Европейский суд справедливости - основной носитель судебной власти в Европейском союзе

1. В зарубежной и отчасти в отечественной юридической литературе в последние годы, в связи с проходящими в мире процессами глобализации и интеграции, вопросам организации и функционирования наднациональных институтов уделяется повышенное внимание*(1035). Об этом свидетельствуют, в частности, многочисленные публикации, посвященные деятельности Гаагского суда ООН, Международного уголовного суда, Европейского суда по правам человека и других им подобных институтов.

Не является исключением в этом плане и Европейский суд справедливости (European Court of Justice), зачастую именуемый также Судом правосудия Европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities), или просто Судом, выступающим в виде основного носителя судебной власти в Европейском союзе и олицетворяющим собой судебную ветвь власти в этом сообществе*(1036).

С момента своего образования в 1958 г. на базе трех ранее существовавших с 1950 г. наднациональных судов, "обслуживающих" соответственно три Европейских сообщества: Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Европейское объединение по атомной энергии, - Европейский суд справедливости (ЕСС) если и не находился в центре внимания исследователей европейского права, то, по крайней мере, постоянно занимал значительное место в проводимых в данной области исследованиях.

Анализ научного и законодательного материала показывает, что Европейский суд справедливости периодически подвергался исследованию под углом зрения порядка его формирования, состава, процедуры принятия его решений, характера его отношений с национальными судами государств Европейского союза и др.

Весьма важное значение для дальнейшего, более глубокого и разностороннего изучения данного института имеет также, как представляется, рассмотрение его под углом зрения основного носителя судейской власти в Европейском союзе; обладателя весьма широкой юрисдикции; многоликого института, обеспечивающего верховенство права Европейского союза и выполняющего другие, не менее важные функции.

2. При изучении и освещении данной группы и иных тесно связанных с ними вопросов, во избежание недопонимания, в особенности при констатации тезиса о Европейском суде справедливости как о главном носителе судебной власти в Европейском союзе, следует иметь в виду, что, будучи главным, он не является тем не менее единственным судебным органом и, соответственно, - единственным носителем этой власти.

В современной западной литературе на этот счет высказывается несколько, а точнее - три в той или иной мере отличающиеся друг от друга позиции.

Суть первой из них заключается в том, что судебная власть в Европейском союзе осуществляется в основном только двумя судебными инстанциями, а именно - Европейским судом справедливости и так называемым Судом первой инстанции (The Court of First instance)*(1037), который создан по настоятельной инициативе Европейского суда справедливости и который рассматривается едва ли не как "продолжение" этого Суда*(1038).

Основной смысл второй позиции выражается в том, что авторы, исследующие судебную власть и судебную систему Европейского союза, выделяют в последней не два, а три звена, включая в нее, помимо Европейского суда справедливости и Суда первой инстанции, также национальные суды государств - членов Европейского союза.

В качестве аргумента при этом используется тот факт, что национальные суды, по мнению авторов, разделяющих данную позицию, "применяя право Европейского союза", уже в силу этого могут и должны рассматриваться как "суды общей юрисдикции в системе всех европейских судов", как неотъемлемая составная часть этой системы*(1039).

Наконец, суть третьей позиции западных авторов в отношении судебной системы Европейского союза и составляющих ее звеньев заключается в том, что в качестве носителей судебной власти данного сообщества рассматриваются не только собственно судебные общеевропейские и национальные органы, но и такой институт, как Европейская комиссия. Последняя, не будучи "в строгом смысле слова судом как таковым" и, соответственно, не выполняя "в прямом смысле судебные функции", а занимаясь в основном вопросами, касающимися "политики свободной конкуренции и государственной помощи" в рамках Европейского союза, тем не менее осуществляет, по выражению некоторых авторов, "околосудебные" функции*(1040).

Суть этих функций сводится в конечном счете к тому, что Европейская комиссия в ряде случаев, а именно в случаях нарушения правил свободной конкуренции и рассмотрения соответствующих дел в национальных судах, обладает и реализует предоставленные ей широкие возможности оказания влияния на ход рассмотрения и разрешения в них подобного рода спорных вопросов*(1041).

Наличие различных точек зрения и суждений по вопросам структуры судебной системы Европейского союза вовсе не исключает, а, наоборот, всячески предполагает, исходя из сложившейся практики деятельности судебных органов данного сообщества, единство мнений в отношении доминирующей роли Европейского суда справедливости в этой структуре и выступления его в качестве главного носителя судебной власти Европейского сообщества.

3. Будучи признанным в качестве основного звена судебной системы Европейского союза и главного носителя его судебной власти, Европейский суд справедливости, по заключению исследователей, в силу своей довольно широкой и разносторонней юрисдикции, выступает одновременно в нескольких своих ипостасях-проявлениях. А именно: а) в виде международного суда, рассматривающего спорные вопросы, возникающие, с одной стороны, между различными институтами Европейского союза, а с другой - между государствами - членами данного объединения*(1042); б) одновременно в роли конституционного и административного суда*(1043). При этом признаки конституционного и административного суда усматриваются в том, что Европейский суд справедливости имеет дело, с одной стороны, с проблемами юридической состоятельности актов, исходящих от различных институтов Европейского союза - его "законодательных", исполнительных и иных органов, - соответствия издаваемых ими актов учредительным Договорам, а с другой - рассматривает и решает вопросы, касающиеся компенсации за ущерб, нанесенный юридическим или физическим лицам институтами Европейского союза или их служащими; в) одновременно в роли международного и конституционного суда в тех случаях, когда в соответствии с предоставленными ему полномочиями Европейский суд справедливости дает "предварительные заключения" (preliminary rulings), касающиеся толкования учредительных Договоров Европейского сообщества, а также юридической силы актов, исходящих от различных органов Европейского союза; г) в виде суда, обладающего уголовно-правовой юрисдикцией, а точнее, в виде суда, "имеющего признаки судебного органа, рассматривающего уголовные дела". Такого рода юрисдикция Европейского суда справедливости, по мнению экспертов в области права Европейского союза, предусмотрена как учредительными договорными актами, в частности Римским договором, так и другими, изданными на их основе нормативно-правовыми актами*(1044).

4. Правовую основу Европейского суда справедливости составляют учредительные договорные акты западноевропейских государств, образовавших единый Союз, и Статут о Европейском суде справедливости (Statute of the Court of Justice), определяющие статус, порядок формирования и деятельности не только самого Суда, но и Суда первой инстанции.

По своей юридической силе данный статут - своего рода устав Суда, а точнее, закон о Европейском суде справедливости и о Суде первой инстанции, - представляет собой международный коллективный акт конституционного характера.

О правовой основе Европейского суда справедливости в Статуте (ст. 1) говорится, что данный Суд "должен быть создан и должен функционировать в соответствии с положениями Договора о Европейском союзе (EU Treaty), Договора об образовании Европейского сообщества (ЕС Treaty), Договора о создании Европейского объединения по атомной энергии (EAES Treaty) и данного Статута".

В Протоколе, непосредственно касающемся статута Европейского суда справедливости, указывается также на то, что правовую основу данного судебного института составляют, кроме учредительных договорных актов и Статута о Суде, "некоторые, имеющие непосредственное отношение к учредительным Договорам" акты, принятые главами государств - членов Европейского союза в Ницце (Франция) в феврале 2001 г.*(1045) и дополненные решениями Совета министров в июле 2003 г.*(1046) и в апреле 2004 г.*(1047)

Правовая основа Европейского суда справедливости, наряду с другими сторонами данного института, как свидетельствует практика, не остается неизменной, а постоянно развивается и совершенствуется. Однако базисные, своего рода конституционные, элементы ее содержания, заложенные учредительными договорными актами как исходные правовые положения, остаются прежними, практически неизменными.

Помимо всего прочего это свидетельствует не только о стабильности положения Европейского суда справедливости в системе европейского правосудия, но и о сохранении и усилении его социально-правовой значимости, юридической весомости.

За истекшие десятилетия своего существования Суд не только сохранил, а тем более не утратил своих позиций среди других европейских институтов, а наоборот, еще более усилил их и расширил.

Одним из доказательств этого могут служить изменения в плане расширения компетенции Европейского суда справедливости, внесенные в его юрисдикцию Договором об образовании Европейского союза.

Речь идет, в частности, о расширении полномочий Суда в отношении проверки соответствия издаваемых органами Европейского сообщества актов учредительным Договорам.

Если раньше, в соответствии с Римским договором (п. 1 ст. 173) данные полномочия Суда позволяли ему проводить проверку на предмет "конституционности" только актов, исходящих от Совета министров и Комиссии (за исключением их рекомендаций и высказанных мнений-"заключений"), то с принятием Договора об образовании Европейского союза перечень этих актов и органов, издающих такого рода общеобязательные акты, которые подлежат проверке Европейским судом справедливости, значительно расширился*(1048).

Согласно Договору об образовании Европейского союза, а также сложившейся прецедентной практике, послужившей одним из оснований и причин, вызвавших изменения в ст. 173 Римского договора, проверке Судом на предмет "конституционности" подлежат не только акты Совета министров и Комиссии, но и акты Европейского парламента, затрагивающие интересы третьих лиц, а также совместные акты, принимаемые Советом министров и Европейским парламентом.

Как известно, Римский договор (ст. 189), лежащий в основе всех последующих за ним договорных и иных основополагающих европейских актов и образований, включая Европейский союз, предусматривает принятие высшими органами Европейского союза таких нормативных актов, как регламенты, или постановления (regulations), директивы (directives), решения (decisions), рекомендации (recommendations) и заключения (opinions). Все они имеют юридический характер, но обладают далеко не одинаковой юридической силой и влиянием*(1049).

Так, если регламенты, будучи актами прямого действия и применения на территории всех государств - членов Европейского союза обязательны для каждого из них, то директивы имеют обязательную силу "в отношении достижения конечного результата" лишь для тех государств, которым они адресованы. Определяя для каждого из них нормотворческую цель, директивы, как верно подчеркивается в научной литературе, оставляют "в компетенции национальных органов свободу выбора форм и методов действий по ее достижению"*(1050).

Решения имеют обязательный характер только для тех государств, которым они непосредственно адресованы. Что же касается рекомендаций и заключений, то они не имеют обязательного характера.

Имея дело с такого рода далеко не одинаковыми по своей юридической природе и характеру актами, Европейский суд справедливости в области проверки актов, принимаемых различными органами Европейского союза, по замечанию исследователей, придерживается концепции, согласно которой "проверки не ограничиваются лишь постановлениями, именуемыми регламентами, директивами и решениями. Содержание постановлений Суд считает важнее формы их выражения, и он неоднократно подтверждал, что допускает принятие к рассмотрению любых предписываемых органами Европейского союза действий, порождающих правовые последствия"*(1051). Например, в числе подвергавшихся рассмотрению на предмет конституционности со стороны Европейского суда справедливости были такие акты, как письма, коммюнике, "материалы для обсуждения" и др.

В то же время, как отмечают эксперты, в ряде постановлений Суда имеют место указания на то, что ему "неподведомственны" отдельные материалы, например в виде протоколов разногласий, предварительных замечаний, мнений и др.*(1052)

5. Будучи многоликим по своей природе и в своих проявлениях, выступая при рассмотрении подведомственных ему вопросов в качестве конституционного суда и "административного трибунала", в роли международного суда и "индустриального трибунала"*(1053), а также выполняя функции "иммиграционного трибунала" и суда, "имеющего дело с финансовыми и налоговыми проблемами, "родственными тем, которые решаются в рамках юрисдикции уголовного суда"*(1054), Европейский суд справедливости тем не менее, несмотря на свою многоликость, решает общие, а точнее - единые для всех его проявлений задачи.

Суть их заключается в том, как это следует из учредительных договорных актов, Статута о Европейском суде справедливости, практических решений самого Суда и некоторых других непосредственно относящихся к данному судебному органу и его деятельности актов, чтобы обеспечить контроль за соблюдением норм, составляющих систему права Европейского союза, их толкование в соответствии с буквой и духом учредительных договоров и непосредственного применения отдельных, содержащихся в законодательстве Европейского союза норм и положений*(1055).

Весьма кратко основная задача Суда формулируется в учредительных документах и последующих комментариях примерно так: обеспечить соблюдение действующего законодательства в процессе толкования и реализации положений, содержащихся в учредительных договорных актах*(1056).

Более подробно, с предварительной констатацией того факта, что Европейский суд справедливости является "главным носителем судебной власти во всех сферах европейского права", что это "первая (и последняя) судебная инстанция" в Европейском союзе и что он не только применяет, но и развивает (создает) общие принципы права на базе существующего европейского законодательства и Договоров, основная задача Суда с такого рода "предисловием" излагается не только в традиционной сфере правоприменения и толкования права, но и в плане создания юридических гарантий его обеспечения, дальнейшего укрепления и развития правопорядка и т.д.*(1057)

Главная задача Европейского суда справедливости, говорится в связи с этим в докладе Британского института международного и сравнительного права под названием "Роль и будущее Европейского суда справедливости", состоит в том, чтобы "способствовать развитию и укреплению юридических гарантий права Европейского союза, а также сохранению и усилению правового порядка" в рамках Европейского сообщества*(1058).

Помимо этого в непосредственную задачу Суда входит, как отмечают исследователи, также обеспечение одинакового ("унифицированного") толкования общего для всех стран - членов Европейского союза европейского права национальными судами, защита интересов сторон - национальных государств и общеевропейских институтов, а также "обеспечение верховенства общеевропейского права над национальным правом"*(1059).

Следует заметить, что последнему, т.е. обеспечению верховенства права Европейского союза над национальным правом, в западной юридической литературе традиционно придается повышенное внимание и значение, поскольку от соблюдения данного принципа во многом напрямую зависит эффективность общеевропейского и косвенно-национального права.

Проблемы с приоритетом общеевропейского права по отношению к национальному особенно остро возникают тогда, когда, как это было в Германии в 1970-1980-х гг., оно входит в противоречие с национальным конституционным правом. Или тогда, когда по ряду причин Конституционный суд страны не признавал верховенства общеевропейского права над своим национальным правом и рассматривал их в виде "равноправных" нормативно-правовых систем, как это имело место вплоть до 1973 г. в Италии*(1060).

6. Для решения главной задачи, стоящей перед Европейским судом справедливости, а также для достижения других весьма многочисленных, обусловленных ею, целей Суд наделяется значительными полномочиями затрагивающими различные сферы жизни европейского общества, широкой юрисдикцией.

Суть и содержание юрисдикции Европейского суда справедливости состоят в следующем.

Во-первых, в его полномочиях рассматривать и решать вопрос о том, было ли в том или ином случае нарушение европейского права со стороны государства - члена Европейского союза или не было, а также выполняет ли то или иное национальное государство свои обязательства, вытекающие из подписанного им учредительного договора, или не выполняет.

В отношении государств - членов Европейского союза, нарушающих действующее общеевропейское законодательство, уклоняющихся или отказывающихся от его применения, Суд, согласно ст. 226 Договора о создании Европейского союза, имеет право применять "принудительные меры". Они выражаются в финансовом воздействии на нарушителя. В частности, в "штрафных санкциях" (penalty payment), налагаемых Судом.

По мнению экспертов в области судебно-правовой системы Европейского союза, такого рода полномочия Европейского суда справедливости позволяют ему обеспечить в этой системе весьма важную роль*(1061).

Решая вопрос о применении мер воздействия к государству, нарушающему или отказывающемуся от применения права Европейского союза, Суд действует самостоятельно, независимо от каких бы то ни было общеевропейских или национальных институтов.

Действующее законодательство, и в частности Статут о Суде, юридически гарантирует самостоятельный характер функционирования данного судебного учреждения, равно как и "иммунитет судей" от преследования за их профессиональные действия во время исполнения ими должностных обязанностей.

Статья 3 (гл. 1) Статута о Суде по этому поводу гласит, что "судьи обладают иммунитетом в отношении юридического преследования" не только во время исполнения ими своих служебных обязанностей, но и после ухода в отставку. Они не могут преследоваться "не только за свои действия, которые предпринимались ими в силу их должностного положения, но и за свои слова, выраженные как в устной, так и в письменной форме".

Однако Суд несколько ограничен в процессуальном смысле, имея в виду то обстоятельство, что в соответствии с Договором (ст. 227) инициатива в постановке вопроса перед Судом о рассмотрении того или иного нарушения или отказа в применении общеевропейского права принадлежит не Суду, а Комиссии как "представителю интересов всего Европейского сообщества", своего рода "хранителю права Европейского союза", а также отдельным государствам - членам Европейского союза, которые первоначально могут поставить данный вопрос перед Комиссией*(1062).

Во-вторых, в наличии у Европейского суда справедливости права осуществлять судебный контроль за соответствием действий и издаваемых различными институтами Европейского союза актов положениям, содержащимся в учредительных договорах, а также в текущем законодательстве. Наряду с "законностью действий" институтов Евросоюза в поле зрения Суда находится также и "законность" их бездействий в тех случаях, когда они обязаны были, согласно существующему законодательству, действовать*(1063).

Правом обращений в Суд по вопросам законности действий (бездействия) того или иного института Европейского союза и издаваемых им актов обладает любой другой институт Евросоюза, каждое государство - член Европейского союза, а также в особых случаях, предусмотренных законом, - отдельные индивиды и частные организации и учреждения.

В-третьих, Европейский суд справедливости полномочен давать по требованию национальных судов так называемые "предварительные заключения" (preliminary rulings), касающиеся различных аспектов права Европейского союза*(1064).

Согласно действующему законодательству (ст. 177 Договора об образовании Европейского союза) любой национальный суд при рассмотрении дела, связанного с необходимостью применения общеевропейского права, в случае неясности тех или иных его положений, имеющих важное значение для принятия правильного решения, может официально обратиться в Европейский суд справедливости за соответствующим разъяснением.

В соответствии с законодательством и сложившейся практикой "предварительные заключения" Суда касаются: а) толкования тех или иных статей и положений учредительных Договоров; б) юридической силы актов, издаваемых различными институтами Европейского союза; в) толкования актов, исходящих от этих институтов и от Европейского центрального банка; г) толкования статутов, непосредственно относящихся к тем или иным органам, создаваемым Советом министров*(1065).

Несмотря на законодательное закрепление и сложившуюся практику дачи "предварительных заключений" Европейским судом справедливости, в западной юридической литературе не прекращаются споры относительно того, должен ли Суд при каждом обращении к нему национальных судов давать такие заключения или не должен. И если должен, то в каких случаях и при каких обстоятельствах?

Подчеркивая сложность данного вопроса, исследователи апеллируют к отдельным судебным заключениям и к позиции самого Суда, выраженной им при рассмотрении относящихся к его ведению вопросов.

Основной смысл вполне разумной и обоснованной позиции Суда сводится к тому, что нет никакой необходимости в его "предварительных заключениях", если поставленный перед ним национальным судом вопрос не имеет отношения к рассматриваемому делу; если очевидно, что вопрос предельно ясен и не вызывает никаких сомнений в его однозначном понимании и толковании (the acte - claire doctrine) и если по данному или аналогичному ему вопросу Судом уже давалось раньше предварительное заключение*(1066).

Выражая свою позицию, Суд учитывает и другие, аналогичные названным, обстоятельства. При этом он, будучи довольно многоликим и многогранным институтом, выступает преимущественно как конституционный суд*(1067).

В-четвертых, в наличии полномочий у Европейского суда справедливости рассматривать и самостоятельно решать дела, связанные с причинением ущерба частным лицам действиями различных институтов Европейского союза и должностными лицами.

В соответствии с Римским договором (ст. 215) в европейской судебной практике проводится четкое разграничение между договорной и внедоговорной ответственностью.

Вопросы, связанные с договорной ответственностью, относятся к сфере национального права и, соответственно, рассматриваются национальными судами. А все другие вопросы, касающиеся внедоговорной ответственности, возникающие в результате причинения вреда частным лицам действиями различных органов Европейского союза и их служащими при исполнении ими своих должностных обязанностей, относятся к компетенции Европейского суда справедливости*(1068).

Действующее законодательство никак не ограничивает круг субъектов, имеющих право на предъявление иска о возмещении такого рода ущерба. Однако оно строго определяет момент, с которого возникает ответственность, - совершение действий, причинивших тому или иному частному лицу вред, а также срок исковой давности - пять лет. "Предъявление иска Сообществу, - говорится по этому поводу в ст. 46 Статута о Суде, - по вопросам, возникающим в связи с внедоговорной ответственностью, ограничивается исковой давностью сроком в пять лет с момента совершения действия, послужившего основанием для его возникновения".

Закон предусматривает случаи возможного прерывания срока давности по рассматриваемым делам, а также определяет условия, при которых наступает ответственность институтов Европейского сообщества и должностных лиц*(1069).

В обобщенном виде, как это следует из содержания действующего законодательства, в качестве таковых рассматриваются неправомерный характер действий или бездействий тех или иных институтов Сообщества и должностных лиц и наличие причинно-следственных связей между причиненным вредом и действиями (бездействием) институтов Сообщества и должностных лиц.

В правовой теории и юридической практике все такого рода неправомерные действия (бездействия) подразделяются в зависимости от их характера на действия (бездействия), связанные с безответственным отношением должностных лиц к выполнению своих служебных обязанностей; с совершением административных ошибок и "с изданием незаконных актов, породивших неблагоприятные последствия, либо с уклонением от принятия актов, когда это входит в обязанность соответствующего органа"*(1070).

Большинство исков о возмещении вреда, которые подаются в Европейский суд справедливости, по мнению ученых-юристов, связаны с третьей разновидностью неправомерных действий или бездействия*(1071).

Исследователями обращается также внимание и особо подчеркивается, что иски о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействиями) различных институтов Европейского сообщества и должностными лицами, могут исходить не только от частных лиц, но и от государств - членов Сообщества и от юридических лиц*(1072).

7. Наряду с названными правами и полномочиями Европейского суда справедливости, составляющими содержание его юрисдикции, действующее законодательство возлагает на него также полномочия для решения целого ряда и других, не менее важных вопросов. Среди них полномочия: по рассмотрению и решению споров, возникающих между Европейским союзом как таковым и его служащими, между различными институтами Сообщества и должностными лицами; по разрешению споров, связанных с принудительным уходом в отставку членов Европейской комиссии; по выработке и предложению "консультативных мнений" (advisory opinions) по запросу институтов Сообщества и государств - членов Европейского союза; по принятию мер, связанных с принудительным выполнением обязательств сторон перед Европейским инвестиционным банком.

Кроме того, Европейский суд справедливости наделяется юрисдикцией, позволяющей ему выступать в качестве апелляционного суда по отношению к Суду первой инстанции, а также некоторыми другими полномочиями.

Наличие широких полномочий позволяет Суду оказывать значительное влияние не только на европейское право и на судебную систему Европейского сообщества, но и на все иные сферы жизни Европейского союза.

Это только "с первого взгляда кажется, - подчеркивают авторы, специализирующиеся в области европейского права и правосудия, - что Суд справедливости, как и любой другой институт, ограничен рамками принципа атрибутивной (сугубо юридической) власти"*(1073). На самом же деле его активность и влияние распространяются и на многие другие общественные отношения и сферы жизни.

Анализируя роль Суда в Европейском сообществе, исследователи не без оснований указывают прежде всего на то, что он своей повседневной деятельностью способствует поддержанию правопорядка в Евросоюзе и дальнейшей интеграции Европейского сообщества и что он тем самым выполняет не только сугубо юридические, но и социально-политические функции*(1074).

Исходя из факта высокого уровня доверия к Суду справедливости со стороны европейцев (в 2000 г. в Ирландии, например, уровень доверия был 61%, в Нидерландах - 79%)*(1075), некоторые авторы несколько высокопарно называют его даже "воплощением нового европейского духа" - своего рода "народного духа" (Volksgeist), "судом совести жителей современной Европы" и пр.*(1076)

Однако как бы там ни было, неоспоримым фактом остается то, что Суд играет разноплановую и трудно переоценимую, в том числе и в сфере правотворчества, роль в развитии и укреплении Европейского сообщества.