Местное управление в России XVI – XVII вв.

В административном отношении Московское государство делилось на уезды, станы и волости. Система кормлений, на которой было основано местное управление к середине XVI в., полностью изжила себя. В ходе реформ в 30-50-е годы XVI в. прежняя система кормле­ния была заменена органами губного и земского самоуправления.

Губные, земские и судебные реформы были обусловлены двумя причинами. Во-первых, рост значения дворянства, купечества, разбо­гатевшей верхушки крестьянства усилил противодействие феодальному произволу, требовал упорядочения суда и управления. А во-вторых, обострение социально-классовых противоречий привело к ситуации, когда государственные органы не справлялись с карательными обя­занностями в отношении «лихих людей» и возникла необходимость привлечь к этому местное население. Губные и земские реформы обус­ловили создание сословно-представительских органов на местах, спо­собствовали укреплению централизации государства.

На территории страны создавались два типа учреждений - земс­кие и губные избы. К деятельности в этих органах привлекались сво­бодные, неопороченные по суду граждане, избираемые населением. Организационно они подчинялись Разбойному приказу.

Губные органы (губные избы) стали устанавливаться с 30-х годов XVI в. еще при наместничьем правлении, уничтоженном в 1555 г. Эти выборные органы вводились сначала только в ряде мест по просьбам населения («по грамотам»)для борьбы с шайками разбойников, навод­нивших страну. С середины XVI в. были выделены губные округа, в ко­торых избирались губной староста, губной дьяк и до четырехцело­вальников, составлявших штат губной избы. Органы губного самоуп­равления - губная изба, были выборными органами и формировались главным образом из дворянства. Губного старосту выбирали дворяне и дети боярские, затем его в должности утверждал Разбойный приказ. Целовальники избирались посадским населением и верхушкой черно-тяглого крестьянства. Такое название они получили потому, что целова­ли крест, присягая верно служить на этой должности.

Функциями губных изб были обнаружение преступлений, допрос и т.д. Позднее они сосредоточивали в своих руках и судебные функции и даже приводили в исполнение судебные приговоры. В их ведении на­ходились уголовные дела, втомчисле поимка преступников, суд, тюрь­мы. Впоследствии в ряде мест, в особенности в центральных уездах, где сильна была поместно-вотчинная система, губные органы сосре­доточили в своих руках все местное управление.

К судебной деятельности этих органов стали привлекаться из мес­тных жителей «добрые люди». Они присутствовали при судебном раз­бирательстве, скрепляли документы своими подписями, решали воп­рос об отнесении подсудимого к разряду профессионального преступ­ника или обычного, что учитывалось при вынесении приговоров.

Возможно впоследствии это привело бы к созданию в России суда присяжных, наподобие того, что сформировался в Англии. Но рефор­мы были свернуты, и Россия получила суд присяжных только во вто­рой половине XIX в.

Губные органы могли успешно функционировать только при усло­вии коренной реорганизации системы феодальных иммунитетов. Ре­шением Стоглавого собора 1551 г. была прекращена выдача иммуни-тетных грамот (тарханов).

В XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой возникла Земская изба как орган местного самоуправления во главе с земским старостой. Стоглавый собор, рассмотрев вопрос о создании земских органов самоуправления, одобрил предложение царя о повсе­местном введении в стране должностей выборных старост, целоваль­ников, сотских и пятидесятских.

Реализация земской реформы началась на черносошном Севере. Первым шагом в этом направлении было издание Иваном ГУМало-Пи-нежской земской уставной грамоты, предусматривавшей замену суда кормленщиков судом выборных старост. Земские органы в соответствии с грамотой царя ведали вопросами финансов (податей), суда, охраной правопорядка. Их деятельность распространялась только на посадских людей и крестьян. По просьбе черносошных крестьян и посадских лю­дей ряд северных районов переводился на откуп, который выражался в выплате земскими органами определенных денежных сумм централь­ному правительству. Местное население как бы покупало у государства право избавиться от кормленщиков, решать свои местные вопросы са­мостоятельно. Аналогичные грамоты были выданы многим местам Се­верного Поморья. Позднее царь издал указ об отмене кормлений и вве­дении земского самоуправления повсеместно. Были установлены конк­ретные сроки передачи кормлений на откуп.

Земские избы действовали в волостях, иногда и в уезде, в их состав входили излюбленные головы (позднее старосты), земский дьяк илучшие люди (целовальники или земские судьи), от 2 до 10 человек(в зависимости от размеров волости или уезда). Избирались они на нео­пределенный срок, чаще всего на 1 -2 года.

Земские органы обладали обширной компетенцией. В их руках со­средоточивалось полицейское, финансовое, судебное управление. К ве­дению земских органов относились прежде всего сбор податей и суд по гражданским и мелким уголовным делам. Более крупные дела рассмат­ривали губные органы. Земские старосты и другие должностные лица свои обязанности по рассмотрению гражданских и уголовных дел вы­полняли без взимания пошлин с населения. Тем самым отменялся пре­жний порядок, при котором наместники-кормленщики взимали много­численные и обременительные для населения пошлины в свою пользу.

Во второй половине XVI в. в некоторых областях, преимуществен­но пограничных, вводится воеводское правление. Крестьянская вой­на под предводительством Ивана Болотникова и годы иностранной интервенции показали, что на губные и земские органы нельзя полно­стью полагаться. Поэтому в начале XVII в. произошла реорганизация местного управления, во многие уезды и города были назначены вое­воды. Кандидатуры воевод подбирал Разрядный приказ из числа бояр, дворян с последующим их утверждением царем и Боярской думой. В большие города назначалось несколько воевод, один из них считался главным. В отличие от кормленщиков воеводы получали государево жалованье. В слободах и волостях в помощь воеводе назначались при­казчики. Эта система была более эффективной в области управления и выполнения карательных функций.

Одна из главных задач воевод состояла в обеспечении финансово­го контроля. Они производили учет количества земли и доходности зе­мельных участков во всех хозяйствах. Государственные налоги соби­рали выборные старосты и целовальники под надзором воевод.

Важной функцией воевод был набор на военную службу служилых людей из дворян и детей боярских. Воевода составлял соответствую­щие списки, вел учет, проводил военные смотры, проверял готовность к службе. По требованию Разрядного приказа воевода направлял во­еннослужащих на место службы. Он командовал также стрельцами и пушкарями, наблюдал за состоянием крепостей.

При воеводе была специальная приказная изба во главе с дьяком. В ней велись все дела по управлению городом и уездом. Общая чис­ленность аппарата местных учреждений страны во второй половине XVII в. стала приближаться к двум тысячам человек. По мере того как воеводы укрепляли свое положение, им все больше подчинялись губ­ные и земские органы, особенно по военным и полицейским вопросам.

Права и обязанности воевод были столь неопределенны, что они сами уточняли их в процессе деятельности, что создавало большие воз­можности для произвола. Не довольствуясь жалованьем, они путем вымогательства изыскивали дополнительные источники доходов. Осо­бенно велик был произвол воевод в Сибири. Контроль центра за дея­тельностью воевод был крайне слабым.

Со временем у воевод сосредоточиваются административная и во­енная власть, а также контрольные функции за местным самоуправле­нием. Контроль перерастает постепенно в подчинение губных властей воеводскому правлению. Правительство некоторое время колебалось, не решаясь, какой из этих форм управления отдать предпочтение. В 1679 г. губное правление было отменено, в 1684 г. восстановлено и существовало еще некоторое время, пока не было окончательно унич­тожено при Петре I.

В XVII в. получают дальнейшее развитие разряды, своеобразные военно-административные округа, возникавшие в пограничных районах. Первым из них еще в XVI в. был создан Тульский разряд. В XVII в. в связи с расширением границ появились Белгородский, Смоленский, Тобольский и другие разряды. Создавались они и в районах, находив­шихся в центре страны (Московский, Владимирский и др.), но они ока­зались недолговечными. Воеводами разрядов назначались бояре, им подчинялись воеводы уездов. Разряды являлись отдаленными предше­ственниками губерний петровского времени. Права и обязанности во­евод разрядов не были определены. Их главная задача состояла в мо­билизации сил для отпора неприятелю.