Региональная политика

Важнейшим элементом государственной политики является региональная политика. В рамках региональной политики осуществляется регламентация отношений между центром и регионами, определяются права и полномочия административных единиц.

Региональная политика в современной России осознанно формируется только с 1993-94 гг. Одна из проблем состоит в определении ее целей и методов, которыми пользуется государство в отношениях с регионами. Иногда можно встретить мнение о том, что целью региональной политики является выравнивание уровней регионального развития. Однако неравенство между территориями существует в любой стране, и оно в принципе не может быть ликвидировано. Другое дело, что одной из практических задач региональной политики могут быть сглаживание территориальных контрастов и подъем экономики отсталых районов.

Региональная политика имеет два аспекта - собственно политический и экономический. Ее политическое содержание сводится к созданию эффективной властной вертикали и системы разделения полномочий между центром и регионами (властная вертикаль и разделение полномочий в том или ином виде есть во всех странах, как в унитарных, так и в федеративных). Экономический аспект предполагает дифференцированное развитие регионов, повышение эффективности региональных экономик и государственное регулирование финансовых потоков между территориями и центром.

В России исторически сложились особые объективные условия для проведения региональной политики. Это - огромная, в основном слабозаселенная территория, сложная этническая карта, природные контрасты, глубокие экономические различия между регионами. Нельзя не учитывать отечественные политические традиции - централизм, унитаризм, имперское государственное устройство. Существуют и объективные цели российской региональной политики - сохранение территориальной целостности многонационального государства и уменьшение социальных контрастов между различными частями страны. Поэтому автоматическое перенесение зарубежного опыта региональной политики на российскую почву вряд ли оправдано. Определенные сомнения связаны с эффективностью и целесообразностью использования федеративной системы государственного устройства, которая подвергалась критике многими русскими мыслителями (например, И.Ильиным).

Анализ отношений “центр-регионы” в России необходимо начинать с исследования региональной структуры государства. АТД России, как уже говорилось, остается очень сложным. Оно чрезмерно дробное (89 субъектов), велики морфологические различия между регионами. Численность населения самого крупного субъекта федерации - Москвы достигает восьми с половиной миллионов человек, а Эвенкийского АО - едва больше 20 тыс. чел. Площадь территории Якутии равняется 3.1 млн. кв. км (немногим меньше Индии). С другой стороны, совсем мала Ингушетия, напоминающая карликовое государство Европы (точных данных о площади территории нет). Размеры Адыгеи - всего 7.6 тыс. кв. км (меньше Кипра). Регионы, несмотря на закрепленное в конституции равноправие, имеют разный статус и объем полномочий. В составе России находятся: 21 республика, одна автономная область, шесть автономных округов, шесть краев, 49 областей, два города федерального подчинения. На территории России есть т.н. “матрешечные” субъекты федерации: все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав краев и областей и одновременно являются равноправными субъектами федерации. Этот правовой нонсенс приводит к конфликтам между автономными округами и их “метрополиями”.

Изменения региональной структуры происходили в России достаточно часто. Не стали исключением и последние годы. В 1991 г. четыре автономные области добились повышения своего статуса до уровня республик и вышли из состава краев. Это - Адыгея (входила в Краснодарский край), Карачаево-Черкесия (входила в Ставропольский край), Республика Алтай (входила в Алтайский край в качестве Горно-Алтайской АО) и Республика Хакасия (входила в Красноярский край). В 1990 г. на волне суверенизации они сами провозгласили себя республиками, летом 1991 г. этот шаг был официально признан российскими властями. В результате в составе России осталась лишь одна автономная область - Еврейская. Среди новейших изменений следует отметить образование нового субъекта федерации - Ингушетии путем выделения из состава Чечено-Ингушетии.

В современной России принята федеративная модель государственного устройства, в рамках которой решаются проблемы региональной политики. Эта модель предусматривает наделение субъектов федерации некоторыми правами и полномочиями суверенных государств и договорные отношения между центром и регионами. Россия традиционно формировалась как унитарная империя, имевшая в своем составе самоуправляющиеся автономии (Польша, Финляндия, Калмыцкая степь, Хивинское ханство, Бухарский эмират). Федерализм был введен в советское время, чтобы урегулировать отношения с национальными окраинами, повысить статус этих территорий и создать основы для стабильного существования многонационального государства. Возник совершенно особый советский федерализм, в котором уживались жесткое давление центра и развитая, сложная система национальных автономий. Современный российский федерализм возник во многом по инерции, ведь РСФСР в составе СССР была по названию федеративной республикой. Во многом он стал уступкой амбициям автономных республик и национальных бюрократий, стремившихся повысить статус автономий до уровня суверенных государств. Необходимость сохранить территориальную целостность государства в условиях суверенизации республик стимулировала провозглашение постсоветской России федерацией.

Современная Российская Федерация представляет собой результат реформирования полуунитарной региональной структуры, унаследованной от СССР, в результате процессов децентрализации и суверенизации. Она сохраняет родимые пятна советского федерализма (принцип национально-территориальной автономии, сложная система автономий, дробность и многоуровенность АТД), что резко снижает ее эффективность как политической системы. Важно отметить, что современный российский федерализм является центробежным, т.е. субъекты федерации ведут борьбу за расширение своих полномочий, а центр предоставляет им эти полномочия, чтобы блокировать сепаратизм и гарантировать лояльность местных элит. В то же время большинство федеративных государств сформировались в результате центростремительных процессов, обычно - добровольного объединения государственных образований, отказавшихся от части своих полномочий в пользу созданного ими центра (Швейцария, Малайзия, ОАЭ). В России центробежный федерализм стимулирует мучительный процесс разграничения полномочий между центром и субъектами федерации. Произошел переход к модели договорной федерации, в рамках которой центр заключает индивидуальные договора о разграничении полномочий с отдельными регионами.

Основное содержание региональной политики в современной России в ее собственно политическом аспекте составляют вопросы федеративного устройства государства (разделение полномочий между федерацией и ее субъектами), национальной автономии, местного самоуправления.

В соответствии с конституцией России, принятой в 1993 г., в ведении Российской Федерации находятся такие вопросы, как принятие и изменение конституции, защита прав и свобод человека и гражданина, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, управление федеральной государственной собственностью, установление правовых основ единого рынка, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные энергетические системы, внешняя политика, международные и внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, определение и защита государственной границы, судоустройство и др. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся обеспечение соответствия правовых актов субъектов федерации конституции и федеральным законам, вопросы владения, пользования, распоряжения землей и недрами, разграничение государственной собственности, природопользование и охрана окружающей среды, вопросы образования и здравоохранения, установление общих принципов налогообложения и сборов, кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение Российской Федерацией международных договоров и др. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения с субъектами федерации всей полнотой государственной власти обладают субъекты федерации.

Проблемой государственного устройства России остается фактическое статусное неравенство субъектов федерации. В конституции, принятой на референдуме в декабре 1993 г., зафиксировано равноправие всех субъектов федерации, однако эта правовая норма не выполняется. В свое время активную борьбу за расширение своих прав вели края и области, которые чувствовали себя ущемленными в сравнении с республиками. Некоторые области - Свердловская, Челябинская, Вологодская в 1993 г. сами провозгласили себя республиками. Тенденции к республиканизации прослеживались и в других регионах (Приморский край, Калининградская область и др.).

Проблема статусного неравенства не решена и после принятия конституции 1993 г. Разграничение полномочий сейчас проводится в индивидуальном порядке: с каждым регионом заключается отдельный договор, в котором оговариваются его полномочия. Фактически многие республики остаются “государствами в государстве” (Татарстан, Башкирия и др.), их политическая жизнь достаточно автономна, политическая система отличается от принятой в России в целом, республики самостоятельно налаживают внешнеполитические связи, центр не контролирует политические процессы в их границах. Правда, начиная с 1996 г., федеральный центр уделяет большое внимание унификации регионального законодательства, и есть надежда, что проблема межрегиональных политических различий системного характера будет решена.

Еще одна проблема связана с существованием “матрешечных” субъектов федерации, когда один субъект федерации находится в составе другого. Лишь Еврейской АО удалось выйти из состава Хабаровского края, а Чукотскому АО - из состава Магаданской области. Остальные автономные округа формально остались в составе краев и областей. Некоторые из них на волне суверенизации провозглашали себя республиками и пытались выйти из состава своих “метрополий”. Однако эти попытки не были признаны центром. В конце концов сепаратизм оказался характерен прежде всего для экономически сильных автономных округов, которые всячески дистанцировались от своих “метрополий” (например, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО). В ряде случаев на их территориях срывались выборы губернаторов и законодательных собраний краев и областей (например, на территории Ямало-Ненецкого АО не проводились выборы губернатора Тюменской области). Проблемы взаимоотношений Тюменской области с нефтегазовыми автономными округами - Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким были предметом долгих разбирательств в Конституционном суде.

В последнее время проблема “матрешечных” субъектов федерации небезуспешно решается на местном уровне. Экономически слабые автономные округа, а таковых большинство, сами заинтересованы в помощи со стороны своих областей и не конфликтуют с ними (например, Коми-Пермяцкий АО, входящий в Пермскую область). Некоторые округа заключают специальные договора с “метрополиями” (Эвенкийский АО и Красноярский край). В Тюменской области “северные” автономные округа отказались от последовательного сепаратизма, о чем свидетельствуют их активное участие в выборах областной думы в 1997 г. и победа на выборах ее председателя. Осенью 1998 г. представители трех субъектов федерации подписали документ, свидетельствующий о восстановлении относительного политического единства Тюменской области.

В современной России широко используется институт национально-территориальной автономии, когда субъектом автономизации становится не все население данной территории, а т.н. “титульный” народ, давший название автономии (т.е. речь идет об этнической форме государственности). Этот институт введен в советское время, когда на территории России было образовано множество национальных автономий. Следует заметить, что регионально-политическая асимметрия традиционна для России, в рамках которой всегда существовали автономии. Вопрос заключается в определении субъекта автономизации: это может быть регион (территория) или титульный этнос. Республики и автономные округа в России де-факто по-прежнему представляют собой национально-территориальные автономии.

Советская система национально-территориальных автономий фактически зафиксировала статусное неравенство этносов. Одни народы имеют свои национально-государственные образования, другие их не имеют. Различается статус национальных автономий. Некоторые этносы являются титульными народами республик, другие - только автономных округов. Существуют сложные ситуации, когда в одной автономии имеются сразу два титульных этноса (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский АО) и даже несколько (Дагестан). Если одним народам “досталась” только одна автономия, то у некоторых их целых три: буряты являются титульным этносом в Бурятии и двух автономных округах, ненцы - в трех автономных округах. Поэтому народы, не имеющие своих автономий, настойчиво ставят вопрос об их создании, тем более, если они их имели в раннесоветский период. Паллиативной мерой становится создание национальных районов в границах существующих субъектов федерации. Такие автономные районы есть в Алтайском крае и Омской области (немецкие районы), Бурятии (эвенки), Якутии (эвены, эвенки), Карелии (Вепсская национальная волость).

Выделение национально-территориальных автономий влечет за собой множество проблем. Помимо проблемы статусного неравенства этносов существует проблема этноконцентрации. В пределах своих автономий титульные народы обычно составляют меньшинство и уступают русским. В то же время республики воспринимаются именно как форма национальной государственности, о чем недвусмысленно говорилось в декларациях о государственном суверенитете. Доля представителей титульного этноса превышает две трети только в Чувашии, превосходит половину жителей в Туве, Северной Осетии, Агинском Бурятском и Коми-Пермяцком АО. Столь высокие показатели характеризуют, вероятно, Чечню и Ингушетию, по которым нет точных данных. В регионах с двумя или несколькими титульными этносами совокупная доля титульного населения превышает 50% в Дагестане и Кабардино-Балкарии. В остальных республиках наблюдается приблизительное равенство русского и титульного населения (Марий Эл, Татарстан, Усть-Ордынский Бурятский АО), или русские находятся в большинстве. Есть республики, в которых доля русских превышает две трети (Адыгея, Бурятия, Карелия, Хакасия), причем доля титульного населения минимальна в Карелии и Хакасии (10-11%). Она еще меньше в автономных округах Крайнего Севера (крайний пример - Ханты-Мансийский АО, в котором ханты составляют 0.9% населения, манси - 0.5%) и в Еврейской АО (4%). В этой связи можно заметить, что доля некоторых народов в населении отдельных областей превышает 10% (например, в Ульяновской области татары составляют 11% населения, в Астраханской области 13% жителей - казахи).

Проблема этноконцентрации имеет и другой срез. Многие народы России распылены по ее просторам, и в национально-территориальных образованиях нередко проживает лишь небольшая их часть. Крайний пример - эвенки, только 12% которых проживает в Эвенкийском АО. В Мордовии сосредоточено только 29% мордвы, в Татарстане - 32% российских татар. Рассеяны по территории чуваши, марийцы и др. Правда, есть национальные автономии, в которых сосредоточено подавляющее большинство проживающих в России представителей данного этноса (в своих республиках сконцентрировано более 95% тувинцев, якутов и др.).

Таким образом, процесс формирования на территории России национально-территориальных автономий сталкивается с объективными трудностями и имеет свои ограничения. Практически невозможно выделить территорию, на которой претендующий на автономию этнос составляет подавляющее большинство населения. Такие территории обычно не составляют единого целого, в них есть “дыры” в виде городов со смешанным или преимущественно русским населением. Поэтому автономии отличаются высокой долей русского населения и, кроме того, сосредоточивают небольшую часть представителей титульного этноса в силу его распыления по российской территории. Не случайно в последнее время все чаще ставится вопрос о создании в России экстерриториальных национально-культурных автономий: уже принят соответствующий закон, и во многих регионах страны, а также в России в целом одна за другой создаются такие автономии. Они особенно важны для народов, не имеющих на территории России своих национально-государственных образований и не располагающих районами компактного проживания, - немцев, евреев, корейцев и др.

Еще одним важным элементом политической системы является местное самоуправление, под которым обычно понимаются властные органы, действующие на самом низком территориальном уровне - населенных пунктов и городских кварталов. Институт местного самоуправления имеет в нашей стране свои традиции. Можно вспомнить дореволюционные земства, занимавшиеся вопросами социального развития территорий. Тема возрождения земских традиций одно время была очень популярна в постсоветской России. Достаточно сказать о выступлениях А.Солженицына.

В современной России ключевым стал вопрос о субъектах местного самоуправления и о соотношении местного самоуправления и государственной власти. В действующем законодательстве этот вопрос решен нечетко и допускает различные толкования. Субъектом местного самоуправления признается муниципальное образование, но ясное определение этого понятия отсутствует. В результате в одних регионах местным самоуправлением считается исполнительная и представительная власть административных районов и городов, составляющих субъект федерации. В других речь идет только об уровне сельских и поселковых администраций (иногда к ним добавляются городские администрации, в т.ч. крупных городов), что в большей степени отвечает мировому опыту.

Выборы глав районных и городских администраций в России не были синхронизированы. В Чувашии они проводились еще в 1991 г. В Иркутской области выборы районных и городских руководителей впервые проводились весной 1994 г. Во многих регионах сначала проводились выборы мэров административных центров (Владивосток в 1994 г., Волгоград в 1995 г.), и лишь потом избирались главы районных администраций. В большинстве регионов, где эти выборы вообще проводятся, районные и городские руководители избирались в 1995-96 гг.

Но есть регионы, в которых главы районных администраций продолжают назначаться губернаторами, а муниципальными образованиями признаются только населенные пункты, в т.ч. города (пример - Ставропольский край). В некоторых городах энтузиасты местного самоуправления ведут борьбу за признание местной администрации не органом государственной власти, встроенным во властную вертикаль, а органом местного самоуправления (Якутск). Процедуры избрания глав местного самоуправления тоже различаются. В некоторых субъектах федерации они избираются не всенародно, а представительным органом местного самоуправления (можно провести аналогию с избранием председателя райисполкома в советский период). Так обстоит дело в Орловской, Саратовской областях. В отдельных районах и городах, в соответствии с местными уставами, главы администраций выбираются представительными органами местного самоуправления для работы по контракту (например, в Вязьме).

Проблема связана с тем, что органы местного самоуправления по определению выведены из системы государственной власти, а значит, имеют значительную автономию в отношениях с властями субъектов федерации. Понятно, что последние не заинтересованы в расширительном толковании понятия “муниципальное образование” и сводят его только к населенным пунктам, исключая из местного самоуправления районы и города областного подчинения. В результате возникают конфликты.

Существует ошибочное представление о том, что всякая выборная власть является местным самоуправлением. Но следует заметить, что в России выборы проводятся на всех уровнях властной вертикали - на уровне субъектов федерации, административных районов и городов, и, наконец, сельских администраций. В то же время очевидно, что все эти властные органы не могут быть отнесены к местному самоуправлению. Другое неверное представление связывает местное самоуправление только с представительной властью, тогда как исполнительная власть включается в систему государственной власти. В целом можно сказать, что институт местного самоуправления сталкивается в нашей стране с большими трудностями из-за неразработанной законодательной базы.

Таким образом, региональная политика в России обречена быть сложной и многоуровенной. Рассмотрим особенности региональной политики в России в 1997-98 гг. в ее собственно политическом аспекте. Традиционно региональная политика определялась во взаимоотношениях федерального центра (президента, правительства и др.) с главами исполнительной власти субъектов федерации (см. также §§4 и 5). Причем последние постепенно укрепляли свои позиции, что стало очевидным, когда во всех регионах должность губернатора стала выборной.

Федеральный центр проводил стратегическую линию на создание договорной федерации. Стороны в индивидуальном порядке заключали договора о разграничении полномочий, определяющие специфику отношений каждого региона с центром, права и обязательства сторон. Уже в начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить такой договор, достигло 40, т.е. уже почти половина российских регионов находилась в особых договорных отношениях с федеральным центром (летом 1998 г. число таких регионов достигло 46, среди прочих договор подписала Москва). Путь, избранный федеральными властями в отношениях с регионами, неоднократно подвергался обоснованной критике. Однако в рамках существующей политической конъюнктуры такая политика позволила федеральному центру максимально затянуть в своих интересах процесс федеративного строительства и сделать договор о разграничении полномочий “пряником”, вручаемым тому или иному региональному руководителю в “благодарность за службу” или в качестве политического аванса.

Тем временем на региональном уровне развивались горизонтальные связи, и особыми субъектами регионального политического процесса стали межрегиональные ассоциации. Проблема консолидации региональной элиты решается на региональном уровне постепенно и частично. Формирование всесильного “губернаторского лобби”, объединяющего большинство региональных лидеров России, остается утопией из-за различий в интересах отдельных губернаторов и президентов республик. В то же время в различных частях страны происходит формирование небольших лоббистских групп, которые складываются по географическому признаку - через соседские отношения, экономическую взаимозависимость и пр. Интересы этих региональных лобби на федеральном уровне транслируются через межрегиональные ассоциации. Создание ассоциаций началось в 1990-91 гг., т.е. еще во времена СССР. Крупнейшая ассоциация “Сибирское соглашение” появилась в декабре 1990 г., в январе 1991 г. возникла Уральская ассоциация. Большинство ассоциаций было создано в 1991 г. Всего их восемь - “Сибирское соглашение”, “Большая Волга”, “Центральная Россия”, “Северо-Запад”, “Черноземье”, Северо-Кавказская, Уральская, Дальневосточная.

Укрепление ассоциаций как лоббистских структур происходит в 1995-96 гг. Именно в это время региональные объединения предпринимают попытки сформулировать свои общие интересы. На уровне крупных составных частей России, объединенных в ассоциации, выделяются политические центры, лидеры. Однако реальная консолидация региональных элит в рамках ассоциаций не произошла до сих пор. Слишком много различий существует внутри ассоциаций: сказываются несовпадающие экономические интересы регионов, политические симпатии и ориентации в центре, конфликты между губернаторами. Региональному руководителю по-прежнему легче решить свою проблему в Москве, которая дает деньги, чем в рамках ассоциации. Поэтому говорить о региональных союзах как об устойчивых политических образованиях явно преждевременно. Но, забегая вперед, укажем, что в 1998 г. в российской политике заявила о себе “восьмерка” - лидеры восьми межрегиональных ассоциаций, которые пытаются выступить в роли полномочных представителей региональных союзов. В мае 1998 г. с “восьмеркой” встречался президент, в июле - премьер-министр С.Кириенко. В сентябре 1998 г. возникла идея включить руководителей ассоциаций в президиум нового правительства Е.Примакова.

Можно констатировать, что последовательной региональной политики у федерального центра не было. Вместо выверенной политики с определенными целями и приоритетами можно было говорить лишь о тенденциях, причем различные представители федеральной элиты видели отношения центра и регионов по-своему. Выделилась в частности “либеральная” линия, выразителем которой стал премьер-министр В.Черномырдин, по сути продолживший традиции начала правления Б.Ельцина (если вспомнить знаменитую фразу российского президента “берите суверенитета столько, сколько проглотите”). В рамках этой линии региональные лидеры признавались равноправными партнерами федеральной власти. Между центром и регионами устанавливался баланс интересов, и упор делался на консенсусные отношения, поиск взаимовыгодных решений как в политической, так и в экономической сфере. Большое внимание уделялось установлению хороших личных взаимоотношений между премьером и региональными лидерами. О кардинальном пересмотре сложившейся квазифедеративной модели государственного устройства речи, естественно, не шло, также как и об ограничении властных амбиций региональных лидеров. “Либеральная” политика была основана на поиске элитного консенсуса в рамках рыхлой асимметричной федерации. Она более или менее успешно (насколько она в принципе может быть успешной, поскольку не имеет долгосрочной перспективы) проводилась тогдашним российским премьером и в целом разделялась президентом.

Изменения, произошедшие в регионах в 1996 г., сформировали запрос на другой тип региональной политики (см. также §4 настоящей главы). Как реакция на усиление самостоятельности региональных лидеров в федеральном центре возник запрос на рецентрализацию, под которой подразумевалось создание политического механизма, ограничивающего региональную власть, т.е. системы сдержек и противовесов в отношениях “центр-регионы”. Инициаторами этой политики стали т.н. “молодые реформаторы” в российском правительстве (А.Чубайс, Б.Немцов). В результате появилась “централистская” региональная политика. Ее появление объяснялось потребностью нейтрализовать последствия тех изменений, которые произошли в региональном процессе в 1996 г., для федерального центра. Губернаторы после всенародных выборов стали “неснимаемыми”, противовесов их власти центр не имел, учитывая слабость позиций федеральной власти в регионах и местной судебной власти. Хотя, начиная с 1997 г., существенное внимание было уделено использованию таких инструментов контроля за регионами, как усиление прокурорского надзора и деятельности Конституционного суда, работа министерства юстиции в регионах, использование возможностей территориальных органов федеральных ведомств (МВД, ФСБ, Государственный антимонопольный комитет, Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротствам) и др.).

В 1997 г. началось расширение числа субъектов, реально определяющих региональную политику в России. Прежняя простая двухполюсная схема “центр-губернаторы” ушла в прошлое. Превращение многих регионов в “удельные княжества”, в которых реальную власть имел только губернатор или президент республики, было осознано как опасность для российской государственности. Федеральная власть попыталась создать механизм сдерживания исполнительной власти субъектов федерации, и региональная политика стала полисубъектной. В качестве естественных противовесов этому центру власти были выбраны два института - местное самоуправление и представители президента в регионах. Заметим, что под местным самоуправлением понимались главы администраций районов и городов России. Более того, была избрана тактика “точечной” работы с мэрами крупных городов. Звучали и радикальные предложения. Например, было заявлено о готовящемся решении учредить на территории России 24 федеральных округа, каждый из которых объединяет несколько субъектов федерации.

Толчком к принятию политического решения послужило “удмуртское дело”, которое стимулировало интерес к местному самоуправлению как к инструменту региональной политики. В Удмуртии, где ранее были избраны главы районных и городских администраций, попытались вернуться к процедуре их назначения, а местное самоуправление осуществлять на более низком территориальном уровне - сел, поселков, городских районов. Весной 1996 г. в республике были приняты законы “О системе органов госвласти в Удмуртской Республике” и “О местном самоуправлении в Удмуртской Республике”. Цель была - воссоздать в республике властную вертикаль и сделать ситуацию более управляемой. Новым законам поначалу подчинился и всенародно избранный глава местного самоуправления Ижевска А.Салтыков. Однако вскоре ижевские власти инициировали запрос в Конституционный суд, а республиканские власти приняли решение уволить А.Салтыкова.

“Удмуртское дело” пробудило интерес к местному самоуправлению в весьма специфическом контексте. Решение Конституционного суда, принятое в январе 1997 г., допускало различные толкования, но в марте оно разрешилось не в пользу республиканских властей. Вышел президентский указ, в котором Б.Ельцин потребовал привести законы Удмуртии в соответствие с решением Конституционного суда, считая меры, уже принятые в этом направлении, недостаточными. Главы местного самоуправления, официально сложившие свои полномочия и переназначенные удмуртскими властями в качестве государственных чиновников, должны были возобновить исполнение своих обязанностей в прежнем качестве.

Тем временем сформировалась тактика “сдерживания” глав исполнительной власти субъектов федерации, которая заключалась в противопоставлении чересчур самостоятельным губернаторам мэров крупных городов. Такую политику очень условно можно называть “централистской”. На деле в борьбе с властными амбициями центр фактически уничтожал возможности нормального управления и субординации.

Крупнейшим прорывом в указанном направлении стал созыв Совета по местному самоуправлению при президенте. На его заседании было принято решение о создании Конгресса местных (муниципальных) властей, реализованное в 1998 г. По сути речь шла о создании параллельного Совета Федерации, составленного по должности из руководителей районного и городского звена. Союз федеральных властей и глав местного самоуправления выглядел демонстративным, поскольку был задействован механизм “прямой связи” между ними - встречи основных фигур из федеральной власти с главами местных администраций, переговоры президента с мэрами, адресная федеральная помощь городам и районам.

Вторым противовесом со стороны центра в балансе отношений между центром и регионами должны были стать представители президента. Напомним, что представители президента в регионах назначаются президентскими указами с августа 1991 г. Они призваны осуществлять контроль за деятельностью местных властей и своевременно информировать центр о происходящем в регионах. В новых условиях они виделись как параллельный властный орган, призванный ограничить и уравновесить власть губернаторов. Предполагалось, что представитель президента из простого информатора президентской администрации превратится в человека, облеченного властью. Представители президента должны были осуществлять контроль за территориальными структурами федеральных органов и за федеральной собственностью в регионах. Помимо традиционных функций информирования президента и его структур о политических и социально-экономических процессах, происходящих в регионах, представитель президента был призван осуществлять контроль за исполнением президентских указов и распоряжений, федеральных законов и программ, использованием федерального имущества и средств из федерального бюджета. Было ясно, что после ввода президентского указа в действие в регионах появится еще один противовес исполнительной власти субъектов федерации (указ от 9 июля 1997 г. “О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ”).

В развитие указанной тенденции предполагалось, что в регионах будут создаваться коллегии из первых лиц всех территориальных отделений федеральных служб, а руководить этими коллегиями должны представители президента. Соответствующий указ вышел в мае 1998 г. По сути в каждом регионе может быть сформировано параллельное правительство, в которое входят комитет по управлению имуществом, силовые структуры (МВД, ФСБ), прокуратура и др. Если раньше эти структуры, если не управлялись, то хотя бы курировались местными администрациями (например, председатель комитета по управлению имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался ГКИ по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регионов курировал специальный вице-губернатор и т.п.), то теперь они выводятся из-под контроля местных властей и встраиваются в параллельную управленческую вертикаль, созданную из президентских назначенцев.

Ясно, что для управления федеральными службами представитель президента должен обладать определенным опытом. Поэтому внимания заслуживает кадровая чистка корпуса представителей президента, которая активно проводилась администрацией в 1996-97 гг. Расчет обычно делался на назначение представителями президента людей, не связанных с губернаторами, представляющих иные политические группы. Очень важен и другой факт: корпус представителей президента изменился качественно. На место демократов “первой волны”, которые виделись в качестве идеологизированных “контролеров” политических процессов в регионах, пришли хозяйственники, имеющие опыт работы в органах исполнительной власти, а значит, способные заниматься управленческой работой. Показательно, что в основном смена представителей президента произошла в тех регионах, где к власти пришли “оппозиционные” губернаторы. Знаком времени стало постепенное появление представителей президента в республиках, которые были раньше избавлены от такой “опеки”. В результате “безнадзорными” остались только “привилегированные” республики, традиционно пользовавшиеся особым расположением центра, - Татарстан, Башкирия, Якутия (в ранее “привилегированной” Карелии представитель президента появился весной 1998 г.).

Таким образом, в регионах формируются или усиливаются обладающие существенными полномочиями структуры, которые проводят линию центра, - представительство президента, территориальные органы федеральных ведомств. Этот процесс ведет к усилению позиций центра в его отношениях с местными властями. Функцию противовеса региональным властям также начинает выполнять судебная власть.

Крупным событием в сфере практической реализации новой политики по отношению к регионам был “приморский эксперимент”. В Приморском крае Москва опробовала обе технологии “сдерживания”. Она использовала в своих интересах конфликт между губернатором Е.Наздратенко и мэром областного центра В.Черепковым и усилила позиции представителя президента. Последний получил право контроля за исполнением указов, распоряжений и поручений президента, а также постановлений и распоряжений правительства по вопросам развития топливно-энергетического комплекса.

В ходе осуществления политики “рецентрализации” на повестку дня встал вопрос о возможности отстранения от должности всенародно избранного руководителя исполнительной власти - один из основных рычагов влияния центра на региональные власти. Проблема “неснимаемости” губернаторов давно волновала Москву, которая сразу после губернаторских выборов задумалась о путях ее решения. В ходе “приморского эксперимента” эту проблему пытались решить с помощью силового давления. Неудачная лобовая атака на приморского губернатора заставила задуматься о выработке правового механизма отстранения. В Приморском крае губернатор добивался отставки мэра Владивостока В.Черепкова, в Бурятии республиканские власти вели борьбу с мэром Улан-Удэ В.Шаповаловым, а в Кемеровской области разгорелся скандал, связанный с именем мэра Ленинска-Кузнецкого Г.Коняхина, человека с уголовным прошлым, впоследствии арестованного. В апреле 1998 г. возник еще один вариант “подавления” городских властей, связанный с введением “прямого губернаторского правления” в городе Прокопьевске Кемеровской области.

Правовой механизм был предложен Конституционным судом по запросу Народного хурала Бурятии: бурятские парламентарии настаивали на том, что главу местного самоуправления может отстранить от власти глава вышестоящего властного органа (в бурятском случае речь шла о возможности президента Бурятии снять мэра Улан-Удэ). Однако Конституционный суд не признал такой сценарий отстранения законным, ссылаясь на отсутствие подчиненности в отношениях между органами государственной власти и местного самоуправления. Решение об отстранении от должности главы исполнительной власти отдается в руки судебной и законодательной ветвей власти. Сначала должен пройти суд, который вынесет свое решение о деятельности главы администрации. Далее решение об отстранении принимается местным органом законодательной власти. Таким образом, если ограничить власть всенародно избранных глав администраций удалось в небольшой степени, то Москва хотя бы положительно решила вопрос о возможности их снятия, пусть через сложную процедуру. Эта процедура была соблюдена в Бурятии, где впервые был создан прецедент снятия всенародно избранного мэра, а в марте 1998 г. избрали нового главу администрации Улан-Удэ.

События, происходящие в конце 1997 - начале 1998 гг., показали, что инициатива в деле проведения региональной политики на время перешла в руки президента и его администрации. Ее политический смысл состоял в балансировании интересов, во-первых, центра и губернаторов, во-вторых, губернаторов и местного самоуправления. Большое внимание отводится регламентации деятельности региональной власти, продолжается развитие отношений с главами местного самоуправления. Эта политика не похожа ни на “либеральную”, ни на “централизм”, хотя в ней есть элементы и того, и другого.

Рамочные условия региональной политики, сложившейся к началу 1998 г., были таковы: центр порицает “региональную вольницу”, автономистские устремления отдельных регионов, их правовой сепаратизм, но с другой стороны не собирается восстанавливать “тотальную опеку” (слова Б.Ельцина) территорий. Им провозглашается в качестве базовой такая форма отношений между центром и регионами, как заключение договоров о разграничении полномочий, которые, по мнению центра, позволяют в индивидуальном порядке урегулировать отношения внутри федерации. Кроме того, прослеживается стремление федеральной власти усилить контроль за региональными политическими процессами. Отрабатыватся технология “экономического сдерживания”, предусматривающая введение ограничений на доступ регионов к фонду трансфертов в зависимости от экономической политики администраций. Ужесточение финансовой политики центра в его отношениях с регионами во многом определило развитие отношений “центр-регионы” в 1998 г.

Таким образом, региональная политика Москвы в ее чисто политическом аспекте свелась в 1997-98 гг. к нескольким направлениям:

а) развитие договорной федерации (заключение договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами федерации);

б) разработка механизма отстранения от должностей всенародно избранных глав администраций (впервые использованная на уровне глав городских администраций);

в) стимулирование местного самоуправления и особенно мэров крупных городов как противовеса губернаторам;

г) укрепление института представителей президента и активизация территориальных представительств федеральных структур;

д) приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, борьба с “правовым сепаратизмом” силами судебных органов власти;

е) экономическое “сдерживание” (усиление централизованного контроля над региональными экономиками и финансовыми потоками).

В рамках такой политики появились новые возможности для сдерживания политических амбиций субъектов федерации и их недостаточно “лояльных” руководителей, а также для их поощрения. Для этого в 1997 г. были созданы нормативная база и институциональная инфраструктура. В 1998 г. региональная политика в России строилась на балансе сил четырех основных субъектов - федерального центра (включая территориальные органы федеральных ведомств), исполнительной власти субъектов федерации, местного самоуправления и представителей президента в регионах.