Объекты правоотношений 3 страница

Внешняя функция государства включает в себя многообразную деятельность государства по обеспечению обороноспособности страны и защиты населения от внешней агрессии, по организации и осуществлению сотрудничества с другими государствами, защите прав и интересов своих граждан вне пределов страны, укреплению и развитию международного сообщества, преодолению воин и упорядочению миропорядка, ликвидации последствий катастроф, их недопущению и т.д.

Основная цель международной деятельности современных государств сводится к обеспечению мира, оперативному разрешению локальных вооруженных конфликтов и развитию международного сотрудничества.

Особенность внешней функции состоит в том, что каждое государство стремясь к единой цели, желает достичь ее такими методами и средствами, которые бы наиболее полно отвечали его интересам и потребностям. Такое естественное желание государства может вызывать столь же естественное возражение у других государств. Противоречивость способов достижение цели на международной арене обусловливается несовпадением их экономических, политических интересов, идеологическими различиями, стремлением отдельных государств к мировому лидерству. Поэтому одинаковые внешние функции государств не гарантируют успеха в достижении осознаваемой ими общей цели обеспечения мира и сотрудничества.

ТЕМА 11.

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

1. Понятие формы государства

2. Форма правления

3. Форма государственного устройства

4. Политический (государственный) режим

1. Понятие формы государства

Под формой государства понимаются организация и устройство государственной власти, отражающие особенности исторического, экономического, национального развития страны, уровень развития демократии и правовой культуры населения.

Каждое государство по-своему закрепляет систему государственных органов, их полномочия и связи друг с другом и населением. На форму государства влияют разнообразные политические, экономические, социальные и иные факторы. Она не может не учитывать и национальный состав населения, стремление отдельных наций и народностей иметь собственное государственное образование. Она в определенной степени зависит от традиций в истории развития страны, а также от борьбы органов государства за власть, за право принимать решения по основополагающим вопросам жизнедеятельности государства и общества.

Форма государства рассматривается в единстве трех аспектов: 1) каким образом организована верховная власть в стране, 2) как характеризуется связь этой власти и других центральных органов государства с органами, осуществляющими управление территориями страны, 3) какими способами, методами государство взаимодействует с населением и иными институтами гражданского общества. Иными словами, форма государства включает в себя три взаимосвязанных элемента: 1) форму правления; 2) форму государственного устройства; 3) форму государственного (политического) режима.

11.2. Форма правления

Форма правления – это способ организации и формирования верховной власти. Форма правления затрагивает вопросы о том, как построена верховная (суверенная) власть в государстве, какие органы и должностные лица наделены этой властью, каким образом она формируется и распределяется между ними и т.д.

По форме правления государства подразделяются на две основные группы: монархии и республики.

Монархия – это форма правления, при которой верховная власть принадлежит одному лицу, как правило, по принципу наследования.

Основными разновидностями монархии являются абсолютная и представительная (ограниченная) монархия. В абсолютной монархии верховная власть монарха не ограничена каким-либо представительным (законодательным или законосовещательным) органом. Абсолютная монархия существовала в России до формирования Государственной думы в начале XX века. Высказывается мнение, что в настоящее время таких монархий нет.

Представительная монархия имеет две исторические формы: сословно-представительную и конституционную. Конституционная монархия как форма правления исторически приходит на смену абсолютной монархии. При ней власть монарха на основе конституции (или определенных правовых актов конституционного значения) ограничивается законодательной властью парламента как органа народного представительства (парламентарная монархия). На стадии неразвитой конституционной монархии, именуемой дуалистической монархией, вся исполнительная власть принадлежит монарху. Он обладает также правом абсолютного вето и правом роспуска парламента по своему усмотрению.

Современная развитая конституционная монархия (Англия, Бельгия, Испания, Норвегия, Швеция, Япония) представляет собой правовое государство. В такой конституционной монархии полномочия монарха во много носят номинальный характер. Законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная – правительству.

При сословно-представительной монархии власть монарха ограничена законосовещательными полномочиями сословно-представительного органа, т.е. собрания представителей различных сословий – духовенства, дворянства. Подобные монархии характерны для эпохи перехода от феодальной раздробленности к абсолютной монархии.

В некоторых монархических государствах (Саудовская Аравия) монарх возглавляет не только светское, но религиозное управление страной. Такие монархии носят название теократических.

Республика (от res publicum – дело народа) – это форма правления, основанная на принципе выборности на определенный срок высших органов государственной власти. Основными формами современной республики являются парламентская (парламентарная) республика и президентская республика. Промежуточная форма: смешанная (полупрезидентская) республика.

Парламентарная республика – это форма правления, при которой парламент (как высший представительный и законодательный орган) формирует высшую исполнительную власть (правительство) и осуществляет парламентский контроль за ее деятельностью. Глава государства (президент) также избирается парламентом. Правительство формируется из представителей партий, обладающих парламентским большинством, и несет ответственность перед парламентом. Парламентское большинство может отправить правительство в отставку. Президент может распустить парламент (Греция, Италия, Германия).

Президентская республика – форма правления, при которой не только парламент, но и президент избираются населением. Президент в таких республиках обладает большей самостоятельностью в своих действиях, независимых от парламента. Главным признаком президентской республики является независимость ветвей власти друг от друга, выражающаяся прежде всего в отсутствии ответственности исполнительной власти перед парламентом. Отмечается большая вероятность установления авторитарного режима в идее президентского правления, означающего роспуск или ограничение полномочий коллегиальных представительных органов государственной власти. Чтобы избежать этого, на уровне конституции закрепляется сложная система взаимных «сдержек и противовесов», отлагательное вето, импичмент, судебный контроль и т.д. (США).

Смешанная (полупрезидентская) республика характеризуется сочетанием основных черт обоих типов республиканской формы правления, а также новых, не известных ни одной из типов республик черт. Для смешанных республик характерно отсутствие прямой юридической связи между президентом и правительством. В ряде государств президент – глава государства – формально отделен от руководства исполнительной властью. Возможность роспуска парламента или его нижней палаты по инициативе президента в случае возникновения конфликта между органами исполнительной власти и парламентом (Франция, Россия, Беларусь).

Республика советского типа – форма правления, при которой отсутствует разделение властей, вводится формальное полновластие советов (иных представительных органов власти), формируемых по классовому или иному недемократическому принципу. Советы единая пирамида вертикально подчиненных органов государства (СССР).

11.3. Форма государственного устройства

Это способ территориальной (и национально-территориальной) организации распределения государственной власти и взаимоотношений между соответствующими субъектами государственной власти.

По форме государственного устройства государства делятся на унитарные и федеративные. Конфедерация – форма союза суверенных государств.

Унитарное государство – это единое суверенное государство, на всей территории которого действует одна конституция, единые органы государственной власти и единое законодательство. Унитарное государство имеет единые вооруженные силы, единую налоговую и финансовую систему (Португалия, Франция, Финляндия, Беларусь). В централизованных унитарных государствах государственной властью на местном территориальном уровне обладают должностные лица, назначаемые центральной властью. В децентрализованных унитарных государствах рядом государственно-властных полномочий по вопросам местного значения обладают органы местного самоуправления, избираемые самим населением.

Федеративное государство – единое суверенное союзное государство, субъекты которого в пределах своих территориальных и национально-территориальных образований и в рамках суверенитета единого федеративного государства обладают самостоятельным государственно-правовым статусом, имеют свои системы органов государственной власти и свое законодательство (США, Россия, Канада, ФРГ, Бразилия). Общие черты федерации: 1) суверенитет федеративного государства распространяется на всю его территорию, которая в качестве своих составных частей включает территории отдельных субъектов федерации; 2) субъекты федерации не являются суверенными государствами; 3) законодательство субъекта федерации не должно противоречить федеральному законодательству; 4) полномочия во внешней политике и по основным направлениям внутренней политики принадлежат исключительно общефедеральным государственным органам; 5) верхняя палата парламента – палата представителей субъектов федерации, нижняя палата – палата народного представительства.

Конфедерация – это союз (сообщество) суверенных государств, добровольно объединившихся для удовлетворения определенных общих интересов политического, экономического, оборонного характера. Конфедерация, как правило, носит временный характер склонная либо к распаду, либо к преобразованию в федерацию. Для осуществления совместных дел в конфедерациях формируются некоторые общие органы, состоящие из представителей субъектов конфедерации и реализующие их согласованные решения. При этом члены конфедерации сохраняют свой суверенитет, свою систему государственной власти, свое законодательство и свое гражданство.

В историческом плане империя – это сложное многонациональное государство, создаваемое с помощью захвата и насильственного удержания в своем составе суверенных соседних государств мощным деспотическим режимом.

11.4. Политический (государственный) режим

Это характер, свойство и качество правового порядка осуществления государственной власти и ее взаимодействие с населением.

Деспотический государственный режим представляет собой систему государственного устройства – неограниченную монархию, характеризующуюся полным произволом власти, бесправием подданных. Самовластие, жестокое подавление свободной воли, произвол по отношению к подчиненным.

Тоталитарный государственный режим целиком основан на методах физического, психического, идеологического принуждения со стороны единых органов партийно-государственной машины. Вся деятельность государственных органов направлена на безусловное выполнение указаний «вождя», пожизненного президента, лидера партии. Конституционные права граждан открыто нарушаются государственным аппаратом под предлогом обеспечения высших прав общества, нации, расы, народа, государства. Личность как таковая игнорируется. Политическая активность граждан стремится к нулю, хотя могут организовываться «бутафорские» выборы, учреждаться общественные объединения, создавая видимость активности (фашистские государства).

При авторитарном государственном режиме преобладают методы принуждения (нередко прямого насилия) при сохранении отдельных методов либерализма. Представительные органы сохраняются, но выборы являются формальными, поскольку деятельность политической оппозиции практически прекращена. Безраздельно доминирует исполнительная власть, глава государства, причем президентом избирается одно и то же лицо много раз подряд, что усиливает его влияние в государственной структуре. Конституционные права граждан открыто нарушаются, а государственные органы видят свою роль не в защите этих прав, а прежде всего в служении клану президента, его окружению. Реальное политическое участие граждан в делах государства отсутствует, выборы имеют показной характер и не могут отстранить от власти прежних правителей или привести к власти новых новые партии, господствует принцип не выборности, а назначения, политическая активность граждан и их объединений низка, ограничена необоснованными рамками законодательства.

Либеральный политический режим характеризуется соединением преобладающих черт демократии и некоторых элементов авторитаризма. Основное значение имеют методы либерализма, принуждение ограничено, методы требований и запретов прежде всего имеют цель сохранить и защитить демократические институты. Однако деятельность представительных органов власти на всех уровнях принижается, на первый план выдвигается исполнительная власть. Система сдержек и противовесов не отработана, принцип уравновешенности властей нарушен. Конституционные права соответствуют международным стандартам, но их защита со стороны государства в результате деятельности коррупционных структур осуществляется недостаточно полно. Против политической оппозиции меры подавления не используются, но государство оценивает ее деятельность как негативную. Политическая активность граждан не развита. Обратные связи граждан с государственными органами недостаточны, позитивизма в деятельности государственных органов они не видят.

Демократический политический режим – это форма, способ и порядок осуществления государственной власти, который предполагает официальное признание и практическую реализацию основных прирожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека и широкого круга прав гражданина, господство правового закона, разделения властей, утверждение конституционализма, парламентаризма, многопартийности, осуществления суверенной власти народа в правовых формах референдума и свободных выборов, форм и механизмов общественного контроля за деятельностью государственной власти, политической активности населения.

ТЕМА 12.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ И ЕГО ФУНКЦИИ

1. Понятие государственного аппарата

2. Система органов государства

3. Принципы организации и деятельности государственного аппарата

4. Функции государственного аппарата

12.1. Понятие государственного аппарата

Государственный аппарат – это огромная и разветвленная система государственных органов и должностных лиц по управлению государством.

В широком смысле в государственный аппарат входят президент, парламент, правительство, суды, прокуратура, контрольные органы, министерства, другие органы и их должностные лица. Все вместе они составляют механизм для осуществления единой государственной власти. Поэтому государственный аппарат иногда также называют механизмом государства. В более узком смысле государственный аппарат – это система органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В юридической литературе доминирует широкий взгляд на государственный аппарат, под которым понимается система органов, организаций и должностных лиц, наделенных в установленном порядке государственно-властными полномочиями и реализующих функции государства. В настоящее время нет легального определения понятия «государственный аппарат». Законом Республики Беларусь от 23 ноября 1991 года «Об основах службы в государственном аппарате», отмененным Законом Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь», он определялся как система органов государства, через которые служащие от имени государства обеспечивают исполнение этими органами властных полномочий.

Под государственным аппаратом всегда имеется в виду организационная структура государственной власти, институционная форма существования государства и осуществления государственной власти. Первичной ячейкой государства выступают его органы и организации (учреждения).

Государственный орган – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности. В случаях, предусмотренных законодательными актами к государственным органам приравниваются государственные учреждения и иные организации, обеспечивающие деятельность Президента или государственных органов (например, аппарат Совета Министров).

Основными признаками государственного органа являются:

1) обладание официально-властными полномочиями. Совокупность властных полномочий государственного органа (его компетенция) определяется с учетом возложенных на него задач и функций по управлению обществом. Их осуществление может происходить в порядке, установленном законодательством. Так, государственному органу предоставляется право принимать общеобязательные решения в виде нормативных правовых или индивидуально-правовых актов; проводить организационную, контрольную или иную властную деятельность; применять государственное принуждение к лицам и организациям. Специфика компетенции государственного органа заключается в том, что ее реализация является обязанностью государственного органа;

2) функционирование строго в рамках закона. Каждый государственный орган может действовать только в рамках, предоставленных ему полномочий. Выход за их пределы признается нарушением, а принятые решения или действия вне границ предоставленных полномочий являются незаконными и подлежат отмене;

3) структурная обособленность. Государственный орган всегда структурно обособлен от других органов государства. Эта обособленность выражается в том, что он в конкретных правоотношениях выступает самостоятельным субъектом и в пределах компетенции принимает решения, не нуждающиеся в каком-либо предварительном или последующем одобрении другими органами или должностными лицами. Исключения возможны лишь в случаях совместного характера полномочий, когда для совершения определенных действий или принятия решений требуется согласие других органов;

4) материальная обеспеченность. Для осуществления своей компетенции государственный орган наделяется определенными материальными средствами: имеет в пользовании здания, оргтехнику, транспортные средства, денежные ресурсы и т.п.

5) наличие статуса юридического лица. В процессе участия в правоотношениях орган государства выступает в качестве юридического лица, т.е. организации, имеющей обособленное имущество, несущей самостоятельную ответственность по своим обязательствам, от своего имени приобретающей права и исполняющей обязанности, способной выступать истцом или ответчиком в суде.

Первичным элементом государственного органа выступает государственный служащий, который своими действиями обеспечивает выполнение функций данных органов. Законодательство содержит легальное определение государственного служащего (Закон Республики Беларусь от 14.06.03г. №204-З «О государственной службе в Республике Беларусь»). Им является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местного бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

В зависимости от полномочий государственный служащие делятся на три вида: 1) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа. Это президент страны, глава правительства, депутаты, министры; 2) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеуказанных лиц: помощники, консультанты, советники; 3) лица, занимающие должности, учрежденные для исполнения и обеспечения полномочий этих органов: специалисты, руководители структурных подразделений. К государственным служащим не относится технический персонал, обслуживающий деятельность органов государства (уборщики, дворники, вахтеры, электрики и т.п.).

Профессиональный государственный аппарат имеет предпосылки: 1) к разбуханию, т.е к стремлению расширить свои функции, распространить свое регулирование на новых сферы жизнедеятельности общества за счет упразднения или принижения статуса других общественных институтов, что ведет к прямому увеличению численности государственных служащих; 2) к бюрократизации, т.е. к бумаготворчеству, волоките, бездушному отношению к человеку; 3) к коррупции, т.е. использованию своего служебного положения, доступа к власти в корыстных целях. Основными формами и направлениями борьбы против этих пороков государственного аппарата являются: развитие правовых начал, форм и процедур в организации и деятельности всех государственных органов, совершенствование процесса подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для государственного аппарата, повышение уровня требований к профессиональным и нравственным качествам кандидатов в государственные служащие, усиление мер юридической ответственности работников государственного аппарата за совершенные правонарушения, повышение правовой активности граждан и их общественных объединений, постоянное совершенствование форм и методов общественного и государственного контроля за деятельностью всех государственных органов и должностных лиц, широкое внедрение принципа выборности и сменяемости должностных лиц государственного аппарата (кроме судейского корпуса), обжалование действий должностных лиц в судебные органы.

12.2. Система органов государства

Государственный аппарат, как всякое системное образование, состоит не только из государственных органов, но и их связей. Конкретные связи органов государства разнообразны и изучаются такими отраслевыми юридическими науками как конституционное, административное, финансовое и другие отрасли права. В общей теории права изучается лишь основная структурная связь, которая соединяет все органы государства в единый целостный механизм.

В зависимости от воспринятой в государстве концепции государственной власти выделяются два основных способа построения государственного аппарата. Первый основан на принципе монизма (единства) государственной власти. Второй – на принципе разделения властей.

Исторически первый способ согласования деятельности государственных органов сводился к сосредоточению власти в руках главы государства: монарха, императора и т.д. Неограниченная власть одного человека вела к многочисленным нарушениям элементарных прав его подданных, зависимости личности не от установленных законов, а от приказов тирана.

В период буржуазных революций их идеологи в поисках способа защиты общества от всевластии монарха сформулировали принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, который лег в основу функционирования государственного аппарата современных демократических государств.

Принцип единства государственной власти ведет к ее централизации и формированию строгой иерархии государственных органов. Законодательная и исполнительная власть сосредоточивается в едином государственном органе на каждом уровне управления. Судебная власть как самостоятельная ветвь власти не существует. Судебными полномочиями частично наделяются все те же единые органы, частично – судебные. Полномочия последних значительно ограничены компетенцией несудебных органов государства. Нижестоящие органы непосредственно подчиняются вышестоящим органам. Формирование кадрового состава государственных органов при данном способе построения государственного аппарата происходит либо путем выборов, либо путем (что встречается чаще) назначения.

Примером использования принципа единства государственной власти явилось советское государство. Обобщенно структура построения его государственного аппарата (на примере БССР) изображена на схеме 2.

Советы всех уровней – органы государственной власти.

Исполкомы всех уровней – органы государственного управления.

В юридической литературе того времени использовался термин «органы государственной власти и управления», что подразумевало систему советов, как органов государственной власти и систему исполкомов, как органов государственного управления, подчиненных советам.

Действия исполкомов обжаловались только в вышестоящие органы (так называемая административная юрисдикция). Суды не могли рассматривать жалобы на действия должностных лиц исполкомов.

Второй способ формирования государственного аппарата, основанный на принципе разделения властей, подразумевает наличие нескольких относительно самостоятельных, но действующих как единое целое подсистем государственных органов.

К подсистеме органов законодательной власти относится парламент, законодательные органы на местах. К подсистеме органов исполнительной власти относятся президент, правительство, министерства, местные органы исполнительной власти. К подсистеме органов судебной власти относятся конституционный, общие, хозяйственные (арбитражные) суды. К подсистеме контрольных органов относятся прокуратура, орган, контролирующий исполнение государственного бюджета (счетная палата, комитет государственного контроля). К подсистеме органов местного самоуправления относятся местные советы, местные территориальные комитеты самоуправления (дворовые, квартальные) – негосударственные организации, наделенные государственно-властными полномочиями по решению вопросов местного (частного) уровня.

Структура построение государственного аппарата при разделении властей изображена на схеме 3.

При данной структуре государственного аппарата происходит децентрализация государственной власти как между различными ветвями власти, так и между государственными органами и органами местного самоуправления.

Обобщенная структура построения государственного аппарата в Республике Беларусь изображена на схеме 4.

12.3. Принципы организации и деятельности

государственного аппарата

Строительство государственного аппарата и его деятельность осуществляются на определенных принципах, являющихся основополагающими началами функционирования механизма государственных органов.

В Республике Беларусь выделяются следующие принципы.

1) верховенства права;

2) служения народу;

3) законности;

4) приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

5) социальной справедливости;

6) единства системы государственных органов и ее дифференциации исходя из концепции разделения властей;

7) гласности;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;

10) добровольности поступления граждан на государственную службу;

11) выборности и назначаемости государственных служащих;

12) принцип стабильности государственного аппарата;

13) принцип защищенности служащих государственного аппарата.

Принцип верховенства права означает, с одной стороны, что Конституция обладает высшей юридической силой, международные договоры, законы, акты Президента, Правительства, иных государственных органов не могут ей противоречить, ограничивать ее прямое действие. С другой стороны, деятельность всех государственных органов и должностных лиц связана правом. Они должны подчиняться не только законам, но и сообразовывать свою деятельность с более высокими ценностями – правами и свободами человека, гарантиями их реализации.