Экономический аспект региональной политики

Вторым важнейшим аспектом региональной политики является экономический. Его значимость в России особенно велика, потому что в результате либеральных экономических реформ резко усилились межрегиональные экономические контрасты. Выделились регионы-лидеры, оставшиеся на плаву (они же, как правило, являются донорами федерального бюджета). Обычно это - субъекты федерации, располагающие запасами экспортного сырья, в особенности нефти и газа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, отчасти - Татарстан, Башкирия, Республика Коми). В относительно хорошем положении оказались регионы, в которых развита черная и цветная металлургия, или имеются запасы металлургического сырья (Красноярский край, Белгородская, Вологодская, Иркутская, Липецкая, Свердловская, Челябинская области), а также крупные кредитно-финансовые центры (Москва, Санкт-Петербург). Большие преимущества получили регионы, в которых есть нефтеперерабатывающие заводы (Ленинградская, Нижегородская области и др.). Тем временем в разряд депрессивных попали аграрные регионы и многие центры военно-промышленного комплекса (например, Брянская область, сочетающая то и другое). Расслоение произошло и внутри регионов: выделились немногочисленные города-доноры, обеспечивающие средствами всю область (Череповец в Вологодской области, Кириши в Ленинградской, Старый Оскол и Губкин в Белгородской).

Между регионами существуют большие различия в особенностях экономической политики местных властей. Есть регионы, в которых экономика сильно либерализована. В других регионах в большей степени используется государственное регулирование экономики, местные власти следят за ценообразованием, держат контрольные пакеты акций крупнейших предприятий, занимаются льготным кредитованием отдельных отраслей и предприятий (Башкирия). На порядки в регионах различается объем налоговых поступлений на душу населения: есть регионы “богатые”, располагающие значительной налогооблагаемой базой, и “бедные”. Отличия вскрываются и при анализе объема бюджетных расходов на душу населения. В одних регионах приходится затрачивать огромные средства для снабжения, поддержания в порядке коммуникаций и пр. Таковы, например, регионы Крайнего Севера - самые “дорогие” регионы России.

Таким образом, региональная политика в России строится с учетом того факта, что лишь очень ограниченное число регионов, городов и предприятий относится к числу реальных поставщиков средств в федеральный бюджет. Перед государством стоит сложнейшая проблема перераспределения этих средств для удовлетворения хотя бы части потребностей всех прочих территорий. Значимым фактором не только экономической, но и политической жизни регионов России стало их разделение на две группы - небольшую группу доноров федерального бюджета и значительное число реципиентов, зависимых от дотаций, поступающих из федерального центра.

С 1994 г. в нашей стране проводится политика бюджетного федерализма. Эта политика предполагает выделение субъектов федерации, нуждающихся в финансовой помощи, и определение объемов этой помощи. В бюджет страны закладываются трансферты, которые направляются в регионы, нуждающиеся в поддержке. Необходимо подчеркнуть, что понятия “донор” и “реципиент” являются условными. Все регионы обязаны отправлять определенную часть налоговых поступлений в федеральный бюджет, и все регионы получают определенные средства, т.е. расчеты между центром и регионами всегда являются взаимными. Для регионов-доноров характерно положительное сальдо межбюджетных расчетов, т.е. попросту говоря, они больше отдают в центр, чем получают. Это - такие регионы, как Москва, Нижегородская, Самарская области, Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО и др. Число регионов, входящих в группу ярко выраженных доноров, - около 10. К числу ярко выраженных реципиентов относятся многие республики (Дагестан, Ингушетия, Тува), отдельные депрессивные области (Псковская, Ивановская) и др.

Политика бюджетного федерализма предполагает, что регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, определяются с помощью специальных критериев. В отечественной практике это - субъекты федерации, в которых объем налоговых поступлений на душу населения ниже среднероссийского. Выделяются две группы реципиентов - регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, и регионы, особо нуждающиеся в финансовой поддержке. Список этих регионов ежегодно пересматривается. Отрабатываются также различные варианты финансовой помощи регионам. Прежде всего это могут быть прямые или косвенные трансферты. В первом случае в регион просто перечисляются деньги. Во втором случае регион получает возможность зачислять в свой бюджет налоги, которые должны идти в федеральный бюджет. Наконец, предусматриваются адресные субвенции некоторым регионам. Например, Москва получает средства за исполнение столичных функций (хотя это право постоянно оспаривается). Регионы получают деньги под выполнение федеральных программ, в виде целевой помощи и др. Выделялась группа т.н. “привилегированных” регионов, которые оставляли почти все налоги в местных бюджетах, т.е. жили практически автономно (но и не получали средства по трансфертам). Эту группу составляли Татарстан, Башкирия, Карелия и Якутия, но в последние годы экономические права двух последних республик были урезаны. Однако в сложившейся практике межбюджетных отношений между центром и регионами остаются нерегламентированные отношения. Слишком многое по-прежнему зависит от влияния регионального лидера в центре, его лоббистских способностей, личных связей, которые позволяют добиваться дополнительных средств.

Сам процесс перечисления трансфертов нередко ставится в зависимость от политической ситуации в регионе. Ни центр, ни регионы не отличаются особой аккуратностью в деле перечисления средств друг другу. Бывали случаи, когда регионам приходилось долгое время ждать “законных” трансфертов. Возникали конфликты, когда регионы в критических ситуациях демонстративно отказывались перечислять средства в центр (“налоговый путч” Иркутской области в марте 1997 г., кризис в августе-сентябре 1998 г.). Некоторые регионы, сталкиваясь с проблемами межбюджетных отношений, заявляют о своем возможном переходе на “региональное самофинансирование”, т.е. финансовый “развод” с центром: регион ничего не платит в федеральную казну, но и не претендует на трансферты (эта мысль была озвучена губернатором Краснодарского края Н.Кондратенко).

Региональная экономическая политика предполагает дифференцированный подход к регионам. Уже деление регионов на доноры и реципиенты свидетельствует о дифференциации. Чтобы сделать региональную политику эффективной и справедливой, государство вырабатывает модель распределения средств федерального бюджета между регионами. Задача состоит в том, чтобы определить, какие регионы нуждаются в каких объемах финансовой помощи и для каких целей. Для этого нужны типологии регионов, опираясь на которые можно выстраивать инвестиционную и структурную политику государства. Одного лишь выделения регионов-реципиентов для этого явно недостаточно.

За рубежом с помощью специальных критериев выделяют т.н. “районы развития”, в которые государство направляет средства для усиления их экономического потенциала и решения социальных проблем. Такой подход использует большинство европейских государств. В советское время, когда в нашей стране господствовала плановая экономика, государство тоже определяло своего рода “районы развития” - в пятилетних планах, основных направлениях экономического развития страны и других документах. Особое внимание в частности уделялось районам Крайнего Севера, которые определялись законодательно (эта практика сохраняется до сих пор, причем число территорий, приравненных к Крайнему Северу и, соответственно, имеющих льготы, непрерывно растет: в их числе оказалась Тува, расположенная на южной границе России). Можно вспомнить целый ряд программ регионального развития, например, Нечерноземья, зоны БАМа, Канско-Ачинского топливно-энергетического комплекса (КАТЭК) и др.

После распада Советского Союза страна столкнулась с проблемой повышения эффективности региональной экономической политики в рыночных условиях. Нужно признать, что на протяжении ряда лет эта проблема не решалась. Единого подхода к “районам развития” не существует до сих пор. Так, во множестве регионов в результате катастрофического спада производства экономика оказалась полностью разрушена. Заговорили о депрессивных регионах и адресной помощи субъектам федерации, пострадавшим в наибольшей степени.

Однако депрессивные регионы не могут быть определены “на глазок”, нужна система критериев для выделения регионов, нуждающихся в помощи. По логике вещей государство с помощью такой системы критериев должно определять и каждый год пересматривать список депрессивных регионов, затем выделяя им определенные средства. Такой подход делает региональную политику эффективной, очищает ее от волюнтаризма и лоббизма. Однако он до сих пор не применяется. Были только попытки предложить методику определения депрессивных регионов (в качестве показателей предлагались спад производства, уровень жизни и безработица) и государственную программу помощи этим регионам.

Другой подход в региональной политике предполагает выделение не депрессивных регионов, остро нуждающихся в помощи для своего выживания, а т.н. “полюсов роста”, в которые государство инвестирует деньги, чтобы запустить новые производства и в будущем получить отдачу от этих проектов. В России с самого начала ухватились за идею свободных экономических зон (СЭЗ), ссылаясь в частности на пример Китая. Однако не все проекты СЭЗ были экономически обоснованы. Из зарубежного опыта известно, что наибольшие перспективы в этом качестве имеют приморские районы с развитыми внешними связями. В этих районах легче создавать экспортные производства и зоны со льготным налоговым и таможенным режимом.

В нашей стране при создании СЭЗ часто использовался принцип политической целесообразности, который до сих пор доминирует в российской региональной политике. СЭЗ часто создавались в регионах в качестве своеобразного “подарка” местной элите, без экономико-географического обоснования (в качестве отрицательного примера можно привести создание СЭЗ в Кабардино-Балкарии, планы создать СЭЗ в Кемеровской, Читинской, Ульяновской областях и др.). Местные власти создали СЭЗ в Алтайском крае, идея СЭЗ остается популярной в Мурманской области, а в Магаданской области планировали объявить об особой таможенной зоне. В ряде регионов действовали внутренние оффшорные зоны со льготным налоговым режимом (Ингушетия, Калмыкия). Их создание привело к массовому “бегству” предприятий из других регионов, которые предпочитали регистрироваться в “налоговом раю” Ингушетии (зона экономического благоприятствования “Ингушетия”) или Калмыкии (Агентство развития и сотрудничества -АРИС). На правах такой своеобразной оффшорной зоны возник эколого-экономический регион (ЭЭР) “Алтай” в Республике Алтай.

В действительности хотя бы о минимальной эффективности СЭЗ и прочих “полюсов роста” можно говорить в приморских районах, где есть для этого географические предпосылки. Это - СЭЗ “Янтарь” на территории Калининградской области и СЭЗ “Находка” в Приморском крае. Создание внутренних оффшорных зон в России больше не поощряется. Так, зона экономического благоприятствования “Ингушетия” была закрыта постановлением правительства летом 1997 г.

Особые регионы могут определяться по разным критериям:

а) экономическим (депрессивные регионы, “полюса роста”, технополисы, территории традиционного хозяйствования, СЭЗ);

б) геополитическим (пограничные территории, стратегически важные зоны, районы геополитического риска);

в) экологическим (зоны экологического бедствия) и др.

Итак, региональная политика в ее экономическом аспекте означает научно обоснованное выделение особых регионов с возможным постоянным пересмотром их списка и определение объемов экономической помощи регионам и государственных инвестиций, исходя из потребностей, а не политической целесообразности.

§3. Региональный политический процесс России (до августа 1991 г.)

В современной России региональный политический процесс имеет особую логику. В рамках регионального политического процесса можно выделить несколько этапов. На каждом из них устанавливался определенный баланс сил между центрами власти в регионах, происходило перераспределение полномочий между регионами и центром, менялся способ легитимации региональной власти. Региональный политический процесс России может изучаться с помощью двух основных параметров - циркуляции элит и институциональных изменений.

Отделение региональных политических интересов от общегосударственных шло в Советской России постепенно. В довоенное время регионы были почти полностью подчинены центру. Широко применялась практика назначения региональными руководителями выходцев из других регионов (“комиссарская модель”). В результате политические лидеры регионального уровня перемещались из региона в регион, что делало невозможным формирование стабильной региональной элиты как таковой. Только в национальных республиках можно было говорить об особых интересах элит и их относительной устойчивости.

Феномены региональной элиты и региональных политических интересов, которые она пытается выражать, возникают во времена Н.Хрущева и в еще большей степени Л.Брежнева, т.е. в 1960-е гг. В этот период элита как бы “врастает” в почву. Во многих регионах к власти приходят местные уроженцы, и устанавливается характерная для времен “застоя” ситуация. Первый секретарь обкома КПСС управляет регионом десять-пятнадцать лет и более, он входит во вкус “хозяина региона”. Многие региональные лидеры, несмотря на давление и контроль центра, превращаются в полновластных хозяев. Они создают мощные элитные кланы. В регионах начинает процветать местничество. Некоторые из местных лидеров оказываются вхожи в высокие московские кабинеты (большую роль играет происхождение руководителей страны, которые помогают хорошо знакомым регионам).

Фактически в этих условиях и рождается “застойная” региональная элита. Память о многих “застойных” лидерах, правивших многие годы, сохраняется до сих пор (А.Черный в Хабаровском крае, П.Федирко в Красноярском, Е.Лигачев в Томской области, А.Скочилов в Ульяновской, И.Бондаренко в Ростовской и др.). Их помнят как “крепких хозяев”. Известность получают и такие противоречивые личности, как первый секретарь Краснодарского крайкома КПСС С.Медунов, поддерживавший тесные отношения с руководством страны, режим которого получил нарицательное название “медуновщина”. В “застойные” времена резко возрастает региональное самосознание, у регионов появляются особые политические интересы.

Новый этап регионального политического процесса - перестроечный начинается с приходом к власти М.Горбачева и продолжается до 1990 г. В это время “застойные” лидеры уступают место новым руководителям. В одних случаях это происходит под давлением центра, сделавшего ставку на “перестроечные” кадры. В других власть меняется “снизу”, в результате более или менее свободных выборов первых секретарей. Кадровая чехарда начинается в 1989 г., когда меняется партийное руководство в 17 регионах. В 1990 г. она принимает крайние формы.

Первая “региональная революция” произошла в 1990 г. Она была связана с выборами новых советов на альтернативной основе и усилением советской власти в регионах в ущерб партийной. К тому времени система власти в регионах была следующей. Фактически первым лицом в регионе оставался его партийный руководитель - первый секретарь обкома (крайкома, окружкома) КПСС. Этот человек избирался на региональной партийной конференции, причем в некоторых регионах выборы были альтернативными.

Совет народных депутатов - представительный орган власти. До 1990 г. он не играет практически никакой существенной роли в политическом процессе, находясь под контролем партийных структур. Должность председателя совета считается предпенсионной или чем-то вроде почетной ссылки. Однако в конце перестройки государство взяло курс на усиление роли советов, амбиции которых особенно возросли после отмены 6-й статьи Конституции СССР о “руководящей и направляющей” роли КПСС. После альтернативных, демократических выборов в марте 1990 г. роль региональных советов резко возрастает.

Исполнительным органом власти является исполком совета народных депутатов (в республиках - Совет министров). Исполком “тянет” хозяйственную работу, причем функции его структур нередко дублируются аналогичными структурами обкома КПСС (типа сельскохозяйственного или промышленно-транспортного отдела), отсюда конкуренция. Председатель облисполкома избирается советом народных депутатов под контролем обкома. Нередко он является известной личностью, пользуется репутацией “крепкого хозяйственника”. Не случайно традиционным сценарием номенклатурного роста был переход председателя облисполкома на пост первого секретаря обкома.

В 1990 г. в регионах происходят значительные сдвиги. Во-первых, более или менее свободно избираются советы. Председателями советов и исполкомов обычно становятся новые люди, некоторые из них даже не имеют номенклатурных корней (как это было в Москве и Ленинграде). Происходит важнейший институциональный сдвиг: центр власти начинает медленно, но верно смещаться от обкома КПСС к областному совету и облисполкому. В самых консервативных регионах власть остается единой, поскольку все три руководителя связаны общими номенклатурными интересами. Но во множестве случаев происходит дробление власти: в треугольнике первый секретарь обкома - председатель облсовета - председатель облисполкома начинаются конфликты. Устанавливается двоевластие и даже “троевластие”.

Во-вторых, усиливается процесс перетряски партийного руководства регионов. Эта перетряска поощрялась лидерами страны, которые надеялись, что процессы демократизации внутри КПСС приводят к власти в регионах настоящих “прорабов перестройки”. На деле произошла дестабилизация партийной власти. В течение 1990 г. сразу в 47 регионах России (из 77, не считая автономные округа) поменялись первые секретари, причем в пяти регионах дважды. Лишь немногие регионы, прежде всего республики могли похвастаться стабильностью. “Зубры” эпохи “застоя” продолжали управлять Тувой (Г.Ширшин являлся первым секретарем с 1973 по 1991 гг.) и Мордовией (А.Березин руководил республикой с 1971 по 1990 гг.). Устойчивыми оказались позиции Г.Посибеева в Марийской АССР (первый секретарь с 1981 г.). В краях и областях таких примеров мало, здесь ротация партийных руководителей была на порядок интенсивнее. Крепче и сплоченнее региональная элита оказалась в Белгородской и Тамбовской областях - консервативных, аграрных областях Юга России (в Белгородской области А.Пономарев работал первым секретарем с 1983 г., в Тамбовской области Е.Подольский - с 1985 г.). Удержались в 1990 г. и такие “крепкие” региональные лидеры, как В.Торопов (Костромская область), Л.Хитрун (Рязанская область), А.Войстроченко (Брянская область) и др. Однако в большинстве регионов партийные руководители поменялись.

Проблема единства власти и сохранения управляемости решалась во многих регионах с помощью совмещения постов первого секретаря обкома КПСС и председателя облсовета. В большинстве российских регионов партийные руководители были в марте-апреле 1990 г. избраны председателями советов, сохранив прежнюю должность. В двух регионах, наоборот, председатели советов вскоре после избрания стали первыми секретарями (Горный Алтай и Ивановская область). Однако стабильность, установленная в новых институциональных рамках, оказалась непрочной. Осенью 1990 г. власти РСФСР запретили совмещение постов партийного и советского руководителя региона. Чувствуя политическую конюънктуру, многие первые секретари обкомов КПСС отказались от своих партийных постов и сосредоточились на советской работе (Кабардино-Балкария, Республика Коми, Татарстан, Алтайский край, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Курганская, Омская, Псковская, Тульская, Читинская области и др.). Лишь в считанных регионах первые секретари предпочли партийный пост и отказались от руководства советами (Марийская АССР). В некоторых регионах борьба с “совмещением” позволила отстранить от власти номенклатурных “зубров”, потерявших оба своих поста (А.Березин в Мордовии).

Должность председателя облсовета постепенно становилась ключевой, и первые секретари обкомов своим авторитетом только повысили ее статус. Во многих регионах опять прошли выборы первых секретарей обкомов, однако влияние новых партийных руководителей уже было минимальным. Реальные властные полномочия оказались сосредоточены в руках председателей областных советов, часто - бывших первых секретарей и председателей облисполкомов. К началу 1991 г. в большинстве регионов имелись три персонифицированных центра власти - облсовет, облисполком и обком, причем влияние последнего неуклонно снижалось (тем более, что руководители, избранные на место тех, кто ушел в председатели облсовета, часто оказывались слабыми и неавторитетными политиками).

В то же время в целом ряде регионов сохранялась моноцентрическая элита, поскольку многие первые секретари обкомов проигнорировали запрет на совмещение постов. Здесь, как правило, ситуацию уверенно контролировал партийный руководитель, одновременно возглавляющий местный совет. На вторых ролях находился хозяйственный руководитель - председатель облисполкома или республиканского совмина. Такая ситуация была характерна для наиболее консервативных регионов, в которых позиции КПСС и ее лидеров были непоколебимыми - в республиках и некоторых краях и областях. В качестве примеров можно привести Адыгею, Северную Осетию, Белгородскую область и др.

В республиках в это время началась т.н. “суверенизация”. Некоторые автономные республики в составе РСФСР повели борьбу за статус союзных (Татарстан, Башкирия). Их стимулировало союзное руководство, которое пыталось использовать амбиции республиканских элит в качестве противовеса российским властям. Выход автономных республик из состава России, но в рамках СССР мог стать политической реальностью, однако этот процесс был остановлен событиями августа 1991 г. Тем не менее к тому времени все республики приняли декларации о государственном суверенитете, в которых подчеркивался их статус суверенных государственных образований, в некоторых республиках государствообразующим субъектом признавалась титульная нация. Первым такую декларацию принял в августе 1990 г. Татарстан - лидер этого процесса. Пиком принятия деклараций о государственном суверенитете стали сентябрь-октябрь 1990 г., позднее других их приняли Мордовия (декабрь 1990 г.), Кабардино-Балкария (январь 1991 г.) и Дагестан (май 1991 г.), в котором процесс суверенизации грозил распадом многонациональной республики, а потому не был форсирован. Тем временем четыре автономные области в конце 1990 г. провозгласили себя республиками, приняв соответствующие декларации, и объявили о своем выходе из состава краев и областей (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и Хакасия).

Таким образом, на территории России начался процесс образования национальных государственных образований на месте автономных республик и автономных областей. Процесс суверенизации активно поддерживался местными национальными движениями, но реально им управляла национальная бюрократия, которая почувствовала свой шанс укрепить власть и расширить полномочия. Фактически главным инициатором суверенизации была партийно-советская элита республик. Индикатором обособления ряда российских автономий стало их неучастие в мартовском референдуме 1991 г. о введении поста президента РСФСР (Северная Осетия, Татарстан, Тува, Чечено-Ингушетия). В июне 1991 г. в Татарстане прошли местные президентские выборы.

К августу 1991 г. ситуация в большинстве регионов была нестабильной. Элитные группы вели борьбу за власть, причем часть из них уже поддерживала новое российское руководство во главе с Б.Ельциным. События 1991 г. уничтожили партийную власть как таковую. Однако в немногих регионах к тому времени партийными руководителями были сильные лидеры. К тому же партийная власть была дискредитирована. Поэтому ликвидация одного из центров власти прошла сравнительно безболезненно. Во многих регионах была инициирована смена руководства советов, обвиненного в поддержке ГКЧП или “непринципиальной” позиции. Председатели облсоветов поменялись прежде всего там, где советскую власть возглавляли бывшие первые секретари или другие крупные представители советской партийно-хозяйственной элиты (Бурятия, Карачаево-Черкесия, Тува, Чувашия, Краснодарский край, Ростовская область и др.). Во многих случаях августовские события послужили лишь формальным поводом для отстранения от власти одной элитной группы и ее замены на другую, аналогичную по происхождению. Так, в Бурятии после отстранения председателя Верховного Совета С.Булдаева, обвиненного в “непринципиальной позиции”, новым председателем был в конце концов избран бывший партийный руководитель республики Л.Потапов.

Часть местной элиты к тому времени ориентировалась на Б.Ельцина. Обычно это были председатели областных и городских советов, облисполкомов и горисполкомов, второй эшелон номенклатуры, стремившийся получить власть. В регионах (краях, областях, автономных округах) с конца августа 1991 г. начала устанавливаться власть назначаемого Москвой главы администрации. Но одновременно возникло двоевластие, связанное с большими полномочиями законодательной (советской) власти и ее противоречиями с исполнительной властью - частью президентской властной вертикали. В “суверенных” республиках тем временем постепенно вводилась президентская форма правления.

Логика политического процесса в республиках с одной стороны, краях и областях с другой после событий августа 1991 г. была различной. Поэтому целесообразно рассмотреть два “параллельных” политических процесса - в республиках и в краях и областях. При этом вводится общая периодизация регионального политического процесса:

1. Послеавгустовский период с августа 1991 г. по октябрь 1993 г.

2. Послеоктябрьский период с октября 1993 г. по декабрь 1995 г.

3. Современный период с декабря 1995 г.

§4. Особенности политического процесса в краях и областях (после августа 1991 г.)

В данном параграфе рассматриваются особенности политического процесса в краях и областях России. Аналогичные процессы происходили еще в трех типах субъектов федерации - автономных округах, автономной области и городах федерального подчинения. Речь, таким образом, пойдет обо всех субъектах федерации, исключая республики, в которых политический процесс имел другую логику (отличительные особенности политического процесса в республиках рассматриваются в следующем параграфе).

“Послеавгустовская” модель регионального политического процесса просуществовала с августа 1991 г. по октябрь 1993 г. В регионах появились новые институты власти. В краях, областях, автономных округах и единственной автономной области был введен пост главы администрации, который назначался президентом России. В будущем предполагалось сделать этот институт выборным, но до поры до времени переход к выборности глав администраций откладывался (что мотивировалось “опасностью” прихода к власти “противников реформ”). Только в “демократических” Москве и Санкт-Петербурге выборы мэров прошли еще в июне 1991 г.

Еще одним новым институтом стали представители президента, которые назначались президентскими указами. Их главной задачей был контроль за политическими процессами в регионах. Представители президента подчинялись президентской администрации и были “оком государевым” в регионах. Заметим, что представители президента были назначены лишь в считанных республиках, но появились во всех краях, областях и автономных округах.

Назначение глав администраций, как и представителей президента, началось уже в последних числах августа 1991 г. Тогда в Краснодарском крае и Кемеровской области новыми руководителями стали известные “демократы” В.Дьяконов и М.Кислюк. Пики процесса пришлись на октябрь и декабрь 1991 г. Сложнее оказалась ситуация в Саратовской области, где вопрос о губернаторе откладывался до февраля 1992 г. Свою роль в этом процессе играли областные советы, которые рекомендовали президенту назначить того или иного политика (нередко рекомендовались сразу два-три человека). Однако президент далеко не всегда пользовался этими рекомендациями, и в некоторых регионах возникали конфликтные ситуации, поскольку “консервативный” облсовет отказывался утверждать и признавать главу администрации. Одним из критериев при назначении было поведение кандидата в губернаторы в августе 1991 г., но принимались во внимание хозяйственный опыт, влияние в местной элите и др. Большую роль сыграли личные связи кандидатов в губернаторы с президентом и его окружением, многие главы администраций рекрутировались из депутатского корпуса.

Состав корпуса глав администраций, назначенных президентом в конце 1991 г., весьма любопытен. Самую большую группу среди назначенцев составили председатели облисполкомов. Из 66 регионов, в которых были произведены назначения (края, области, автономная область, автономные округа) в 25 главами администраций были назначены действующие председатели облисполкомов, еще в двух - бывшие председатели облисполкомов и еще в двух - заместители председателей облисполкомов. Произошла “исполкомизация” региональной власти.

Итак, российские власти сделали ставку на один из традиционных центров власти в регионах - хозяйственную власть. Этот ход был политически логичным. Российское руководство использовало в своих целях политические амбиции хозяйственных руководителей регионов, которые в большинстве своем были прагматиками, хорошо знали экономику. Многие в августе 1991 г. открыто поддержали Б.Ельцина. В регионах в августе 1991 г. произошло “срезание” верхушки властной пирамиды. Место первого секретаря обкома КПСС как первого лица в регионе занял бывший председатель облисполкома, раньше находившийся на вторых ролях. “Августовская революция” вывела его на первые позиции. Ставка на председателей облисполкомов позволила российским властям обрести реальную опору в региональных элитах и использовать в своих целях опытных местных руководителей. Этот ход был намного целесообразнее “революционного” процесса назначения губернаторами идеологизированных “демократов”, хотя и вызвал недоумение последних. Еще ярче процесс выхода на первый план исполкомовской элиты проявился на уровне городов и районов: здесь назначение главами администраций председателей гор- и райисполкомов стало правилом (в то время как многие бывшие первые секретари горкомов и райкомов КПСС остались председателями горсоветов и райсоветов).

Назначение представителей “новой демократической волны” главами администраций не стало распространенным процессом. Однако в некоторых регионах (порядка 10-12) был поставлен своеобразный эксперимент. Российские власти не нашли здесь представителей местной элиты, отличающихся лояльностью. Главами администраций здесь, как правило, назначали народных депутатов России из “демократических” фракций, в большинстве своем - представителей интеллигенции, иногда - хозяйственников. Этот сценарий был реализован в таких регионах, как Краснодарский край, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Тамбовская области и др.

Лишь в немногих регионах главами администраций были назначены председатели облсоветов. Лояльность большинства из них российскому руководству уже тогда была сомнительной (поэтому президент сделал ставку на другую элитную группу - исполкомовскую). Председатели облсоветов стали губернаторами только в семи регионах, причем в двух из них главами администраций оказались политики, совмещавшие посты председателя облсовета и председателя облисполкома (Новосибирская, Свердловская области), а назначенный Б.Ельциным губернатор Новосибирской области в недавнем прошлом являлся первым секретарем обкома КПСС. Еще в четырех регионах губернаторами стали председатели горсоветов административных центров (Ставропольский край, Ростовская, Самарская, Челябинская области).

Заметим, что среди назначенцев почти не было “чистых” хозяйственников - представителей директорского корпуса, руководителей предприятий. В списке назначенцев почти отсутствовали директора заводов (в Смоленской области был назначен директор завода из числа “демократов”). Среди хозяйственных руководителей преобладали аграрии (шесть регионов - Алтайский, Красноярский края и др.).

Особая ситуация возникла в Ульяновской области. Здесь позиции бывшего первого секретаря обкома КПСС Ю.Горячева, возглавляющего областной совет, были настолько сильны, что местная элита дружно отказалась воспринимать ельцинского назначенца из числа хозяйственников. В результате уже в начале 1992 г. президент под давлением региональной элиты был вынужден заменить его на Ю.Горячева. Этот был первый случай такого рода, доказавший отказ Б.Ельцина от “революционной” парадигмы отношений с региональными элитами уже на первом году его правления. Основное внимание было уделено лояльным группам традиционной элиты, а не местным “демократическим” лидерам.

В 1992 г. расстановка сил в регионах стала еще более ясной. В результате гайдаровских реформ началось расслоение губернаторского корпуса, в пределах которого выделились полностью поддерживавшие социально-экономический курс правительства “радикалы” и “консерваторы”, предпочитавшие традиционные методы управления. Одних губернаторов стали прямо ассоциировать с гайдаровской политикой, в то время как другие стали своеобразными символами “торможения реформ” (как тот же Ю.Горячев, сохранявший в Ульяновской области элементы социалистической модели экономики). Тогда же началась приватизация с сопутствующими ей конфликтами. Многие региональные лидеры оказались замешаны в скандалах. Возникла проблема их популярности и адекватности региональным политическим культурам. Уже в 1992 г. было ясно, что губернаторы делятся не только на “радикалов” и “консерваторов”, но и на популярных и непопулярных лидеров.

Показательно, что первые кадровые чистки регионального руководства были произведены в 1992 г. Тогда были отстранены от должности обвиненные в злоупотреблениях губернаторы Воронежской и Псковской областей. Президент был вынужден уволить и двух губернаторов “новой волны”, которые оказались не готовы к работе на губернаторском посту и рассорились с местной элитой (Краснодарский край и Липецкая область). В апреле 1993 г. пришлось отстранить от должности и московского профессора В.Федорова, работавшего губернатором на Сахалине. Ситуация с дискредитировавшим себя В.Дьяконовым в Краснодарском крае была первым симптомом неадекватности стратегии назначения губернаторами представителей неноменклатурных “демократов”. В январе 1993 г. случилась первая отставка назначенного президентом губернатора (Красноярский край). А в феврале того же года впервые губернатор получил важный пост в правительстве (Тюменская область). В мае 1993 г. смена власти была произведена в Приморском крае, где вместо бывшего председателя крайисполкома губернатором был назначен крупный представитель директорского корпуса Е.Наздратенко.

Для послеавгустовской системы было характерно двоевластие, выражающееся в противостоянии исполнительной власти (глава администрации) и законодательной власти (совет народных депутатов). Главы администраций в основном поддерживали Б.Ельцина и его политику, в то время как вокруг советов формировались оппозиционные элитные группы. Конечно, степень противостояния была различной. Открытые конфликты, как в Челябинской области, возникали далеко не везде. Кроме того, в большинстве регионов глава администрации стал единственным реальным центром власти, в то время как советы были оттеснены на периферию политической жизни и самоутверждались в качестве “гнезд” оппозиции.

В 1993 г. все противоречия в регионах - элитные, институциональные (между ветвями власти), идеологические перешли в открытую стадию. В апреле 1993 г. в краях и областях проходят первые губернаторские выборы. Сценарий выборов был идентичным. Эти выборы в большинстве случаев были инициированы областными советами, пытавшимися устранить назначенных Б.Ельциным губернаторов, в большинстве своем - слабых политиков из “новой волны”, не устраивающих консервативную элиту. Поэтому губернаторские выборы прошли прежде всего в нескольких консервативных областях России - Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской. Во всех случаях действующие губернаторы выборы проиграли, к власти пришли представители традиционной советской элиты, активно поддержанные местной оппозицией (например, бывший первый секретарь обкома КПСС, бывший член политбюро ЦК КПСС Е.Строев в Орловской области, бывший председатель облисполкома А.Ковлягин в Пензенской области, бывший первый заместитель председателя облисполкома М.Наролин в Липецкой области).

Конфликтная ситуация возникла в Челябинской области. Здесь выборы губернатора, явным фаворитом на которых был оппозиционно настроенный председатель облсовета П.Сумин, были объявлены незаконными. Действующий губернатор, обреченный на поражение, участия в них не принимал. Выборы прошли, П.Сумин одержал победу, но результаты Москвой признаны не были. Губернатором остался назначенец Б.Ельцина.

Лишь в Красноярском крае выборы проходили по другому сценарию. Здесь после отставки губернатора в январе 1993 г. было принято решение о проведении выборов, которые выиграл и.о. главы краевой администрации В.Зубов, бывший декан экономического факультета местного университета, обыгравший представителей традиционной элиты.

Еще одной формой политического самовыражения советов стала их борьба за повышение статуса своих краев и областей. Некоторые области были провозглашены республиками. Советы в ряде случаев были поддержаны губернаторами. Так поступили в Свердловской области, которая особенно активно добивалась республиканского статуса (причем позиции облсовета и губернатора Э.Росселя по вопросу об Уральской республике совпадали). Здесь в апреле 1993 г., одновременно с российским референдумом был проведен опрос избирателей, который дал положительный результат. Были провозглашены Южно-Уральская (Челябинская область) и Вологодская республики.

Осенью 1993 г. институциональные противоречия между ветвями власти вскрылись окончательно. В большинстве регионов произошло размежевание администраций, поддержавших Б.Ельцина, и советов, выступивших на стороне Р.Хасбулатова и Верховного Совета России. Победа президентской власти на российском уровне означала, что и в регионах должны произойти важные институциональные изменения.

После политического кризиса сентября-октября 1993 г. начался новый “послеоктябрьский” этап регионального политического процесса, который продолжался до конца 1995 г. В регионах, как и в стране в целом, был ликвидирован институт советов. Органы местной законодательной власти, избранные весной 1990 г., были распущены. В одних регионах они самораспустились (или свои полномочия сложили депутаты - сторонники президента, что означало срыв кворума), в других были фактически разогнаны. Лишь немногие советы, в которых имелись сильные лидеры, некоторое время сопротивлялись (Алтайский край, Тамбовская область), а в Амурской области была оспорена в суде правомерность роспуска облсовета губернатором.

Однако период двоевластия закончился. В регионах сформировалась моноцентрическая система власти, которую возглавлял глава администрации. Последний по-прежнему назначался Москвой. Выборы за период до декабря 1995 г. прошли только в двух регионах - Иркутской и Свердловской областях. Новые органы законодательной власти были в большинстве своем избраны весной 1994 г. Их полномочия оказались урезаны. В Ульяновской области выборы областной думы были проведены только в декабре 1995 г., т.е. область два года жила с одной лишь исполнительной ветвью власти. В ней было окончательно установлено единовластие губернатора.

Сентябрьско-октябрьский кризис стал поводом для новой чистки губернаторского корпуса. Четыре губернатора были уволены, фактически за нелояльность центру. Среди них оказались два губернатора, всенародно избранных в апреле 1993 г. (Ю.Лодкин в Брянской области и А.Сурат в Амурской) - важный прецедент. Пострадали также В.Берестовой в Белгородской области и В.Муха в Новосибирской. Затем в ноябре был отправлен в отставку губернатор Свердловской области Э.Россель, поплатившийся за инициативы с Уральской республикой, которые нарушали отношения российских властей с руководителями “настоящих” республик.

Региональная элита на уровне глав администраций краев и областей после октября 1993 г. в целом стабилизировалась. В обмен на поддержку во время политического кризиса губернаторы получили дополнительную свободу действий. В регионах произошла концентрация власти в руках глав администраций, которые стали превращаться в полновластных “хозяев” регионов. В 1994-95 гг. губернаторов почти не увольняли. Лишь в январе 1994 г. были произведены увольнения в Алтайском крае и Рязанской области. Смена власти произошла также в Ямало-Ненецком АО, Сахалинской области, Ставропольском крае, Курганской области. Кроме того, два губернатора перешли на работу в федеральные органы власти (Амурская область и Краснодарский край).

Важным событием стало выравнивание статуса субъектов федерации. Равноправие субъектов было заложено в новой конституции, принятой на референдуме в декабре 1993 г. Элита краев и областей была удовлетворена этой нормой. Однако в действительности это положение не выполнялось (см. выше).

Тем временем федеральный центр стал использовать новый инструмент для урегулирования отношений с регионами. Он принялся заключать с краями и областями договора о разграничении полномочий. Сначала такие договора заключались только с республиками и как бы подчеркивали их особый статус в рамках федерации.

Еще одним важным политическим событием стала институционализация “партии власти” перед парламентскими выборами 1995 г. Была предпринята попытка объединить региональных лидеров в рамках единого политического движения, получившего название “Наш дом - Россия” и созданного премьер-министром В.Черномырдиным. Заметим, что первые попытки инстуционализации “партии власти” прослеживались перед выборами 1993 г. Тогда эту роль играли “Выбор России”, активно взаимодействовавший со многими губернаторами, и ПРЕС (Партия российского единства и согласия), подававшая себя в качестве “партии регионов” и ориентированная в большей степени на руководство республик (ПРЕС удалось пролучить поддержку элит в Новгородской области, Бурятии, Горном Алтае, Кабардино-Балкарии и др.). Однако далеко не все региональные лидеры приняли активное участие в процессе создания НДР. Если одни губернаторы возглавили региональные организации движения, то другие отказались даже участвовать в работе его первого съезда (когда почти все региональные руководители вошли в политсовет движения). Значительная часть губернаторов публично дистанцировалась от НДР на этапе подготовки к парламентским выборам, и лишь считанные региональные руководители сочли возможным возглавить региональные списки НДР.

В 1996 г. в регионах произошла новая “революция”. Очередной этап регионального политического процесса начался в декабре 1995 г. В Москве в начале 1996 г. собрался новый Совет Федерации - верхняя палата российского парламента, формируемая по должности из руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов федерации (некоторые наблюдатели сравнили Совет Федерации с “боярской думой”). Создание беспрецедентного в мировой практике парламента стимулировало превращение региональной элиты в самостоятельный консолидированный субъект политического процесса. Продолжился процесс регионализации власти в России, т.е. постепенного смещения центра принятия политических решений из федерального центра в регионы. В 1996 г. в этом процессе произошел перелом, и он стал необратимым. Заодно был повышен статус руководителей местной законодательной власти, что частично устранило сложившийся в послеоктябрьской системе дисбаланс ветвей власти в пользу губернатора.

В начале 1996 г. процесс заключения договоров между центром и регионами впервые затронул края и области. Первыми оказались Калининградская и Свердловская области (начало января 1996 г.), за ними последовали Краснодарский край и Оренбургская область (конец января 1996 г.). Всего в 1996 г. договора были подписаны с 17 регионами (не считая республики). Основная часть договоров была подписана в преддверии президентских выборов (Хабаровский край в апреле, Иркутская, Омская, Пермская, Сахалинская области, Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский Бурятский АО в мае, Ленинградская, Нижегородская, Ростовская, Тверская области, Санкт-Петербург в июне). Осенью 1996 г., перед губернаторскими выборами договор получил Алтайский край. В 1997 г. процесс слегка затормозился (14 регионов, не считая республики). Договора подписывались большими группами регионов (пять регионов в июле 1997 г., пять в октябре) и в индивидуальном порядке (Самарская область, Красноярский край с двумя автономными округами). К ноябрю 1997 г. договора подписали 26 краев и областей, один город федерального подчинения, четыре автономных округа. Затем последовал большой перерыв, и заключение договоров возобновилось только в мае 1998 г. (пять регионов в мае 1998 г., Москва в июне).

В большинстве регионов прошли всенародные выборы глав исполнительной власти. В преддверии президентских и губернаторских выборов Москва организовала самую масштабную чистку губернаторского корпуса, отстраняя тех, кто, по мнению федеральных властей, не был способен обеспечить “нужные” результаты президентских выборов и не имел шансов на губернаторских выборах. В первой половине 1996 г. губернаторы были заменены в 10 регионах (Амурская, Архангельская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Пермская, Саратовская, Читинская области, Агинский Бурятский, Ненецкий АО). Состав назначенцев свидетельствовал в ряде случаев о реалистичной линии в кадровой политике Москвы. Например, в Ивановской области губернатором был назначен бывший первый секретарь обкома КПСС, работавший также председателем облисполкома и облсовета, В.Тихомиров, который, впрочем, не был оппозиционером курсу Кремля. Еще двух губернаторов поменяли осенью 1996 г. перед губернаторскими выборами (Воронежская и Рязанская области).

Первая серия выборов была проведена в декабре 1995 г. одновременно с парламентскими выборами (11 краев и областей). В девяти случаях победу одержали действующие губернаторы, в двух регионах к власти пришли сторонники оппозиции. С сентября 1996 г. по январь 1997 г. выборы прошли еще в 44 краях, областях, автономных округах, городах федерального подчинения (вторые по счету) и в единственной автономной области. Прежние руководители сохранили свои посты в 24 из этих регионов. С февраля 1997 г. выборы проводились в единичных регионах по разным причинам. В Тульской области они были просто оттянуты на максимально возможный срок и прошли в марте 1997 г. (действующий губернатор проиграл). В Амурской области, Агинском Бурятском и Эвенкийском АО выборы проводились в феврале-марте 1997 г., поскольку выборы в 1996 г. в этих регионах были признаны несостоявшимися (во всех случаях к власти пришли новые люди). Летом 1997 г. внеочередные выборы прошли в Иркутской и Нижегородской области: в первом случае губернатор ушел в отставку, во втором перешел на работу в федеральное правительство.

Последний в современной российской истории назначенный губернатор оставался только в Кемеровской области. Здесь российские власти сначала заменили скомпрометировавшего себя “демократа первой волны” М.Кислюка на популярного оппозиционера А.Тулеева, а затем провели выборы в октябре 1997 г. После этого события все российские губернаторы стали всенародно избранными. Более того, с осени 1997 г. в России началась серия повторных губернаторских выборов - в тех регионах, где в апреле 1993 г. прошли первые в российской истории губернаторские выборы. В октябре избирался губернатор Орловской области (действующий губернатор одержал уверенную победу), а в апреле-мае 1998 г. вторые по счету выборы прошли в остальных регионах - Красноярском крае, Липецкой, Пензенской и Смоленской областях (все действующие губернаторы выборы проиграли).

Итак, губернатор из ельцинского назначенца превратился в “минипрезидента”, изменив свое политическое качество. Новыми субъектами политического процесса стали Совет Федерации, всенародно избранные губернаторы, в т.ч. губернаторы-”оппозиционеры”, пришедшие к власти при поддержке КПРФ. Во многих регионах победителям удалось добиться поддержки подавляющего большинства избирателей (А.Тулеев в Кемеровской области, Е.Строев в Орловской, Д.Аяцков в Саратовской, В.Позгалев в Вологодской, А.Руцкой в Курской, Н.Кондратенко в Краснодарском крае). Это значит, что многие губернаторы являются настоящими лидерами общественного мнения, опытными политиками, популярными руководителями, зачастую - безальтернативными. Это придает им дополнительную уверенность в своих силах и развязывает руки в отношениях с центром. В течение 1997 г. можно было наблюдать, какие политические последствия все эти события имели в центре и на местах.

Прямые выборы глав исполнительной власти в регионах создали совершенно новые условия для дальнейшего развития отношений между центром и субъектами федерации. Сегодняшние губернаторы чувствуют себя свободнее в отношениях с Москвой. Они обладают легитимностью, подтвержденной всенародным избранием, и чувствуют свою ответственность перед избирателями. Жизнь заставляет губернаторов проводить самостоятельную социально-экономическую политику и защищаться от вмешательства Москвы. У избранных глав исполнительной власти развязаны руки уже потому, что их позиции более адекватны местной политической культуре, что они чувствуют за собой народную поддержку и собираются добиваться этой поддержки на следующих выборах.

В 1996-97 гг. российская региональная элита сильно изменилась на персональном уровне, в ее составе появилось большое число новых фигур. Важнейшим процессом стало обновление губернаторского корпуса. Вливание “свежей крови” сделало региональную элиту более динамичной, нацеленной на отстаивание своих интересов. В особенности обновление региональной верхушки затронуло “русские” регионы России - 37 краев и областей России из 55 за период с декабря 1995 г. по сентябрь 1998 г. За тот же период власть сменилась в пяти автономных округах из 10, в одном городе федерального подчинения из двух.

Заметно изменилась политико-идеологическая структура губернаторского корпуса. Уже в 1995 г. выборы выиграли два представителя оппозиции (Новосибирская и Тамбовская области). Подавляющее большинство новых руководителей было поддержано на выборах 1996-98 гг. Народно-патриотическим союзом России (НПСР) и КПРФ. Так, 14 из 20 новых губернаторов, выигравших выборы в сентябре 1996 г. - январе 1997 г. изначально поддерживались НПСР и КПРФ. Тогда оппозиция одержала победу в Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Калужской, Кировской, Костромской, Курганской, Ленинградской, Рязанской, Челябинской областях. Выдвиженцы НПСР одержали победу и на выборах в марте 1997 г. в Амурской, Тульской областях, Эвенкийском АО. Весной 1998 г. сторонники левой оппозиции выиграли выборы губернаторов Липецкой и Смоленской областей.

Среди губернаторов появились члены КПРФ (см. §6) и даже член ЦК КПРФ (В.Стародубцев в Тульской области). При поддержке оппозиции вернулись к власти некоторые бывшие первые секретари обкомов КПСС (Воронежская, Калужская области), бывшие председатели край- и облисполкомов (Краснодарский край, Амурская, Тамбовская, Челябинская области), бывшие губернаторы Брянской и Новосибирской областей, снятые с должностей осенью 1993 г.

В некоторых регионах к власти пришли представители национально-патриотических движений (лидер “Державы” А.Руцкой в Курской области, член ЛДПР Е.Михайлов в Псковской). В мае 1998 г. губернатором Красноярского края стал известный столичный политик, лидер движения “Честь и Родина” и РНРП А.Лебедь. Среди губернаторов появились и другие новые типажи, например, “независимый” хозяйственник или предприниматель, добившийся успеха за счет личных качеств и поддержки части элиты (иногда поддержанный оппозицией). Представители этого типа пришли к власти в Калининградской, Магаданской областях, Ненецком АО. В то же время в результате выборов произошел отсев губернаторов, ассоциируемых с “радикальными демократами” (проиграли последние представители “новой демократической волны” в губернаторском корпусе, например, Ю.Власов во Владимирской области).

Для современного губернаторского корпуса характерны некоторое полевение, общий сдвиг к левому центру и доминирование умеренных политических позиций, которых придерживаются и губернаторы-коммунисты. Все победители выборов продемонстрировали готовность к конструктивному взаимодействию с федеральным центром, некоторые “оппозиционеры” даже вошли в состав НДР (Марий Эл, Ленинградская область, Корякский, Эвенкийский АО). Победа оппозиции на губернаторских выборах в ряде регионов сама по себе не привела к ухудшению отношений между центром и регионами.

Нельзя не отметить и тот факт, что многие победившие на выборах действующие губернаторы перехватывали лозунги левых сил, и некоторым из них они действительно не чужды. Ведь корпус действующих губернаторов столь же неоднороден по происхождению и идеологическим ориентациям, как и корпус победителей-оппозиционеров. Поэтому ослабление позиций либералов в российской региональной элите характеризует не только те регионы, где к власти пришли кандидаты, выдвинутые КПРФ. В ряде случаев победители включили в администрацию коммунистов в качестве платы за поддержку (Магаданская область, Корякский АО и др.).

В результате региональная элита превратилась в самостоятельный субъект российского политического процесса. Она принялась искать объединительную платформу, с тем чтобы заявить себя в качестве самостоятельной силы. Особенно важен тот факт, что “рост самосознания” региональной властной элиты происходил снизу, ведь прежде попытки интеграции региональной элиты предпринимались сверху, в целях укрепления позиций федеральной власти в преддверии выборов и в интересах отдельных элитных групп (“Выбор России”, ПРЕС, НДР). Теперь губернаторы России все чаще стали заявлять о ставке на собственные силы в региональном развитии. С этим пришли к власти многие губернаторы от оппозиции, которые изначально не надеялись на благосклонность Москвы.

Важным фактором укрепления единства региональной элиты становится демонстрируемая ею “губернаторская солидарность”. Можно вспомнить демонстративные консенсусные решения Совета Федерации, которые принимались в пику федеральной власти в 1996-98 гг. Приметой времени стало развитие горизонтальных связей между субъектами федерации. До сих пор региональные лидеры не могли организовать эффективно работающие горизонтальные связи, и Москва успешно гасила их объединительные порывы, играя на эгоистических интересах отдельных регионов. К дальнейшему сближению регионы подтолкнули нестабильность ситуации в центре и неадекватность федеральной политики региональным интересам. Теперь регионы все чаще заключают двусторонние соглашения, заметно активизировалась деятельность межрегиональных ассоциаций (см. §1).

Весна 1997 г. обозначила новый этап в консолидации региональной элиты. В России началась борьба за отстаивание регионального интереса, в которую включаются практически все руководители регионов. Их интерес стал вполне очевиден: они стремились к большей экономической самостоятельности, большим политическим полномочиям. Самый острый конфликт разгорался по поводу финансовых отношений Москвы и провинции: Москва недоплачивает регионам причитающиеся им бюджетные средства, регионы в ответ угрожают прекратить выплаты в центр и перейти на “самофинансирование”.

Заметим несостоятельность деления губернаторов на “лояльных” и “оппозиционеров”, по крайней мере в отношениях с центром. В борьбу за отстаивание региональных интересов первыми вступили те губернаторы, которые в идеологизированной системе координат считались “реформаторами”. Это неудивительно, поскольку они возглавляли наиболее сильные в экономическом отношении регионы, которые меньше зависят от вливаний из центра, и где возникает все больше соблазнов не делиться с Москвой заработанными средствами. Требования оставить в регионах большую часть налоговых поступлений все чаще звучали из уст региональных лидеров, и эта “экономическая платформа” стала мощным инструментом консолидации региональной элиты.

Индикатором становления региональной элиты как субъекта политического процесса стала борьба за лидерство, ведь общепризнанного персонифицированного выразителя корпоративного интереса региональной элиты не было. Эту роль “по должности” пытался играть авторитетный председатель Совета Федерации Е.Строев. Среди региональных лидеров оказалось немало влиятельных персон, претендующих на роль политиков федерального уровня. О своих претензиях на роль объединителя региональной элиты заявил московский мэр Ю.Лужков. Выражать интересы региональной элиты на федеральном уровне стали такие лидеры, как Д.Аяцков (Саратовская область), К.Титов (Самарская область), Э.Россель (Свердловская область), Е.Наздратенко (Приморский край), новый губернатор Санкт-Петербурга В.Яковлев и др. Позднее к ним присоединился А.Лебедь.

Федеральный центр оказался в непростой ситуации, теперь ему нужно было адаптироваться к изменениям в региональном политическом процессе, которые кстати были порождены им самим. Интересным ходом Москвы в ее взаимоотношениях с регионами стало введение в российское правительство двух региональных руководителей - нижегородского губернатора Б.Немцова (с последующим переводом в столицу ряда нижегородцев, в т.ч. будушего премьер-министра С.Кириенко) и самарского мэра О.Сысуева. В этой связи заговорили об усилении регионального фактора в российской политике. По крайней мере можно было говорить о признании особой роли и места региональной элиты в политическом процессе. В новых условиях усилились такие субъекты региональной политики, как представители президента, главы местного самоуправления и др., о чем подробно говорилось в §1.

В течение 1998 г. в региональном политическом процессе происходили существенные изменения. Отставка правительства и премьер-министра В.Черномырдина весной 1998 г. привела к изменению конфигурации отношений федерального центра и регионов. В.Черномырдин являлся ключевой фигурой в этой системе взаимоотношений. После отставки В.Черномырдина стиль и содержание отношений центра и регионов изменились. Правительство из центра принятия самостоятельных решений в сфере региональной политики превращалось в инструмент президентской политики. Президент и его администрация на время стали главной и единственной элитной группой федерального уровня, выстраивающей отношения с регионами.

Жесткая линия в отношениях центра с регионами стала преобладать с весны 1998 г. В этой ситуации повышенный интерес региональной элиты привлекли сразу несколько политиков. Во-первых, это московский мэр Ю.Лужков, который считался “естественным” защитником региональных интересов и постоянно укреплял свои позиции в регионах. Во-вторых, это В.Черномырдин, главные ресурсы которого - НДР, доверие значительной части региональных лидеров и, наконец, статус кандидата в президенты от одной из групп “партии власти”. Сразу же после отставки В.Черномырдина на­чалась адаптация региональной элиты к новым ус­ловиям. Принятие решений, выгодных регионам, стало более редким явлением, чем раньше. Хотя надо сказать, что С.Кириенко в конце своего премьерского срока активизировал работу с региональными элитами. Но все равно при С.Кириенко происходило ослабление влияния региональной элиты на федеральную политику: у регионов в центре не было влиятельных защитников и лоббистов, правительство проводило линию на ужесточение финансовой политики (вспомним про экономическое “сдерживание”), добивалось прозрачности местных бюджетов и т.п.

При этом летом 1998 г. внимание президента к регионам стало ослабевать. Сорвалась широко разрекламированная встреча президента со всеми главами субъектов федерации (успели провести только встречи с главами межрегиональных ассоциаций и республиканскими лидерами). Центр переставал играть роль партнера для региональных элит. В обстановке полной неясности региональные элиты подошли к финансовому кризису августа 1998 г. Отставка С.Кириенко и попытка вернуть в премьерское кресло В.Черномырдина наглядно продемонстрировали расстановку сил в региональной элите. Как известно, Совет Федерации поддержал кандидатуру В.Черномырдина при его выдвижении на премьерский пост, хотя и минимальным большинством голосов. Это решение объяснялось потребностью многих региональных лидеров в привычном, предсказуемом партнере в центре, готовом восстановить политику “номенклатурного консенсуса”. Однако впервые в истории целые группы губернаторов не побоялись выступить резко против В.Черномырдина. Во-первых, это были руководители некоторых крупных индустриальных регионов, прежде всего - доноров (например, Самарская область). Во-вторых, произошла консолидация большей части “красных” губернаторов.

После поражения В.Черномырдина в борьбе за премьерское кресло и утверждения председателем правительства бывшего министра иностранных дел Е.Примакова, который прежде не контактировал с губернаторами, в отношениях между центром и регионами опять формируется новая ситуация. В федеральном центре произошло резкое ослабление самых важных игроков на региональном поле - администрации президента и В.Черномырдина. Во время кризиса президентская администрация продемонстрировала отсутствие рычагов эффективного воздействия на региональную элиту. И только в середине сентября ответственным за регионы в администрации был назначен бывший мэр Самары О.Сысуев, ставший первым заместителем руководителя президентской администрации.

Естественной реакцией региональной элиты стало выдвижение лидеров из собственной среды. В политиков федерального уровня окончательно превратились губернаторы Самарской и Саратовской областей К.Титов и Д.Аяцков, губернатор Санкт-Петербурга В.Яковлев. Сохранили свои лидерские позиции Ю.Лужков и Е.Строев. Важнейшим политическим последствием событий августа-сентября 1998 г. стал рост политической самостоятельности региональной элиты. На какое-то время региональная элита была предоставлена сама себе и размежевалась с федеральной элитой. Кризис показал, что только решительные действия местных руководителей могут облегчить ситуацию. Осенью 1998 г. началась постепенная трансформация отношений между центром и регионами, которая может привести к новому этапу регионального политического процесса.

Во-первых, новое правительство, ориентированное на политику элитного консенсуса и баланса сил, пытается заручиться поддержкой региональной элиты. В структуру правительства включен пост первого вице-премьера, ответственного за региональную политику. Эту должность занял авторитетный губернатор Ленинградской области В.Густов. В президиум правительства “по совместительству” вводятся региональные лидеры. Руководитель Союза российских городов стал министром по делам региональной политики.

Во-вторых, федеральный центр демонстрирует свои намерения решительно бороться с “правовым сепаратизмом” субъектов федерации. Прорабатывается вопрос о создании законодательной базы, позволяющей отстранять от должности региональных лидеров, систематически нарушающих российские законы и конституцию.

В-третьих, вновь реанимирована идея укрупнения субъектов федерации и административной реформы в России. Государство осознает проблему неэффективности существующего административно-территориального деления и квазифедеративного государственного устройства, допускающего чрезмерно большие различия между региональными политическими системами.

В-четвертых, региональные элиты усилили свое политическое влияние на федеральном уровне и укрепляют горизонтальные связи. Активизируется деятельность межрегиональных ассоциаций и неформальных союзов между региональными лидерами.

В заключение темы рассмотрим основные характеристики политических режимов в российских краях и областях, сформировавшихся к 1998 г. Первым лицом в регионе остается губернатор - глава исполнительной власти. Сохраняется дисбаланс ветвей власти, хотя он немного выправлен в пользу законодателей. Однако реальн