Современное состояние социальных услуг в РФ

Финансирование социальных услуг осуществляется в основ­ном государственными и муниципальными органами власти. Расходы на социальную сферу представляют важнейшую состав­ную часть расходов бюджетов всех уровней. Социальные расхо­ды покрываются как за счёт общих, так и за счет целевых, спе­циальных налоговых поступлений в государственный бюджет.

В силу особой природы социальных услуг частный сектор не заинтересован, как правило, финансировать социальные услуги общественного сектора. Поэтому рост социальной сферы обу­словлен увеличением объема бюджетного финансирования, ко­торое в свою очередь зависит от доходной базы бюджета.

Финансирование экстенсивного расширения социальных ус­луг не может сопровождаться безграничным ростом социальных платежей. Граждане и предприниматели не заинтересованы в увеличении налогового бремени. Существует предел роста на­логовых поступлений, после которого наступает антистимулирующий эффект и появляются застойные явления в экономике.

В России проблема соотношения налоговых поступлений и налогового бремени юридических и физических лиц, с одной стороны, и объёма бюджетных расходов на социальную сферу, с другой — оказалась еще более острой, чем в странах с развитой рыночной экономикой. В современных условиях социальный популизм стал серьезным фактором давления на законодатель­ную и исполнительную власть, которая вынуждена принимать ряд социальных законов и постановлений, не имеющих реаль­ного финансового обеспечения.

В последние годы произошло существенное уменьшение рас­ходов на фоне сокращения налоговых поступлений в связи с экономическим спадом производства. Осуществлен процесс приватизации предприятий, оказывающих некоторые виды услуг, ранее относящихся к государственному сектору, например, услуги предприятий бытового обслуживания, некоторые услуги учреждений культуры, спорта и т.д., а ряд других услуг, напри­мер, жилищно-коммунальные, находится в стадии реформиро­вания. Однако дальнейшее снижение государственных социальных расходов путем коммерциализации многих социально-культурных услуг наталкивается на ограниченность платежеспо­собного спроса большинства населения. Сворачивание социальной сферы по мере сокращения бюджетных поступлений вызыва­ет нарушение процесса воспроизводства человеческого фактора.

В сложившихся социально-экономических условиях домини­рующим направлением финансирования социальной сферы яв­ляется прямое бюджетное финансирование, базирующееся на подушевых нормативах. Оно предоставляет широкую финансово-экономическую самостоятельность учреждениям и организациям бюджетной сферы. Для повышения обоснованности норматив­ного финансирования отраслей социальной сферы важное зна­чение имеет разработка минимальных социальных стандартов, являющихся основой разработки минимальных норм бюджетного финансирования — федерального компонента норматива финансирования социальной сферы и соответственно минимально необходимых бюджетов на разных уровнях управления, благодаря этому может быть обеспечено единое финансовое пространство и введен обоснованный механизм вертикального и горизонтального регионального выравнивания. Это имеет важное значение для осуществления взвешенной социально-трансфертной политики.

На уровне учреждений и организаций социальной сферы происходит трансформация одноканального финансирования с сис­темой оперативного управления в многоканальное финансирова­ние на принципах некоммерческого хозяйствования. Бюджетное финансирование социальных отраслей не замещается, а дополня­ется внебюджетным финансированием. Кроме того, прямое бюд­жетное финансирование сочетается с косвенным через механизм предоставления налоговых льгот как государственным организа­циям, так и субъектам выделения внебюджетных средств. Финансирование в некоторых отраслях социальной сферы (здравоохранение, пенсионное обеспечение и т.д.) в последние годы стало строиться на страховых началах, что обеспечивает взаимосвязь размера выплат и общего трудового вклада. Посколь­ку система трудовых мотиваций при страховых методах финанси­рования на основе распределительного принципа в некоторых социальных отраслях оказалась недостаточно эффективной, то для их усиления необходимо осуществить переход к обязательному накопительному принципу аккумулирования финансовых средств. Повышению эффективности бюджетного финансирования способствует использование модели персонифицированного финансирования социальных потребностей населения (МПФ). Существуют два варианта МПФ, основанных на разных принципах предоставления социальных услуг.

1. Универсальный принцип предоставления социальных ус­луг всем членам общества или всем членам определенной кате­гории населения (например, ветераны войны) без проверки ну­ждаемости. Предоставление социальных услуг потребителям осуществляется через механизм различных социальных сертифи­катов — страхового полиса, личного образовательного кредита и т.д. Финансирование потребителя через механизм социальных свидетельств добавляет фактор конкуренции в систему финан­сирования социальной сферы. Только в этом случае можно соз­дать условия для прямого адресного финансирования потреби­телей конкретных социальных услуг. Это позволяет преодолеть усиливающуюся в последнее время тенденцию чрезмерной бю­рократизации социальной инфраструктуры.

2. Принцип адресности предоставления потребителям соци­альных услуг с дифференциацией населения по уровню нуждае­мости. Речь может идти о введении единого пособия по нуждае­мости. Однако для этого необходимо установить критерии нуж­даемости и структуру самой выплаты. По сравнению с бюджет­ным финансированием оказываемых социальных услуг, не ори­ентированным по своей природе на возвратный и платный характер, адресное финансирование с помощью целевых свиде­тельств дает возможность выделить общественный сектор в от­дельных сегментах социальной сферы.

Такая разновидность софинансирования социальной сферы отвечает требованиям, социальной справедливости. Она исклю­чает возможность получения бесплатно или на льготных услови­ях социальных услуг высоко- и среднеобеспеченными слоями населения. Они должны приобретать социальные услуги по ры­ночным ценам, оплачивая их за счет средств семейного бюдже­та. С точки зрения финансирования социальных расходов адресный характер социальной помощи рассматривается как са­мый эффективный метод социальной политики, поскольку пе­реносит социальную нагрузку с государственного и муници­пальных бюджетов на семейный.

В последнее время перспективным направлением повыше­ния эффективности бюджетного финансирования социальной сферы становится финансирование через госзаказы, госпрограммы, фонды, гранты и контракты, которые размещаются на конкурс­ной основе как между государственными некоммерческими, так и негосударственными некоммерческими организациями. Но указанный способ бюджетного финансирования социальных услуг не является альтернативой базовому нормативному бюджет­ному финансированию. Обладая некоторыми достоинствами, (гибкостью и динамичностью, адресностью в получении финан­совых средств), он не лишен определенных недостатков и прежде всего нестабильности финансовых поступлений. Это ограни­чивает возможности широкого применения этого способа фи­нансирования. Поэтому целесообразно базовое бюджетное фи­нансирование дополнять финансированием через контракты, гранты и фонды.

Государство создает систему контроля и социального мони­торинга. При этом контролируются не только учебные и меди­цинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, об­разовательного потенциала, потери общества от их несоответст­вия потребностям, факторы риска.

В последнее время объективно нарастает процесс коммер­циализации услуг, который наталкивается на ограниченный пла­тежеспособный спрос со стороны потребителей услуг, а соци­альные гарантии превращаются в простую декларацию.

Финансирование услуг в сфере образования и здравоохранения

В системе образования в России в ближайшие годы возмож­ности применения платы за обучение как источника внебюд­жетного финансирования будут ограничены продолжающимся снижением жизненного уровня населения и отсутствием эффективного механизма контроля за качеством подготовки специалистов. В системе краткосрочного обучения может быть оправдано корпоративное кредитование в центрах и на курсах повышения квалификации, однако возможности кредитования обучения студентов со стороны предприятий резко сужаются в условиях существенного дефицита финансовых ресурсов. Поэтому необ­ходима разработка новой модели финансирования высшей шко­лы, так как в последние годы сократился приток специалистов в экономику и науку.

Речь может идти о создании субфедеральных внебюджетных фондов высшего образования. За счет таких фондов может осуще­ствляться контрактная подготовка студентов и аспирантов для наукоемких отраслей и научных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями.

Наиболее гибким способом направления финансовых средств на получение высшего образования является образовательный сер­тификат, предполагающий предоставление кредита обучающему­ся. Система кредитования студентов может быть разнообразной: субсидиарный кредит, льготный кредит, коммерческий кредит.

Коммерциализация системы высшего образования может осуществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование вузам через систему арендных отношений на льготной основе.

Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образова­тельных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.

Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет вос­становить прежние масштабы ресурсного обеспечения системы образования.

Для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системы анализа эффективности использования выделяемых госу­дарством средств со стороны органов государственной власти.

В концепции реформирования системы образования предусматривается переход от сметного финансирования к норматив­ному на подушевой основе. Это означает реализацию принципа «деньги следуют за учащимся» и развитие системы националь­ного тестирования вместо вступительных экзаменов в профес­сиональные учебные заведения.

Являясь стоимостным показателем в условиях инфляции, использование подушевого норматива требует адекватной ин­дексации. Этот норматив по сути своей — усредненный показа­тель, что приводит к нивелировке некоторых особенностей учебных заведений.

Укрупненный подушевой норматив не учитывает всех осо­бенностей образовательных учреждений. Его расчетная база строится на основе средних цен прожиточного минимума, тари­фов и услуг. Поэтому возникает необходимость в его дифферен­циации. Прежде всего в нормативе должны быть учтены: регио­нальные различия в стоимостном уровне жизни; неоднородность кадрового и научно-технического потенциала учебных заведе­ний; профиль и продолжительность обучения.

При определении норматива различают текущие и рацио­нальные нормативы. Текущий норматив исходит из среднестати­стических данных о затратах на обучение по категориям учебных заведений и по существу отражает достигнутый уровень финан­сового обеспечения системы образования с учетом ограниченно­сти имеющихся ресурсов.

Особого внимания заслуживает концептуальное решение проблемы платежности в государственных учебных заведениях. При этом следует разграничить подходы к платности в системе общего и профессионального образования.

Государственные образовательные стандарты состоят из фе­деральных и региональных компонентов. Федеральный компонент государственного минимального социального стандарта высшего образования включает обучение в государственных вузах не ме­нее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Эти показатели определяют границы контингента обучаю­щихся в государственных школах и вузах на бесплатной основе, т. е. служат инструментами расчета минимального бюджета.

Другой составляющей расчета минимального бюджета системы образования является минимальная реальная стоимость обуче­ния одного учащегося (подушевой норматив финансирования).

В основе расчета реальной стоимости обучения одного уча­щегося в условиях кризисной экономики лежат минимальные социальные стандарты, а именно: прожиточный минимум, слу­жащий основой расчета заработной платы и выплаты стипендий.

В числе других минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, — нормативы обеспечения жизнедеятель­ности учебного заведения (нормативы потребления коммуналь­ных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.).

Таким образом, минимальный бюджет образования определя­ется на основе двух видов показателей: реальных минимальных подушевых нормативов финансирования и установленного кон­тингента обучающихся на бесплатной бюджетной основе.

В условиях федеративного построения бюджетной системы финансирования образования особое значение приобретает разграничение полномочий по финансированию отдельных ви­дов учебных заведений по уровням управления.

В годы реформ проводится политика регионализации финанси­рования. В настоящее время бюджетное финансирование общего среднего образования осуществляется из средств местных бюд­жетов, половина учреждений начального профессионального образования и около 40% среднего профессионального образо­вания финансируется из средств бюджетов субъектов РФ. Боль­шинство вузов финансируется из государственного бюджета.

В условиях дефицита местных бюджетов по обеспечению минимального бюджета общего среднего образования им долж­ны выделяться трансферты из бюджетов субъектов РФ. В случае дотационности последних источником трансфертов является фе­деральный бюджет — Федеральный фонд финансовой поддерж­ки субъектов РФ.

При финансировании начального и среднего профессио­нального образования из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета про­фессионального образования является федеральный бюджет.

Для государственных вузов существуют два варианта регионализации их финансирования:

1) передача вузов с преимущественной подготовкой спе­циалистов регионального значения на бюджет субъектов РФ с обеспечением минимального бюджета за счет субвенций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при этом вузы федерального значения финансируются из федераль­ного бюджета;

2) все вузы финансируются в объеме минимального бюдже­та на федеральном уровне, при этом финансирование вузовской науки осуществляется на основе классификации вузов по вели­чине научного потенциала.

Распределение вузов на финансируемые из федерального и регионального бюджетов может привести к прекращению суще­ствования ряда вузов в дотационных регионах из-за отсутствия средств на их финансирование.

Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что этот сектор экономики является по существу закономерным объектом вмешательства государства. Прежде всего это проявля­ется в формировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности. Исходя из заинтересованности государства в расширенном воспро­изводстве совокупного личного и интеллектуального потенциала оно должно финансировать базовую профессиональную подготовку в государственной системе образования в части обеспече­ния единого образовательного стандарта.

Для кризисного периода текущий норматив носит усеченный характер, так как не включает инвестиции на развитие образо­вания. Однако текущий норматив не может быть ниже предела простого воспроизводства учебного процесса и системы жизне­обеспечения учебных заведений.

Рациональный норматив отражает передовой уровень, дос­тигнутый системой образования в странах с наиболее развитой экономикой, а также с учетом прогрессивных инноваций, имеющихся в образовательных учреждениях России. Рациональ­ный норматив строится на основе целевого подхода без учета ограниченности ресурсов в текущем периоде.

В области финансирования здравоохранения основными принципами реформы являются: децентрализация управления; муниципализация основной производственной базы отрасли; отказ от жестокой регламентации деятельности медицинских учреждений; создание рынка медицинских услуг; многоканальность финансирования; дифференциация платности медицин­ских услуг в соответствии с их объемом и качеством; использование социальных и экономических стимулов как для производителей, так и для потребителей медицинских услуг; конкурсное государственное финансирование приоритетных научных разра­боток.

Обязательное медицинское страхование граждан является одним из элементов рыночного механизма финансирования отрасли с целью улучшения качества медицинского обслуживания.

Важное направление реформы в области здравоохранения — реализация принципа бюджетного федерализма. Федеральные ор­ганы должны сосредоточить усилия на выполнении функций государственного заказчика по федеральным программам здра­воохранения, особенно важным для обеспечения рационального взаимодействия министерств и ведомств, организаций и учреж­дений в рамках совместных национальных программ. В рамках региональных программ возможно решение проблемы измене­ния структуры медицинской помощи. Для этого необходимо разработать научные основы селективной политики финансиро­вания здравоохранения.

Переход к финансированию учреждений здравоохранения на нормативной основе является важным фактором реформирования этой сферы и требует выявления фактически действующих па­раметров и разработки нормативных значений стоимости лече­ния, оптимизации системы. ценообразования на медицинские услуги с учетом их реальной стоимости, анализа финансовых результатов, поиска путей минимизации издержек.

Обеспечению приоритета потребителя, контроля эффектив­ности и качества медицинской помощи способствует система добровольного медицинского страхования, осуществляемого в том числе за счет средств работодателя. Для финансирования здравоохранения должны активно привлекаться средства благо­творительных организаций и спонсоров.