ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОЙ ЭКСПЛУАТАЦИИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ

Отношения по промышленной безопасности регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Перечисленные акты базируются на соответствующих положениях Конституции РФ, а также Закона РФ "О безопасности", как рамочного закона для всех федеральных законов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения по обеспечению различных видов безопасности. Таким образом, система законодательства о промышленной безопасности включает пять элементов: а) Конституцию РФ; б) Закон РФ "О безопасности"; в) комментируемый Федеральный закон; г) другие федеральные законы; д) иные нормативные правовые акты.

Конституция РФ устанавливает ряд правовых норм, которые составляют конституционные основы законодательства о промышленной безопасности. Прежде всего к ним относится конституционная норма, в соответствии с которой "безопасность" находится в ведении Российской Федерации. Важное значение имеют конституционные нормы, согласно которым каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности.

Закон РФ "О безопасности" закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок контроля и надзора за законностью их деятельности.

Закон РФ N 116-ФЗ «О промышленной безопасности» согласно его преамбуле определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Положения комментируемого закона распространяются на все организации независимо от их организационно правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

ФЗ N 116 прямо не определяет, в каких случаях или в части каких отношений правовое регулирование может осуществляться "другими федеральными законами". Для практического определения того, может ли данный конкретный федеральный закон применяться для регулирования отношений по промышленной безопасности, следует применять общие правила определения и разграничения предметов правового регулирования.

При определении применимости того или иного федерального закона для регулирования отношений по промышленной безопасности следует исходить из понимания этого термина в N 116 ФЗ как состояния защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Поэтому во всех случаях, когда правовая норма, регулирующая отношения, связанные, например, с аварией на опасном производственном объекте, содержится в другом федеральном законе, этот закон является применимым для регулирования отношений по промышленной безопасности. При этом должно соблюдаться правило, согласно которому в случае противоречия между комментируемым законом и иным законом применяются нормы комментируемого закона как закона специального.

Под нормативными правовыми актами понимаются акты любой юридической силы и формы, если они в соответствии с действующим законодательством содержат общеобязательные правила поведения людей и вступили в силу в установленном порядке. По юридической силе все они делятся на две основные группы:

- законодательные акты;

- иные нормативные правовые акты.

Законодательные акты - это акты, "данные" законодателем, то есть органом законодательной власти. В настоящее время в системе российского законодательства используются три формы законодательных актов: собственно законы, кодексы, основы законодательства.

К "иным" относятся все остальные нормативные правовые акты; их называют также "подзаконными" нормативными правовыми актами. Они не могут противоречить (отменять, изменять) законодательным актам, находятся "под ними". К этой группе актов относятся указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией РФ Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. Нормативными правовыми актами являются указы Президента РФ (за теми исключениями, когда они носят индивидуальный характер, например о назначении и освобождении от должности и т.п.). Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, которые являются нормативными правовыми актами и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. (Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать собственные нормативные правовые акты).

Нормативные правовые акты могут быть изданы совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Нормативные правовые акты регистрируются в Минюсте России в случаях, когда они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, носят межведомственный характер.

От нормативных правовых актов нужно отличать нормативные технические акты (нормативные технические документы): государственные стандарты, строительные нормы и правила и т.п. Они устанавливают требования не к поведению людей, а к механизмам, техническимм процессам, веществам и т.п.Но в них также могут содержаться общеобязательные правила поведения людей - правовые нормы и применяются в той мере, в которой не противоречат нормативным правовым актам.

Со дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании» впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов раннее установленные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Требования промышленной безопасности являются обязательными для исполнения, поскольку их соблюдение обеспечивает эту безопасность. При этом должен быть учтен отечественный и зарубежный опыт в области промышленной безопасности и они должны соответствовать современному уровню науки и техники.

К числу документов, содержащих требования промышленной безопасности, относятся

Федеральные законы

- нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,

- нормативные правовые актыфедеральных органов исполнительной власти,

- нормативные технические документы, устанавливающие правила безопасного ведения работ на опасном производственном объекте, и другие

1. В целях осуществления государственной политики в области промышленной безопасности Президент Российской Федерации или по его поручению Правительство Российской Федерации определяет федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности и возлагает на них осуществление соответствующего нормативного регулирования, а также специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности. Федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности имеют подведомственные им территориальные органы, создаваемые в установленном порядке.

Таким Федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляющая функции контроля и надзора в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

-участвует в проведении технического расследования причин аварий, инцидентов ;

- осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;

- осуществляет лицензирование деятельности:

- выдает разрешения на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах;

- регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов;

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

- проводить в пределах своей компетенции необходимые расследования, организовывать проведение экспертиз, заказывать проведение исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;

- привлекать для проработки вопросов научные и иные организации, ученых и специалистов;

- применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Опасный производственный объект - предприятие или его цех, участок, площадка, а также иной производственный объект, обладающий одним или более признаками опасности.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре.

Предприятия, эксплуатируемые организациями (юридическими лицами), являются объектами хозяйственной деятельности, то есть физическими объектами, имуществом. Это согласуется с ГК РФ, в котором предприятием признается имущественный комплекс, в состав которого входят земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция. Таким образом, в N 116 ФЗ под производственным объектом - предприятием понимается определенный имущественный комплекс.

При практической реализации ФЗ необходимо придерживаться принципов отнесения объектов к категории опасных производственных объектов. Из множества производственных объектов N 116 ФЗ выделяет только опасные, которые являются предприятиями или их цехами, участками, площадками, а также иными производственными объектами, характеризующимися определенными признаками опасности, указанными в приложении 1 к N 116 ФЗ.

Одним из наиболее сложных вопросов при реализации закона стал вопрос определения (идентификации) опасных производственных объектов.

В мировой практике применяются различные подходы к установлению критериев отнесения объектов к категории опасных. Чаще всего в качестве критерия принимается наличие на объекте опасных веществ, перечень которых указывается в приложении к соответствующему законодательному акту, как, например, это сделано в Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. В ряде стран в качестве критерия для отнесения объектов к категории опасных в законах устанавливаются определенные виды деятельности. Такой подход использован в Германии, Бельгии и некоторых других европейских странах.

В Федеральном законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" применяется комбинированный подход. Для установления критериев за основу были приняты критерии (перечень опасных веществ), установленные в Конвенции ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий. Такое решение обусловлено следующим. Во-первых, эти перечни включают наиболее распространенные конкретные опасные вещества, используют классы опасных веществ, которые по своим определениям близки к классам веществ, установленным российскими нормативными документами. Во вторых, Конвенция подписана Россией, то есть с юридической точки зрения в российских законах оправдано использование установленных в ней норм. При наличии на объекте опасных веществ в количестве, равном или большем, чем установлено в законе, применяются дополнительные меры правового регулирования.

При установлении других критериев учитываются используемые виды деятельности (например, ведение горных работ) или виды применяемых сложных технических устройств. При установлении этого критерия за основу взяты виды деятельности и технические устройства, надзор за которыми традиционно осуществляет Ростехнадзор.

Из множества производственных объектов необходимо выделить только те объекты, которые характеризуются определенными признаками опасности, указанными в законе.

К категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых:

1. Получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

а) воспламеняющиеся вещества- газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

в) горючие вещества- жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

г) взрывчатые вещества- вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

д) токсичные вещества- вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

- средняя смертельная доза при введении в желудок от 15 миллиграммов на килограмм до 200 миллиграммов на килограмм включительно;

- средняя смертельная доза при нанесении на кожу от 50 миллиграммов на килограмм до 400 миллиграммов на килограмм включительно;

- средняя смертельная концентрация в воздухе от 0,5 миллиграммов на литр до 2 миллиграммов на литр включительно;

· е) высокотоксичные вещества - вещества. Способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

-·средняя смертельная доза при введении в желудок не более 15 миллиграммов на килограмм;

-·средняя смертельная доза при нанесении на кожу не более 50 миллиграммов на килограмм;

-·средняя смертельная концентрация в воздухе не более 0,5 миллиграмма на литр;

ж) вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

- средняя смертельная доза при воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;

- средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;

- средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр.

2. Используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

3. Используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

4. Получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

5. Ведутся горные работы. Работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Опасным производственным объектом может быть не только предприятие в целом, но и его цех, участок, площадка, то есть часть предприятия.

При этом опасным производственным объектом считаются не сами технические устройства, обладающие признаками опасности, а производственные объекты, площадки, на которых они используются.

Опасным производственным объектом может быть не только предприятие в целом, но и его цех, участок, площадка, то есть часть предприятия.

В N 116 ФЗ не установлены минимальные количества опасных веществ, конкретные марки технических устройств, наличие которых на объекте позволяет относить его к категории опасного производственного объекта. Это не означает, однако, что опасными производственными объектами должны считаться, например, аптеки, готовящие спиртовые микстуры, или хозяйственные магазины, торгующие горючими жидкостями в мелкой фасовке.

Предприятие, где есть признаки опасности, но вероятность возникновения аварии пренебрежимо мала либо последствия аварии мизерны, не входят в сферу действия N 116 ФЗ.

К категории опасных производственных объектов не отнесены объекты (например, радиационно-опасные), безопасность которых регулируют другие законодательные акты.

Идентификация опасных производственных объектов

1.Целью идентификации опасных производственных объектов для их регистрации в государственном реестре является выявление таких объектов, эксплуатируемых организацией.

Идентификация проводится организацией, эксплуатирующей эти объекты, или экспертной организацией (в рамках экспертизы промышленной безопасности) или организациями, которым федеральными органами исполнительной власти предоставлено право проведения идентификации в пределах их компетенции

В эксплуатирующей организации устанавливаются сроки идентификации, лица, ответственные за идентификацию, оформление и представление ее результатов.

В процессе идентификации необходимо выявить все опасные производственные объекты, все признаки опасности и единственный тип каждого опасного производственного объекта, эксплуатируемого организацией, причем в качестве объединяющего признака следует использовать производственную площадку или производственное здание, на которой (в котором) обращаются опасные вещества;спользуется: оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115°С;

стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

получаются расплавы и сплавы черных и цветных металлов;

ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых и работы в подземных условиях

Результатом идентификации опасного производственного объекта для его регистрации в государственном реестре является карта учета объекта, которая составляется эксплуатирующей организацией, подписывается ее руководителем и заверяется печатью организации.

При этом опасным производственным объектом считается не отдельный механизм, оборудование, емкость с опасным веществом, а производственный объект, на котором используется такое техническое устройство или такое вещество.

Если на предприятии эксплуатируется несколько объектов, и лишь один из них обладает признаками опасности, то опасным производственным считается этот объект, а не предприятие в целом.

Наименования объектов устанавливаются по результатам их идентификации в соответствии с перечнем типовых видов опасных производственных объектов для целей регистрации в государственном реестре Регистрация объектов в государственном реестре осуществляется для учета опасных производственных объектов и эксплуатирующих их организаций. Выявление таких объектов производится в процессе их идентификации.

Регистрацию объектов в государственном реестре осуществляют регистрирующие органы. Ими являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Служба), в том числе ее территориальные органы, а также другие федеральные органы исполнительной власти (далее - федеральные органы исполнительной власти), которым в установленном порядке предоставлено право проводить регистрацию объектов, эксплуатируемых подведомственными им организациями.

Федеральные органы исполнительной власти регистрируют опасные производственные объекты в ведомственных разделах государственного реестра.

Территориальные органы Службы регистрируют в территориальных разделах государственного реестра опасные производственные объекты за исключением объектов, эксплуатируемых организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти.