Специфика управления земельными ресурсами

Земельные отношения возникают между людьми при их взаимодействии по поводу владения, пользова­ния и распоряжения земельными ресурсами, которые выступают в роли:

1)общественного базиса для осуществления любой деятельности, существования растительного и животного мира, размещения и функционирования созданных человеческим трудом рукотворных объектов;

2)уникальной «самопроизводимой машины»,способной обеспечивать растения необходимыми для их развития питательными веществами (главного средства производства в сельско- и лесохозяйственных процессах);

3)вовлечение в многочисленные связи природного компонента,уязвимого в результате нерационального антропогенного воздействия.

Во все времена человечество стремилось максимально упорядочить и определенным образом регламентировать отно­шения по поводу земли.

Поэтому отношения по поводу земли имеют объективную (экономическую) и волевую (правовую) ос­нову. Это относится, в первую очередь к отношениям собствен­ности на землю, которые, фактически, определяют земельный строй общества. Эти отношения состоят из:

– отношений по владе­нию (фактическому обладанию) землей;

– пользованию землей (извлечению дохода в процессе ее использования);

– распоряже­нию землей (ее отчуждению – продажа, дарение, завещание, обмен, залог и другие земельные сделки).

Основными элементами системы земельных отношений являются:

1) их объект – земля (отдельные участки, их части, земельные доли, земельные ресурсы в целом.

В земельные отношения также во­влечены прочно связанные с земельными участками объекты (объекты недвижимости) – водоемы, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения и т.п., перемещение которых не­возможно без нанесения несоразмерного ущерба их назначению и состоянию;

2) субъекты этих отношений (граждане, юридиче­ские лица, их объединения, государство и муниципальные обра­зования, а также органы, выступающие от имени государства или муниципий);

3) отношения собственности на землю;

4) другие виды гражданско-правовых отношений, например, возникающие при аренде земли, предоставлении ее в пользова­ние или пожизненное наследуемое владение или установлении сервитутов;

5) отношения по поводу присвоения и распределе­ния дохода, полученного благодаря использованию земли, в том числе земельных платежей;

6) процесс хозяйственного исполь­зования земли;

7) процедуры регулирования земельных отноше­ний.

Основны­ми задачами земельной реформы на современном этапе являют­ся:

1) повышение эффективности использования земли;

2) создание условий для увеличения социального, инвестицион­ного и производительного потенциала земли;

3) превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

Земельная политика в России сегоднядолжна способствовать решению двух взаимосвязанных задач:

1 Она должна помочь справиться с первоочередными задачами экономического кризиса и его социальными последствиями.

2 Она должна создавать территориальные предпосылки для радикальной структурной перестройки в экономике.

Меры решения первоочередных задач в период кризиса должны быть нераздельно связаны с мерами по решению основополагающих проблем будущего.

Характер земельных отношений определяется уровнем развития производительных сил: развиваются производительные силы – изменяются и земельные отношения.

Развитию земельных отношений свойственен ряд законо­мерностей, в том числе:

1) необходимость соответствия соци­ально-экономических форм землепользования сложившемуся уровню развития производительных сил и производственных отношений;

2) более высокая доходность земельных участков, обладающих лучшими плодородием, местоположением, конфи­гурацией, рельефом, т.е. лежащее в основе земельно-оценочных работ понятие земельной ренты;

3) основные момен­ты и условия процесса труда: земля, средства производства, ра­бочая сила должны быть сбалансированными и находиться в оп­ределенных пропорциях;

4) необходимость выделения опреде­ленных территорий для использования их в установленных го­сударством целях;

5) эти отношения в значительной степени подвержены регулирующему воздействию со стороны общества и государства.

Управление земельными ресурсами (УЗР) - это совокупность функций системы управления, направленная на рациональное использование земельных ресурсов.

В системе управления земельными ресурсами мо­жет быть выделено несколько подсистем с точки зрения их значения в процессе выработки и реализации управленческих решений:

1)подсистема правового, организационного и экономического обеспече­ния (земельный учет, регистрация прав на земельные участки, оценка земельных участков и земельных массивов), создающая необходи­мую методическую базу и инфраструктуру управленческих решений;

2) подсистема массового регулирования (налогообложение земли, зо­нирование территорий, регулирование деятельности профессиональ­ных участников сферы управления земельной недвижимостью), обеспечивающая воздействие органов управления на множество субъектов прав на землю, землепользователей и через них на функ­ционирование и развитие землепользования региона;

3) подсистема индивидуального регулирования, предназначенная для воздействия на отдельные земельные участки или отдельных субъ­ектов социально-экономической деятельности.

Реализуют управленческие решения, особенно при непосредст­венном управлении, с помощью директивного, правового, эконо­мического методов.

Административный (директивный) метод связан с принятием и реализацией непосредственных управленческих решений-директив. Этот метод основан на реализации государством своих функций по управлению, отраженных в законодательстве. Это акты прямого действия: изъятие, отвод, зонирование, мероприятия по изучению земель и их реализация. Правовой метод проявляется при опосредованном управлении, когда создаваемое законодательство и нормативы использования земель вынуждают субъектов земельных отношений принимать нужные государству решения. Экономический метод предполагает создание экономических сти­мулов и показателей, обеспечивающих реализацию государствен­ной политики в области землепользования.

При УЗР необходимо применять все методы на каждом терри­ториальном уровне.

К общим принципам управления земельными ресурсами относят:

1 Приоритет государственного управления зе­мельными ресурсами. Система УЗР функционирует на трех взаимосвязанных уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном (местном), комплексно реализующих единую госу­дарственную земельную политику. Такой подход обеспечивает за­щиту прав собственности и владения землей, охрану земель, эффек­тивное развитие инфраструктуры на любых территориях, надежное функционирование системы налогообложения земли, формирует порядок продажи или сдачи в аренду государственных и муници­пальных земель. Важнейшие элементы государственного управления земельными ресурсами - проведение рационального землеустройства, органи­зация и ведение государственного земельного кадастра, регистра­ция прав на землю и формирование земельного оборота, кадастро­вая оценка земли, информационное обеспечение и подготовка кадров, государственный земельный контроль.

2 Дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов. Согласно этому подходу обеспечивать правовое управление землями должны с учетом их экономических, природных и социальных особенностей.

3 Принцип рационального использования зе­мель. Земельная политика государства должна ориентироваться на формирование комплекса факторов, обеспечивающих рост эффек­тивности производства. Так, без крупных капитальных вложений в мероприятия по мелиорации земель, повышению культуры земледе­лия, использованию средств защиты растений и других действий не может быть эффективного сельскохозяйственного землепользования.

4 Единство управления земельными ресурсами и управления территориями. Оно определяет, что земля является важнейшим фактором эффективного развития террито­рии. Незаменимость и ограниченность земли как компонента при­роды, средства производства, территориального базиса и объекта не­движимости, а также необходимость отвода территорий для размещения объектов промышленной и социальной инфраструкту­ры требуют: рационального распределения и перераспределения зе­мельных ресурсов между отраслями хозяйственного комплекса; со­здания организационно-территориальных условий, способствующих эффективному использованию и охране земли; формирования эко­номического механизма, определяющего целесообразность получе­ния земельного участка для каждой отрасли и сферы хозяйственного комплекса соответствующей площади и качества.

5 Организационная согласованность использо­вания земель и управления территориями. Этот принцип заключается в том, что управляющая система должна обес­печивать повышение эффективности системы объектов и субъектов земельных отношений, выполнение ими определенных прав и обя­занностей по использованию земельных ресурсов, формирование правильной организации системы управления для нормального функционирования хозяйственного комплекса территории в целом.

6 Систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами. Оно обеспечивается внедрением достижений научно-технического про­гресса в систему управления земельными ресурсами.

7 Экономически эффективное сочетание госу­дарственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами. Его обеспечивают вертикальным и горизонтальным разделением властных полномо­чий между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

8 Разграничение функций по управлению ре­сурсами между органами исполнительной и пред­ставительной власти одного административно-тер­риториального уровня. Законодательная база должна определять компетенцию органов исполнительной и законодатель­ной власти, так как отсутствие разграничения приводит к ухудше­нию управления, что отрицательно сказывается на эффективности системы.

9 Разделение функций между различными ве­домствами на федеральном, региональном и му­ниципальном уровнях (например, между территориальными органами Роснедвижимости, органами архитектуры, жилищно-ком­мунального хозяйства и управления государственным имуществом). Для выполнения этого принципа необходимо разграничение функ­ций различных органов по управлению земельными ресурсами.

10 Правовая обеспеченность управления зе­мельными ресурсами. Только при наличии необходимой нормативно-право­вой базы государство может управлять земельными ресурсами в условиях формирования рыночных отношений. При этом необхо­димо обеспечить соответствие законодательству Российской Феде­рации законов и иных нормативно-правовых актов, принятых субъ­ектами Российской Федерации и местными органами власти и управления, а также соответствие земельному законодательству РФ и ее субъектов законодательной базы других отраслей, связанных с регулированием земельных отношений.

11 Принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и де­централизации. Этот принцип способствует разделению стра­тегических, тактических и текущих задач в управлении.

Таблица Организационная структура системы УЗР

Выделяют несколько видов управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное.

Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство устанавливает определенные нормы по организации использования всех земельных ресурсов страны путем формирования правовых институтов в сфере землепользования. При этом государство выступает в двух качествах: как собственник земли и недвижимого имущества (хозяйственное управление) и как орган власти.

Система органов государственного управления земельными ресурсами образует управленческую вертикаль и находится во взаимодействии с государственными органами исполнительной власти: на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

К компетенции федеральных органов законодательной власти относятся:

– принятие федеральных законов, регулирующих земельные отношения;

– утверждение единых принципов платы за землю и единых принципов регистрации прав на земельный участок;

– определение специального правого режима для отдельных категорий земель;

– установление порядка отнесения земель к федеральным и определение порядка распоряжения и управления этими землями.

К компетенции Правительства РФ относятся:

– принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения;

– территориальное планирование использования земель;

– установление границ особо охраняемых территорий, входящих в состав нескольких субъектов РФ;

– защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;

– изъятие и предоставление земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ;

– изменение целевого назначения земель;

– выкуп земель для государственных нужд РФ и др.

К компетенции органов законодательной власти субъектов РФ относятся:

– принятие законов и других нормативных правовых актов в соответствии с Конституцией РФ, земельным законодательством и другими законами РФ;

– определение территорий с особым правовым режимом использования земель, установление и изменение их границ;

– принятие законодательных и правовых актов по развитию системы земельного кадастра, землеустройства и т.д.

Органы общегосударственного управления возлагают выполнение некоторых функций на федеральные органы государственного управления специальной компетенции, к которым относятся: Роснедвижимость, Госстрой, Минприроды, Минсельхоз России и др.

Органы специальной компетенции подразделяются на:

– функциональные;

– отраслевые (ведомственные) органы.

К функциональным органам специальной компетенции относятся:

– Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость);

– Министерство имущественных отношений;

– Министерство природных ресурсов;

– органы санитарно-эпидемиологической службы Минсоцздравразвития РФ;

– архитектурно-градостроительная служба Госстроя РФ.

Роснедвижимость и его территориальные органы – ведущие органы специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на которые возложено общее государственное управление земельным фондом страны.

Отраслевые (ведомственные) органы – различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства, Росжелдор, Министерство связи и др).

Задачи и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере ГУЗР и недвижимости значительно отличаются.

К функции Роснедвижимости отнесены:

– ведение ГЗК;

– государственный земельный контроль;

– организация и осуществление землеустройства, мониторинга земель, прогнозирования и планирования рационального использования земель;

– участие совестно с другими федеральными органами исполнительной власти в формировании нормативной правовой базы по ведению ГЗК.

Таблица. Дублирование функций государственного управления землей и иной недвижимостью

Система экономических регуляторовуправления земельными ресурсами включает:

– земельный налог;

– арендную плату за землю;

– рыночную цену земли;

– залоговую цену земли;

– компенсационные платежи при изъятии земель;

– компенсационные выплаты при консервации земель;

– платежи за повышение качества земли;

– штрафные платежи за экологический ущерб;

– налоговое обложение при гражданском земельном обороте.

В настоящее время должно реализоваться одно из принципиальных положений системы управления земельными ресурсами – обеспечение платности землепользования.

Рыночная экономика перенесла центр тяжести управления с методов прямого регулирования на методы косвенного воздействия на экономику землепользования через налоговую систему.

Земельные платежи выполняют в системе управления земельными ресурсами компенсационную задачу:

– обеспечивают рациональное распределение земельных ресурсов между различными видами их использования;

– создают равные условия деятельности для субъектов, хозяйствующих на земельных участках, обладающих разным качеством;

– обеспечивают изъятие и направление в городской бюджет рентного дохода, создаваемого на земельных участках с лучшими условиями;

– создают финансовую базу для проведения мероприятий, повышающих качество как территориального административного образования, так и отдельных ее районов.

Земельная рента – это форма экономической реализации собственности на землю.

В ее составе различают: дифференциальную, абсолютную, монопольную ренту.

Дифференциальная (разностная) рента возникает на основе монополии на землю как объект хозяйствования. По качеству земельные участки различны и при равновеликих затратах могут обеспечить получение разного количества продукции, т.е. прибыли. С увеличением спроса на сельхозпродукцию в хозяйственный оборот вовлекаются худшие земельные участки, с которых получают обычную прибыль, а на средних и лучших – более высокую. Дополнительная прибыль и превращается затем в дифференциальную ренту.

Наличие частной собственности на землю обусловливает возникновение абсолютной ренты как части прибавочной стоимости, присваиваемой государством и другими землевладельцами в силу монополии собственности на землю. Получаемая разница между стоимостью и ценой производства (добавочная прибыль) должна передаваться в форме абсолютной ренты государству и другим собственникам земли.

Абсолютную ренту получают со всех сельскохозяйственных земель независимо от их качества, месторасположения и производительности дополнительных вложений. Но землевладельцы мелких земельных участков не имеют возможности получать значительную абсолютную ренту, т.к. их издержки на производство сельхозпродукции выше складывающегося общественно нормального уровня издержек.

Абсолютная рента увеличивает платы за землю.

Форма­ми платы за землюявляются: 1) земельный налог; 2) арендная плата за земли, арендодателем которых выступают органы госу­дарственной власти и местного самоуправления; 3) нормативная цена земли.

Земельный рынок – это способ перераспределения земель, который носит экономический характер. Поэтому предложения о целесообразности или, наоборот, недопустимости вовлечения земли в рыночный оборот должны быть обоснованы именно эко­номически. Можно выделить два основных способа перераспределения земель:

1) административное перераспределение, при котором решение о предоставлении или изъятии земли принимает специ­ально уполномоченное лицо, например, государственный или муниципальный орган;

2) рыночное перераспределение, когда старый и новый пользователи земли осуществляют его, руководствуясь своими, в первую очередь экономическими интересами.

Было бы неправильным сводить понятие «рынок» земли только к операциям купли-продажи. Ведь понимая рыноч­ное перераспределение земель как добровольную, выгодную обе­им сторонам переуступку земли одним землепользователем дру­гому, в понятие «земельной рынок» следует включить все не противоречащие закону сделки, связанные с рыночным перераспре­делением земли, в т. ч. аренду и иные способы перехода права пользования землей, не связанные с ее отчуждением. В качестве основных способов регулирования отечествен­ного земельного рынка в современных условиях можно выде­лить следующие:

1) запрет рыночного оборота для отдельных земель (особо ценные земли, заповедники, памятники истории и культуры, зоны отдыха и другие);

2) ограничение в обороте раз­личных земель, например, по времени (мораторий) или запрет некоторых видов сделок (только аренда);

3) недопустимость са­мовольного изменения участниками сделок целевого назначения земель, такие решения могут принимать только органы государ­ственной власти и местного самоуправления;

4) стимулирование сделок, ведущих к оптимизации землепользования и установление преимущественного права покупки земельных участков для собственников смежных земель;

5) введение специальных ква­лификационных или иных требований к потенциальному поку­пателю земель сельскохозяйственного назначения;

6) установле­ние государством процедур продажи земли, несоблюдение кото­рых влечет недействительность соответствующих сделок;

7) дифференцированное налогообложение различных земельных сделок (в зависимости от продолжительности владения, разницы цен при предыдущей покупке и последующей продаже, причины продажи, целевого назначения участка и других обстоятельств продажи);

8) установление налогооблагаемой базы при соверше­нии различных земельных сделок на основе кадастровой оценки земель;

9) борьба с теневым рынком земель и сокрытием реаль­ных сумм сделок, например, отказ в регистрации сделки купли-продажи в случае явного занижения цены участка в сравнении со сложившимися ценами или преимущественное право госу­дарства на приобретение этого участка;

10) контроль за соблю­дением собственником земли тех обязательств, которые он при­нял на себя при приобретении участка (срок возведения объекта, благоустройство, инвестиции).

Рыночный оборот земель не только решает задачи по их перераспределению, но и позволяет привлечь дополнительные инвестиции. В целом развитие земельного рынка является объектив­ной потребностью рыночной экономики. Но вовлечению земли в рыночный оборот сопутствует ряд возможных негативных по­следствий (спекуляция и перманентная перепродажа земельных участков, выведение плодородных земель из сферы сельскохо­зяйственного использования, обострение отношений между ли­цами, купившими участки и смежными землепользователями и т.п.). Поэтому земельный рынок должен регулироваться го­сударством.

Вид земельных сделок (залог), с точки зрения рыночного перераспределения земель, занимает особое место. Так и для конкретных участников сделки по залогу земли, и для государства наиболее благоприятным исходом данной сделки яв­ляется исключение необходимости прибегать к продаже (т.е. пе­рераспределению) заложенного земельного участка. Залог земли это чисто финансовая операция, которая только в случае нежела­тельного развития ситуации (неспособности залогодателя возвра­тить кредит) повлечет за собой отчуждение земли.

С проблемой правильного определения рыночной цены земли тесно связана проблема залоговой стоимости земельного участка, необходимой для развития ипотечного кредита как наиболее доступного для широких масс населения.

Залоговая стоимость земельного участка определяется для осуществления залога земли. Главное назначение залога земли – дать ее владельцу финансовые ресурсы для укрепления материально-технической базы своего хозяйства и на этой основе обеспечить его рентабельную работу. Залоговую цену определяют на рентной основе и индексируют с учетом инфляции. Залог следует использовать для получения кредитов на долгосрочные мероприятия – улучшение земель, строительство производственных объектов, покупка техники и удобрения.

Ипотека – разновидность залога недвижимого имущества с целью получения ссуды. Она предоставляет кредитору-залогодателю право предъявлять претензии к должнику в пределах суммы зарегистрированного залога. Документом о залоге недвижимого имущества является закладная. Ее составляют в нотариальной конторе, а о залоге недвижимости делают отметку в кадастровых документах.

В экономически развитых странах совершение сделок с сельскохозяйственными землями подлежит особому регулирова­нию (со стороны государства, кооперативов, потребительских обществ и т.п.) в целях предотвращения спекуляции землей и ее несельскохозяй­ственного использования. В качестве основных способов регулирования отечествен­ного земельного рынка в современных условиях можно выделить следующие:

1) полный запрет рыночного оборота для отдельных земель (особо ценные земли, заповедники, памятники истории и культуры, зоны отдыха и другие);

2) ограничение в обороте раз­личных земель, например, по времени (мораторий) или запрет некоторых видов сделок (только аренда);

3) недопустимость са­мовольного изменения участниками сделок целевого назначения земель;

4) стимулирование сделок, ведущих к оптимизации зем­лепользования и установление преимущественного права покуп­ки земельных участков для собственников смежных земель;

5) введение специальных квалификационных или иных требова­ний к потенциальному покупателю земель сельскохозяйственно­го назначения;

6) установление государством процедур соверше­ния и регистрации земельных сделок, несоблюдение которых влечет их недействительность;

7) дифференцированное налого­обложение различных земельных сделок (в зависимости от про­должительности владения, разницы цен при предыдущей покупке и последующей продаже, причины продажи, целевого назначения участка и других обстоятельств продажи);

8) контроль за соблю­дением тех обязательств, которые покупатель или арендатор зем­ли приняли на себя при приобретении участка (срок возведения объекта, благоустройство, инвестиции).

Все земли, не переданные в ходе реформы в частную соб­ственность, остаются в государственной собственности. Эти не­приватизированные земли могут быть отнесены к федеральной, региональной или муниципальной собственности. В качестве основных принципов разграничения неприва­тизированных земель на федеральные, региональные и муници­пальные можно выделить следующие.

1Правопреемство Российской Федерации, к которой пе­решли права и обязательства Союза ССР в отношении земли, т.е. все неприватизированные земли пока находятся в собственности Российской Федерации. Под правопреемством можно понимать и последовательность действий тех органов, которые будут при­нимать решения по разграничению земель, по отношению к принятым ранее, но не реализованным на практике решениям (такие решения содержатся в ряде федеральных законов и указов Президента Российской Федерации – всего: более чем в 30-ти нор­мативных правовых актах).

2 Потребность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в земле для осуществления функ­ций и полномочий, отнесенных к их сферам ведения уже дейст­вующими федеральными законами.

3 В тех случаях, когда разграничение по формам собственности будет осуществляться в отношении земель, на которых расположены те или иные объекты, уже имеющие собственника (федерального, регионального или муниципального) – создание единых земельно-имущественных комплексов.

4 Стабильность прав на землю граждан и юридических лиц, которым соответствующие участки ранее были предостав­лены во владение или пользование.

5 Безвозмездный характер предстоящего разграничения. Но при этом должны быть определены источники финансирова­ния работ по техническому обеспечению такого разграничения (инвентаризация земель, определение и вынос в натуру границ участков и т.п.).

В качестве критериев формирования федеральной госу­дарственной земельной собственности можно выделить:

1) ранее принятые решения о необходимости такого отнесения, например по землям обороны;

2) наличие на соответствующей территории федеральных объектов, а также федеральных лесов или водо­емов;

3) межрегиональное или общероссийское значение тех или иных территорий;

4) необходимость использования соответст­вующих земель для осуществления полномочий, отнесенных Конституцией к ведению Российской Федерации.

Основными критериями, позволяющими осуществить формирование муниципальных земель, являются:

1) принятые органами государственной власти решения о передаче ранее на­ходившихся в государственной собственности земельных участ­ков в муниципальную собственность или договора о приобрете­нии в собственность земельных участков муниципальными об­разованиями у граждан и юридических лиц;

2) участки, занятые объектами, находящимися в собственности муниципальных об­разований, в том числе городскими лесами или обособленными водоемами;

3) земли, в отношении которых местные админист­рации фактически вступили в права по распоряжению ими, т.е. приняли решение о предоставлении земельных участков в по­жизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) или срочное пользование, а также в аренду;

4) объективная потребность муниципальных образований в землях общего пользования, в особо охраняемых природных террито­риях местного значения и т.п.

Учитывая масштабы предстоящих работ по разграниче­нию, и различие социально-экономической обстановки, степени обследованности земель и правового поля в различных субъек­тах РФ, этот процесс должен осуществлять­ся поэтапно, начиная с наиболее бесспорных земель и постепен­но охватывая те земли, которые могут быть причиной конфликта различных интересов. Для реализации такого разграничения на практике потре­буется выполнение комплекса работ по инвентаризации земель, соответствующих землеустроительных и картографо-геодезических работ, выполнением которых будут заниматься землеустроительные и другие организации.

В системе органов исполнительной власти управление землями населенных пунктов и регулирование градостроительной деятельностиосуществляется федеральными органами архитектуры и градостроительства, органами архитектуры и градостроительства субъектов Poссийской Федерации (территориальные органы архитектуры и градостроительства), органами государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

Органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований (местные органы архитектуры и градостроительства) образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований. Правила землепользования и застройки поселения представляют собой документ градостроительного зонирования, утверждаемый решением представительного органа поселения. В нем устанавливаются:

1) территориальные зоны – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (карта градостроительного зонирования);

2) градостроительные регламенты – устанавливаемые в пределах территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, предельные (минимальные и/или максимальные) размеры участков и предельные параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования участков и строительных объектов;

3) порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений, которые включают в себя следующие положения:

– о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

– изменении видов разрешенного использования земельных участков и строительных объектов физическими и юридическими лицами;

– подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

– проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

– внесении изменений в правила землепользования и застройки;

– регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки поселения имеют важное значение, поскольку в силу Федерального закона № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», при их отсутствии предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, по общему правилу не осуществляется. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, предоставление участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов или без такого согласования.

В настоящее время в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации участки для жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта.Это означает, что земельные участки предоставляются на основании документации по планировке территории, разработанной в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования и застройки поселения, без процедуры выбора земельного участка и принятия органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта. При этом органы местного самоуправления выполняют работы по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры. Предварительное согласование места также не проводится при размещении объекта в поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства. Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта включает в себя следующие этапы:

1) проведение органами местного самоуправления работ по формированию земельного участка, а именно: – подготовку проекта границ участка и установление его границ на местности. Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется Федеральным законом № 78-ФЗ «О землеустройстве», другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

– определение разрешенного использования земельного участка;

– определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение;

– принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или о предоставлении земельных участков без их проведения;

– публикацию сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без их проведения;

2) государственный кадастровый учет земельного участка – то есть его описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель. В результате участок получает характеристики, позволяющие однозначно выделить его из других земельных участков и провести его качественную и экономическую оценку;

3) проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора его аренды, или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в его предоставлении.

Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи участков в случае, если имеется только одна заявка;

4) подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате его предоставления без проведения торгов.

Таким образом, возможны два варианта предоставления земельного участка для строительства. В первом, основном, случае орган местного самоуправления принимает решение о проведении торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора на его аренду. Это вариант в обязательном порядке применяется:

1) при предоставлении земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) при продаже земельных участков для жилищного строительства или продаже права на заключение договоров аренды участков для жилищного строительства.

Исключение составляет случай, когда аукцион признан несостоявшимся из-за того, что в нем участвовало менее двух претендентов. Аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности, либо права на заключение договора на его аренду для жилищного строительства (за исключением индивидуального и малоэтажного) проводится только в отношении участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае если определены разрешенное использование такого участка, основанное на результатах инженерных изысканий, параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, а также технические условия подключения его к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение.

Аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности, либо права на заключение договора его аренды для индивидуального и малоэтажного жилищного строительства проводится только в отношении участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае если определены разрешенное использование такого участка, а также технические условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение. Аукцион по продаже земельного участка для жилищного строительства либо права на заключение договора аренды такого участка является открытым по составу участников и по форме подачи заявок.

В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора его аренды выступает орган местного самоуправления, а в качестве организатора аукционов – орган местного самоуправления или действующая на основании договора с ним специализированная организация. Продавец земельного участка или права на его аренду определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора, в том числе срок аренды.