Общероссийская динамика

Становление муниципального стратегического планирования в Российской Федерации

Стратегическое планирование на уровне го­родов и регионов стало распространяться в мире около 50 лет назад, в России — почти 20 лет на­зад. То, что эта деятельность не прекращается, а напротив, расширяется, можно рассматривать как достаточное свидетельство полезности этого института. Повсеместно попытки государства и местного самоуправления воздействовать на ха­рактер социально-экономического развития тер­риторий, в частности перевести экономику на ин­новационный путь, сопровождаются разработкой различных стратегий.

Точкой отсчета в современной истории террито­риального стратегического планирования в России является 1 декабря 1997 года, когда Генеральный совет Стратегического плана Санкт-Петербурга принял первый в России городской стратегиче­ский план[1]. За последующие полтора десятка лет стратегическое планирование для субъектов госу­дарственного и муниципального управления ста­ло обычным в России, стратегии активно разраба­тываются и принимаются на федеральном, регио­нальном и муниципальном уровнях.

Первые муниципальные стратегии в России начали создаваться в конце 1990-х годов. Сегод­ня муниципальное стратегическое планирование стало массовым явлением, что дает материал для изучения и осмысления. Известно несколько на­учных исследований, в которых рассмотрены про­цессы распространения практики стратегического планирования в России во времени и в пространст­ве, факторы устойчивости создаваемых муници­пальных систем стратегического планирования, характеристики муниципальных стратегических планов с точки зрения соответствия определен­ным стандартам[2].

Публикации, посвященные опыту муниципаль­ного стратегического планирования в России, появ­ляются регулярно, обычно они связаны с оценкой качества принятых плановых документов и процесса планирования. Среди наиболее содержательных можно назвать следующие исследования.

В 2004 году вышла книга[3], в которой был пред­ставлен и обобщен практический опыт по созда­нию и реализации стратегий социально-эконо­мического развития 112 муниципальных образо­ваний из 38 субъектов РФ, которые принимали участие в программе «Малые города России», ре­ализованной Институтом «Открытое общество» в 1999-2003 гг.

Примеры стратегий отечественных городов были представлены в книге «Территориальное стратегическое планирование при переходе к ры­ночной экономике: опыт городов России», которая была подготовлена специалистами Леонтьевского центра на основе исследований и практического опыта, полученного при разработке первого в Рос­сии Стратегического плана Санкт-Петербурга и консультировании администраций ряда россий­ских городов, а также в ряде работ по формированию системы стратегического управления в Санкт-Петербурге[4].

В 2003 — 2004 годах Институт экономики горо­да в рамках проекта «Городское управление в со­временной России» провел анкетирование пред­ставителей 217 городов (глав городов или их заме­стителей). Часть вопросов анкеты была связана со стратегическим планированием. На момент прове­дения анкетирования многие города переходили от текущего и среднесрочного планирования к разра­ботке долгосрочных стратегий собственного разви­тия. Исследователи обратили внимание на то, что лишь в половине городов, представители которых ответили на вопросы анкеты, был внедрен инсти­тут стратегического планирования местного соци­ально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступали большим, не являющимся центрами субъектов федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатываю­щих стратегии развития, близка к 50%. Лишь сре­ди центров субъектов федерации эта доля сущест­венно выше — более 70%[5].

В 2011 году вышел сборник «Муниципальные стратегии: десять лет спустя» [6]. В книге собраны результаты исследования по оценке отдаленных последствий первых российских проектов муни­ципального стратегирования, изучены и детально описаны 17 кейсов, что позволило систематизиро­вать и оценить значимость факторов, влияющих на устойчивость муниципальных систем стратеги­ческого планирования, которые начинали форми­роваться в первые годы XXI века.

Все названные выше работы не являются пол­ными по охвату той или иной категории городов. Но имеются работы[7], преследующие задачу тщательного изучения одной размерной группы городов, а имен­но города с численностью населения свыше 100 тыс. человек за первые 16 лет существования территориального стратегического планирования в России (с 1997 по 2014 г.). Все данные, приведен­ные в нижеследующем обзоре, актуальны на 1 января 2015 года.

В группу наблюдения попали 172 города. В пер­вую очередь в список были включены 162 города с населением не менее 100 тыс. человек по пе­реписи 2010 года, за исключением Санкт-Петер­бурга и Москвы.

Для исследования был осуществлен поиск офи­циальных документов долгосрочного социально-экономического планирования, срок действия ко­торых — не менее 5 лет. Поиск документов стратегического планирова­ния происходил в следующей последовательности:

1) первоначально учтены документы сайта «Стратегическое плани­рование в городах и регионах РФ»[8], на котором поддерживается архив городов-стратегов;

2) затем список был дополнен документами, ука­занными в исследовании «Городское управ­ление в современной России», где были пред­ставлены документы стратегического планиро­вания, действовавшие в городах на 2004 год;

3) на следующем этапе проводился анализ сайтов городских администраций и поиск по ключевым словам «стратегия», «стратегический план», «программа», «план стратегического развития», «концепция», «комплексная программа»;

4) в завершении осуществлялся поиск местных нормативно-правовых актов, определяющих официальный статус документов.

Было обнаружено 147 стратегических документов социально-экономического плани­рования городов с горизонтом планирования свыше 5 лет. Исходя из названий документов долгосрочно­го планирования их можно подразделить на не­сколько групп.

Больше всего документов носят на­звание «Стратегия» — 78, Значительно меньше «Концепций» (22) и «Стратегических планов» (20). 10 документов называются «Комплексными про­граммами». 12 долгосрочных документов носят название «Программа». Существует 3 до­кумента с названием «План» и 1 ранний докумен­т со специфическим названием — «Основные направления социально-экономического развития г. Якутска на 2002 г. и долгосрочную перспекти­ву».

Первый документ стратегического планиро­вания, как уже отмечалось, датируется 1997 го­дом и был принят в Санкт-Петербурге. Всего дол­госрочным планированием на 1 января 2015 года занимались (то есть приняли хотя бы один до­кумент) 111 городов, что составляет 64,5% списка (будем называть такие города городами-стратега­ми). Формально действующими на начало 2015 го­да являлись документы в 103 городах. Нельзя од­нозначно утверждать, что эти документы страте­гического планирования действуют фактически. Учитывались лишь факт официального принятия документа и срок, на который происходит плани­рование.

Анализ базы данных позволил сде­лать ряд заключений о рас­пространении опыта муниципального стратеги­ческого планирования во времени и в пространстве.

Общероссийская динамика

В течение первых 10 лет после возникновения в России практики стратегического планирова­ния долгосрочные документы появлялись в изу­чаемых группах городов редко. С 1997 по 2006 год было принято только 42 документа. В этот период в городах утверждались краткосрочные и среднесрочные документы, необходимости и воз­можности планировать на долгосрочный период у городов не было. Стратегиями занимались толь­ко энтузиасты — «новаторы», подталкиваемые в ряде случаев проектами технической помощи зарубежных фондов.

В дальнейшем произошел значительный скачок: за один только 2007 год бы­ло утверждено 18 документов. Такое резкое уве­личение можно связать с вступлением в полную силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ и окон­чанием сложного периода реорганизации местно­го самоуправления.

После 2006 года ежегодно утверждается значи­тельное количество стратегий, процесс захваты­вает уже не только «новаторов», но и «ранних по­следователей», создается «раннее большинство». Помимо уже упомянутого 2007 года, максимум от­мечался в 2011 году: предполагается, что этот пик был связан с ослаблением мирового экономиче­ского кризиса, с началом разработки федерально­го законодательства о стратегическом планирова­нии, а также с деятельностью Общероссийского форума стратегического планирования, который ежегодно проходит в Санкт-Петербурге. Таким образом, изучаемый период истории муниципаль­ного планирования возможно поделить на 3 этапа: с 1997 по 2006 г., с 2007 по 2009 г. и с 2010 по 2014 г.