдикци­ей или арендуемых у иностранных государств.

Глава 14 Правовое регулирование доходов

Законодательство устанавливает ряд льгот по регулярным платежам за пользование недрами. В частности, от полного вне­сения данного платежа освобождаются пользователи недр, осу­ществляющие: пользование недрами для регионального геоло­гического изучения; пользование недрами для образования осо­бо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение на основании постановлений Правительства РФ; пользование недрами для сбора коллекционных геологических материалов и др.

В целях стимулирования освоения месторождений полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических ус­ловиях, или пониженного качества, а также внедрения экологи­чески безопасных технологий и технологий, повышающих из­влечение основных и попутных полезных компонентов, пользо­ватели недр могут частично или полностью освобождаться от платежей за пользование недрами и получать отсрочки от упла­ты этих платежей. Решение о предоставлении отсрочек или об освобождении от платежей принимается органами, предостав­ляющими лицензии на пользование недрами.

Дополнительные основания для освобождения отдельных категорий пользователей недр от региональных ресурсных пла­тежей могут устанавливаться органами власти субъектов РФ.

Основным объектом обложения являются недра. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от различных показателей: экономико-географи­ческих условий, размера участка недр, вида полезного ископае­мого, продолжительности работ, степени геологической изучен­ности территории и степени риска. Регулярные платежи взима­ются за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом возвращенной части участка. Единицей платежа является один квадратный километр площади участка недр. Платежи рассматриваемой группы уплачиваются в денежной форме ежеквартально и зачисляются в федеральный, региональные и местные бюджеты согласно бюджетному законо­дательству. Для пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Россий­ской Федерации, в ее исключительной экономической зоне, а также за пределами России на ее юрисдикционных территориях

Финансовое право России. Особенная часть

Правительством РФ устанавливается особый порядок и условия взимания регулярных платежей за пользование недрами. Сум­мы платежей с названных объектов зачисляются в федеральный бюджет.

Кроме названных платежей пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные законодательством РФ.

Законодательством РФ установлены акцизы на минеральное сырье, к которому отнесены нефть, стабильный газовый конден­сат и природный газ. Плательщиками акцизов на минеральное сырье признаются организации, индивидуальные предпринима­тели и лица, признаваемые плательщиками акцизов в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации.

Объектом налогообложения являются операции, перечис­ленные в подп. 12—21 п. 1 ст. 182 НК РФ: реализация добытых нефти и (или) газового конденсата, их передача на переработку или для использования на собственные нужды, реализация при­родного газа за пределы России, передача минерального сырья в качестве вклада в уставный (складочный) капитал и т. д.

Законодательством определен широкий перечень изъятий из объектов налогообложения акцизами. Так, освобождены от на­логообложения операции по реализации на территории Россий­ской Федерации природного газа для личного потребления физическими лицами, жилищными кооперативами, кондоми­ниумами и иными подобными потребителями.

Объектом обложения акцизом на нефть, включая газовый конденсат, является количество реализованной продукции, а по природному газу — стоимость реализованной продукции. Нало­говая база определяется отдельно по каждому виду подакцизного минерального сырья. Применение определенного механизма ус­тановления налоговой базы зависит от вида подакцизного мине­рального сырья, а относительно природного газа дополнительно учитывается способ реализации — непосредственно потребите­лям, минуя газораспределительные организации, или на экспорт.

Налоговым периодом является один месяц. Сумма акциза определяется плательщиком самостоятельно и зачисляется в федеральный бюджет.

В составе неналоговых доходов государства выделяется лес­ной доход, представляющий собой совокупность платежей за

Глава 14. Правовое регулирование доходов

пользование природными ресурсами: лесные подати и аренд­ную плату за участок лесного фонда, сданный в аренду. Основ­ное назначение лесного дохода — покрыть расходы государства на воспроизводство древесины.

Платежи за пользование лесными богатствами имеют в Рос­сии давнюю историю. Назывались они по-разному: лесной до­ход, попенная плата, плата за древесину, отпускаемую на ко"р-ню, лесные подати¹.

Значительные изменения в систему платежей за лесопользо­вание были внесены ЛК РФ, особенно относительно видов пла­тежей, порядка их начисления и распределения полученных средств. В связи с отнесением лесного фонда к федеральной собственности изменилась компетенция Российской Федерации и субъектов РФ в сфере установления, взимания и распределе­ния платежей за пользование лесом.

Наибольшая значимость в составе лесного дохода принадле­жит лесным податям, являющимся платой, взимаемой за: древе­сину, отпускаемую на корню; заготовку живицы, второстепен­ных лесоматериалов, сенокошения, выпас скота, промысловую заготовку древесных соков, дикорастущих ягод, грибов, лекар­ственных растений, технологического сырья, размещение уль­ев, пасек и другое побочное лесопользование; использование лесных угодий для нужд охотничьих хозяйств, в оздоровитель­ных, туристических, спортивных и других аналогичных целях.

Лесные подати взимаются со всех пользователей лесным фондом, за исключением арендаторов, а также физических и юридических лиц, которым предоставлены льготы по уплате лесных податей лесным законодательством.

¹ См., например: Закон РФ от 18 декабря 1992 г. № 4129-1 «Об уточнении показателей республиканского бюджета Российской Феде­рации на 1992 год» // Ведомости РФ. 1993. № 3. Ст. 94; Основы лес­ного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. № 4613-1 // Ведомости РФ. 1993. № 15. Ст. 523; Федеральный закон от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год» // СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213; Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Ведомости РФ. 1992. № 11. Ст. 527; Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. № 2271 «О ставке отчислений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту лесов» // САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5077.

ъ

Финансовое право России. Особенная часть

Плательщиками лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, являются лесопользователи, заготавливающие древе­сину в лесном фонде, а также в лесных насаждениях, не входя­щих в лесной фонд.

Таким образом, платными являются виды лесопользования, которые требуют оформления в специальном порядке, за ис­ключением: древесины, заготавливаемой при рубках промежу­точного пользования, проводимых осуществляющим рубки главного пользования на арендованном участке арендатором за свой счет; древесины, заготавливаемой лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством при проведении рубок промежуточного пользования, других лесохозяйственных работ; пребывания граждан в лесах для отдыха, сбора для личных нужд дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых продуктов, лекарственно-технического сырья, участия в куль­турно-оздоровительных, туристических и спортивных меропри­ятиях.

От платежей за пользование лесным фондом освобождаются: лица, внесшие платежи за пользование лесным фондом; лесхо­зы федерального органа управления лесным хозяйством; учас­тники Великой Отечественной войны, а также граждане, на которых законодательством распространены социальные га­рантии и льготы участников Великой Отечественной войны; инвалиды I и II групп; пенсионеры, проживающие в сельской местности; лица, пострадавшие от стихийных бедствий; вынуж­денные переселенцы; крестьянские (фермерские) хозяйства; представители коренных малочисленных народов.

Нормативы льгот по платежам за лесопользование устанав­ливаются органами государственной власти субъектов РФ.

Размеры лесных податей определяются по ставкам, установ­ленным за единицу продукции, получаемой при пользовании лесным фондом, а по отдельным видам пользования — по гек-тарным ставкам эксплуатируемой площади лесного фонда. Кон­кретные ставки должны быть не ниже минимальных ставок¹,

Глава 14. Правовое регулирование доходов

¹ Минимальные ставки являются экономической оценкой лесных ресурсов. Они определяются как разница между рыночной ценой про­дукции и затратами на ее производство с учетом средней нормы при­были, т. е. являются рентой. Минимальные ставки являются нижним пределом стоимости (цены) лесопользования.

которые устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством, за исклю­чением минимальных ставок лесных податей за древесину, от­пускаемую на корню, которые устанавливаются Правительством РФ. Ставки лесных податей также могут устанавливаться по результатам лесных торгов (аукционов).

В составе лесных податей взимается плата за землю лесного фонда в соответствии с Законом РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»¹.

Дифференцированы и формы взимания лесных податей, ко­торые могут быть в виде денежных платежей, части объема до­бытых лесных ресурсов или иной производимой пользователем продукции, выполнения работ или предоставления услуг. Лес­ные подати взимаются в виде разового или регулярных плате­жей с начала пользования участком лесного фонда в течение всего срока действия разрешительного документа. Форма и по­рядок внесения лесных податей определяются в разрешитель­ном документе по каждому объекту пользования.

На основе ставок лесных податей устанавливается арендная плата. Основным документом, определяющим размеры, поря­док, условия и сроки внесения арендной платы, является дого­вор аренды участка лесного фонда. Конкретные размеры аренд­ной платы определяются органами государственной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов фе­дерального органа управления лесным хозяйством или по ре­зультатам лесных торгов.

Размер арендной платы зависит от экономико-географиче­ских условий арендуемого участка лесного фонда, качества и количества лесных ресурсов, вида деятельности, который будет осуществляться на этом участке.

Так, при аренде участков лесного фонда для нужд охотничь­его хозяйства ставки арендной платы устанавливаются, исходя из фактического качества охотничьих угодий, сдаваемых в арен­ду, а также количества и стоимости лицензий, которые могут быть выданы для отстрела животных на арендуемом участке. При аренде участков лесного фонда для культурно-оздорови­тельных, туристических и спортивных целей арендная плата

Ведомости РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424.

Финансовое право России. Особенная часть

рассчитывается, исходя из предполагаемых расходов арендатора и рентабельности этого вида деятельности.

ЛК РФ в части межбюджетного распределения лесного дохо­да значительно отличается от ранее действовавшего законода­тельства¹. Согласно ст. 106 ЛК РФ часть лесных податей и арен­дной платы в размере минимальных ставок за древесину, отпус­каемую на корню, поступает в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ в следующем соотношении: федеральный бюд­жет — 40 процентов; бюджеты субъектов РФ — 60 процентов.

От уплаты в федеральный бюджет части лесных податей и арендной платы освобождаются те субъекты РФ, в которых рас­четная лесосека по рубкам главного пользования не превышает 1 млн куб. м.

Часть указанных средств, поступивших в бюджет субъекта РФ, направляется соответствующему территориальному органу федерального органа управления лесным хозяйством на финан­сирование лесного хозяйства: лесовосстановительные работы, уход за лесом, противопожарные и лесозащитные мероприятия, лесомелиорация, строительство лесохозяйственных дорог, ле­соустройство, проектно-изыскательские работы, содержание территориальных органов управления Федеральной службы лесного хозяйства России, других мероприятий по организа­ции воспроизводства, охраны и защиты лесов. Лесные подати и арендная плата, поступившие в распоряжение лесхозов, при­равниваются к бюджетным средствам и приобретают соответ­ствующий режим расходования.

В целях экономического регулирования использования, вос­становления и охраны водных объектов ВдК РФ установлена система платежей, связанных с пользованием водными объекта­ми, включающая в себя: плату за пользование водными объек­тами (водный налог); плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.

Субъектами платы за пользование водными объектами явля­ются организации и предприниматели, осуществляющие на ос­новании лицензии непосредственное пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств.

¹ Ранее в соответствии с Основами лесного законодательства РФ вся сумма арендной платы и лесных податей зачислилась в местные бюджеты.

Глава 14 Правовое регулирование доходов

Плату за пользование водными объектами не уплачивают пользователи обособленных водных объектов (замкнутых водо­емов), не включенных в реестр водных объектов¹.

Объектом платы за водопользование является использование поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, тер­риториального моря Российской Федерации с применением сооружений, технических средств или устройств в определен­ных целях.

В случаях возникновения необходимости водопользования для государственных, социальных или природоохранных мероп­риятий плата за пользование водными объектами не взимается. Так, не является платным водопользование в следующих случаях: забора воды для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий; забора воды для рыбоводства и воспроизводства водных биологических ресурсов; забора воды сельскохозяйственными организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, са­доводческими и огородническими объединениями граждан для сельскохозяйственных целей; проведения государственного мо­ниторинга водных объектов и других природных ресурсов и т. п.

Налогооблагаемая база определяется в зависимости от вида пользования водными объектами и представляет собой: объем воды, забранной из водного объекта; объем продукции (работ, услуг), произведенной при пользовании водным объектом без забора воды; площадь акватории используемых водных объек­тов; объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.

Ставки платы за воду зависят от категорий плательщиков, вида водопользования и состояния водных объектов. Действую­щее федеральное законодательство устанавливает только мини­мальные и максимальные ставки платы за пользование водны­ми объектами, а конкретизируются ставки законодательными (представительными) органами государственной власти субъек­тов РФ с учетом местных особенностей. От категорий платель­щиков зависят и сроки перечисления платы в бюджет: субъекты малого предпринимательства и плательщики, использующие акваторию водного объекта вносят плату ежеквартально, осталь­ные плательщики — ежемесячно.

¹ В соответствии со ст. 122 ВдК РФ взимание платы по таким обо­собленным объектам осуществляется согласно Закону «О плате за зем­лю»

Финансовое право России. Особенная часть

Льготы по плате за воду устанавливаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъек­тов РФ в пределах суммы, поступающей в соответствующий бюджет субъекта РФ.

ВдК РФ значительно изменил порядок межбюджетного рас­пределения платы: 40 процентов зачисляется в федеральный бюджет, 60 процентов — в бюджет субъекта РФ, на территории которого находятся водные объекты. В целях бюджетного регу­лирования законодательные (представительные) органы госу­дарственной власти субъектов РФ в пределах сумм поступлений в бюджеты субъектов РФ от платы за воду имеют право прини­мать решения о зачислении в местные бюджеты всей суммы платы или ее части. Поступившие денежные средства имеют частично целевое назначение: не менее 50 процентов должно направляться на осуществление мероприятий по восстановле­нию и охране водных объектов.

Составным элементом системы платежей, связанных с пользованием водными объектами, является плата, направляе­мая на восстановление и охрану водных объектов. Данный вид платы является формой возмещения затрат специализирован­ных водохозяйственных организаций на осуществление водоох­ранной деятельности.

Объектом платы является весь объем водопользования. В случае превышения лимита забора воды, при сбросе в водный объект сточных вод с повышенным содержанием вредных ве­ществ, при отсутствии у водопользователя надлежаще оформ­ленной лицензии и договора на водопользование плата взима­ется по повышенным ставкам.

В бюджетной системе плата на восстановление и охрану водных объектов распределяется по двум направлениям: между государственными бюджетами либо между бюджетами всех уровней. Конкретное распределение сумм платы зависит от вида водопользования. Так, плата, взимаемая за забор воды в пределах лимита, сброс сточных вод нормативного качества, а также за использование водных объектов без изъятия воды, на условиях лицензии поступает в объеме 40 процентов в феде­ральный бюджет и 60 процентов в бюджет субъекта РФ, на территории которого осуществляется водопользование. Пла­та, поступающая в бюджеты субъектов РФ, используется на строго целевые мероприятия по реализации государственных

Глава 14. Правовое регулирование доходов

программ использования, восстановления и охраны водных объектов.

Сроки внесения платежей, связанных с пользованием вод­ными объектами, устанавливаются органами Министерства РФ по налогам и сборам.

Действующее законодательство предусматривает систему платежей за пользование животным миром, включающую плату-за пользование животным миром и штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром.

Денежные суммы за пользование животным миром распре­деляются между федеральным бюджетом и бюджетами субъек­тов РФ и используются по целевому назначению на реализацию соответствующих федеральных и региональных программ, ме­роприятия по комплексному использованию, охране и воспро­изводству объектов животного мира, их защиту от вредных воз­действий, ведение государственного мониторинга объектов жи­вотного мира, научно-исследовательские работы и т. п.

Законодательные (представительные) органы государствен­ной власти Российской Федерации имеют право устанавливать льготы по платежам за пользование животным миром в преде­лах сумм, поступающих в соответствующий бюджет.

Существенные изменения в системе платежей за пользование природными ресурсами предстоят в связи с поэтапным введени­ем в действие НК РФ, согласно ст. 13 НК РФ платежи этой ка­тегории включены в налоговую систему группы федеральных налогов и сборов и состоят из: 1) налога на пользование недрами; 2) налога на добычу полезных ископаемых; 3) налога на воспро­изводство минерально-сырьевой базы; 4) налога на дополнитель­ный доход от добычи углеводородов¹; 5) сбора за право пользова­ния объектами животного мира и водными биологическими ре­сурсами; 6) лесного налога; 7) водного налога; 8) экологического , налога. В настоящее время правовое оформление в части второй НК РФ получил только налог на добычу полезных ископаемых.

Следует отметить относительную условность включения ре­сурсных платежей в налоговую систему. Это не только налоги по совокупности юридических признаков, но платежи, по меха-

¹ Указанный налог будет являться альтернативным. Добывающие предприятия получат возможность вместо акцизов на природный газ и нефть уплачивать налог на дополнительные доходы от добычи углево­дородов.

Финансовое право России. Особенная часть

низму тесно примыкающие к налоговым. Как и налоги, плате­жи за пользование природными ресурсами имеют определен­ный порядок установления, введения и взимания, порядок их уплаты контролируется налоговыми органами, а суммы плате­жей поступают в бюджеты или внебюджетные фонды. Однако в определенных случаях платежи этой системы носят разовый характер и имеют эквивалентную основу в виде действий со стороны государственных органов в пользу плательщика.

После надлежащей кодификации правовых норм, регулиру­ющих платежи за пользование природными ресурсами, значе­ние этого вида государственных доходов останется прежним: они должны оказывать стимулирующее влияние на повышение эффективности использования и охраны земель, лесов, водных объектов и объектов животного мира, недр, добычи и рацио­нального использования минерально-сырьевых ресурсов и про­дуктов переработки.