Полномочия и функции органов государственной власти, органов государственного управления и суда в сфере мониторинга правоприменения.

Актуальность государственной политики, направленной на наращивание усилий по совершенствованию нормативной базы Российской Федерации с каждым годом только возрастает, так как является одной из важнейших задач обеспечения законности и правопорядка в государстве. Повышение качества правотворческой и правоприменительной деятельности необходимо для достижения важнейших, поставленных перед государством задач, направленных на обеспечение законности и борьбу с коррупцией. В этой связи, одним из развивающихся перспективных инструментов реализации указанной государственной политики, является мониторинг правоприменения.

Применение права (правоприменение) наряду с соблюдением, исполнением и использованием относится к формам реализации права. При этом под применением права в теории права понимается властная деятельность компетентных органов по реализации правовых норм путем конкретизации общих предписаний для индивидуальной жизненной ситуации и вынесения индивидуальных правовых актов (актов правоприменения)[1].

В частности, согласно одной из позиций, органы государства и иные субъекты правового мониторинга могут быть дифференцированы на две основные группы — конституционные и инициативные. К числу первых относятся: Президент РФ; Правительство РФ и органы исполнительной власти РФ; Федеральное Собрание РФ; Счетная палата РФ; органы судебной власти РФ; органы прокуратуры РФ; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в РФ. Категория инициативных субъектов включает в себя: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии[2].

Также среди принимающих участие в осуществлении правового мо­ниторинга предлагается выделять группу «субъектов» (в качестве которых могут выступать органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и группу «участников» мониторинга (к ним относят юридических и физических лиц, которые обладают юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства)[3]. С учетом такого способа разграничения к числу «субъектов» правового мониторинга были отнесены Президент РФ, исполнительные органы государственной власти федерального и регио­нального уровней, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченный по правам человека в РФ. Под «участниками» мониторинга при этом понимаются органы местного самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти, а также граждане.

Кроме того, представляется возможным классифицировать субъектов правового мониторинга по такому критерию, как непрерывность осуществления соответствующих полномочий. Исходя из этого, могут быть выделены две категории субъектов — ответственные за проведение правового мониторинга на постоянной основе (специализированные органы, учреждения или организации) и осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной сфере периодически (при возникновении необходимости оценить эффективность правового регулирования в определенной сфере общественных отношений либо качество реализации конкретного нормативного правового акта, группы актов, в рамках сферы компетенции субъекта). От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами (только на постоянной основе; только для оперативного мониторинга; комплексно — сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов, учреждений, должностных лиц соответствующими полномочиями по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей деятельности) зависит способ организации системы правового мониторинга в государстве (соответственно, централизованный, децентрализованный, смешанный)[4].

Обобщив изложенный материал, необходимо отметить, что в целом, самые разнообразные органы государственной власти, управления, суда и иные субъекты мониторинга, которые можно классифицировать и по иным критериям.

К примеру, к числу органов государственной власти, вовлеченных в мониторинг на федеральном уровне можно отнести: Президента Российской Федерации, Администрацию Президента, Федеральное Собрание Российской Федерации; Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей); Комиссию Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практике; отдельные комитеты и комиссии Совета Федерации, в частности комитет Совета Федерации по обороне и безопасности, комитет Совета Федерации про делам СНГ, комитет Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ, комиссию Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации; Государственную Думу Федерального Собрания РФ; Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, отдельные комитеты Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Правительство Российской Федерации, Аппарат Правительства РФ; Министерство Юстиции Российской Федерации; Министерство внутренних дел РФ; Министерство природных ресурсов и экологии России, Федеральную службу по финансовому мониторингу; Конституционный суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; Счетную палату Российской Федерации; Федерального уполномоченного по правам человека; Генеральную прокуратуру Российской Федерации; Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

К числу органов государственной власти и иных субъектов, вовлеченных в мониторинг на уровне субъектов Российской Федерации можно отнести: Законодательные (представительные) органы субъектов федерации; федеральные суды (за исключением судов трех высших судебных инстанций); мировые суды; Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; уполномоченных по правам человека; прокуратуру субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления.

Наконец, к числу иных органов и организаций, вовлеченных в процесс мониторинга можно отнести также: научные организации: Институт государства и права Российской Академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Санкт-Петербургский государственный университет, федеральное государственное казенное учреждение ВНИИ МВД РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ; различного рода негосударственные экспертные структуры; общественные организации (к примеру, Торгово-промышленная палата РФ), коммерческие организации выпускающие информационно-правовые системы в сфере правового обеспечения (Консультант-Плюс, «Гарант»). И это далеко не полный перечень всех субъектов мониторинга.

Несмотря на различия в подходах к классификации субъектов пра­вового мониторинга, можно сделать общий вывод: действительно эф­фективное проведение мониторинговых исследований с целью определения качества принимаемых и уже действующих нормативных правовых актов, а также их реализации правоприменителями возможно лишь при взаимодействии государства и общественных институтов.

Что касается деятельности органов государственной власти по осу­ществлению правового мониторинга, то ее следует отнести к одному из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности в стране. Выделение правового мониторинга как приоритетного нового вида государственной деятельности предоставит возможность полнее раскрыть потенциал Конституции страны, будет способствовать закреплению в обществе и государстве признаков последовательности в осуществлении государственной власти, смысл и содержание которой определяют права и свободы человека и гражданина.

В настоящее время практика идет по двум основным направлениям: во-первых, функциональная обязанность проводить мониторинг нормативных актов предусматривается для структурных подразделений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти, а во-вторых, в составе аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органах власти создаются специальные органы (подразделения), которые должны осуществлять мониторинг нормативных актов.

А теперь остановимся на характеристике основных органов государственной власти, государственного управления и суда, как исходных субъектов мониторинга правоприменения.

Что касается президента, как субъекта мониторинга, то следует отметить, что само понятие «президент» в юридической литературе трактуется как выборный глава государства[5], а институт Президента — это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления.

Согласно нынешнему законодательству статус Президента Российской Федерации определяется в тесной взаимосвязи с системой разделения власти и характеризуется функциями и полномочиями главы государства. Эти два понятия очень близки друг к другу, но не тождественны. Между нормами, определяющими функции Президента России, и нормами, определяющими его полномочия, имеются существенные различия. Первый вид норм формирует цели, которые в процессе их реализации превращаются в определенный результат, а второй вид норм закрепляет за Президентом Российской Федерации права и обязанности, а также предопределяет его основные организационные формы работы. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (то есть не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания). Между функциями, полномочиями Президента России и его организационными формами деятельности существует тесная связь, так как каждая функция должна быть обеспечена правомочиями главы российского государства и реализована в соответствующих формах его работы.

Правоприменительная деятельность Президента Российской Федерации как главы государства и гаранта прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ) реализуется посредством издания им индивидуально адресованных указов и распоряжений, которые в силу ст. 90 Основного закона не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Функции материализуются, находят конкретное выражение в полномочиях — правовых возможностях Президента Российской Федерации. При характеристике полномочий Президента Российской Федерации следует, прежде всего, обратить внимание на три важных момента. Во-первых, в Конституции Российской Федерации приведен не исчерпывающий их перечень. Опыт ее применения показал, что дать его невозможно. Во-вторых, в Конституции Российской Федерации полномочия Президента определены фрагментарно, отсутствует их развернутое изложение. Согласно сложившейся практике, эти полномочия конкретизируются в федеральных конституционных и федеральных законах. В-третьих, актуальное теоретическое и практическое значение имеет группирование полномочий Президента Российской Федерации. Оно позволяет систематизировать и, таким образом, более наглядно представить весь их объем.

Для государственно-управленческой деятельности Президента характерно то, что используемые им правовые формы связаны единством исполнительно-распорядительных функций. Они применяются для установления подзаконных правил поведения по отнесенным к компетенции Президента в сфере исполнительной власти вопросам; для реализации норм права и распорядительных полномочий; для самостоятельного осуществления в установленных законодательством случаях административной юрисдикции. Действия одного типа всегда вызывают непосредственное управляющее воздействие. Естественно, что внешне выраженные управленческие функции и полномочия занимают центральное место в наборе форм управления.

Цели, задачи, функции исполнительной власти и полномочия Президента Российской Федерации в этой области практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания.

Так исходя из положений Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[6] общее руководство Мониторингом правоприменения осуществляет Президент Российской Федерации.

Президента Российской Федерации, Администрацию Президента и различные ее структуры также включают в число субъектов мониторинга правоприменения[7]. Имеется предложение создать единый федеральный орган по мониторингу права при Президенте РФ[8]. По мнению И.В. Жужгова[9], создание единого федерального органа по мониторингу при Президенте, несколько преждевременно, оптимальным представляется создание независимого от любых ветвей власти федерального органа осуществляющего мониторинг правового пространства. Вместе с тем, хотелось бы согласиться с положением, согласно которому Президент Российской Федерации, Администрация Президента включаются в число субъектов мониторинга правоприменения.

Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[10] на Правительство Российской Федерации возложено: утверждать ежегодно план мониторинга; представлять ежегодно Президенту Российской Федерации доклад о результатах мониторинга; учитывать в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, представленные в связи с подготовкой доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.

Правительству Российской Федерации было в 3-месячный срок поручено утвердить методику осуществления мониторинга. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.

При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Постановлением от 19 августа 2011 г. №694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»[11] была утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 1471-р «О планах мониторинга правоприменения в РФ на 2011, 2012 гг.»[12] был утверждены план мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011-2012 гг.

В нем определены области законодательства (группы нормативных правовых актов), которые планируется проанализировать, органы, проводящие мониторинг, и его сроки.

Анализ научной юридической литературы показал, что к субъектам мониторинга правоприменения причисляют Министерство юстиции Российской Федерации[13].

Структурные подразделения Министерства юстиции Российской Федерации осуществляют постоянного наблюдения за состоянием нормативных актов и проводят правовые экспертизы. Методы мониторинга нормативных актов являются правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина, либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодательством. В 2000 г. Министерством юстиции Российской Федерации создан и ведется федеральный регистр нормативных актов субъектов Российской Федерации, в который они вносятся после проведения экспертизы. В 2006 г. количество таких документов в федеральном регистре составило более 260 тысяч. Кроме текстов актов, в регистр включается информация о них, а именно сведения об источниках официального опубликования, экспертные заключения Министерства юстиции Российской Федерации на нормативные акты, информация о мерах прокурорского реагирования, решения судов по делам об оспаривании нормативных актов и вся другая необходимая информация, которая характеризует «жизнь» любого документа.

Результатом работы Министерства юстиции Российской Федерации по проведению мониторинга и экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации стало снижение количества нормативных актов, которые противоречат федеральному законодательству. Если в 1999 г. количественный показатель равнялся 33 процентам, то в 2006 году – 1 процент и менее от общего количества недействующих актов[14].

Указом Президента РФ[15] от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» в целях совершенствования деятельности Министерства юстиции Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина и в соответствии со статьей 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[16] утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Согласно этому Положению Министерство юстиции РФ осуществляет в установленной сфере деятельности мониторинг правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также функции по координации мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и его методическому обеспечению.

В этих целях приказом[17] Министерства юстиции Российской Федерации от 4 марта 2010 г. № 51 были определены основные функции Департамента законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения:

1) участие в пределах компетенции Департамента в разработке общей стратегии государственной политики в сфере деятельности Минюста России;

2) обеспечение в пределах своих полномочий координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

3) организация и осуществление мониторинга правоприменения;

4) организация работы по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации;

5) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина.

Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации с учетом:

а) ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) решений (предложений) Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

в) предложений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) предложений Следственного комитета Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

д) национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

е) основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период;

ж) программ социально-экономического развития государства;

з) предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.

В проекте доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения:

а) о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

б) о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

в) о мерах по повышению эффективности правоприменения;

г) о мерах по повышению эффективности противодействия коррупции;

д) о государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.

[1] Оксамытный В.В. Теория государства и права: учебник для студентов высших учебных заведений. М., 2004. С. 436.

[2] Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 136.

[3] Толмачева Н.Н. Мониторинг закона – от практики к теории // Право и экономика. 2006. № 7. С. 3.

[4] См. подр.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 32; Горохов Д.Д., Глазкова М.Е. Организация мониторинга законодательства : опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 4. С. 106-109.

[5] Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2006. С. 26.

[6] Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // РГ № 5486 от 25 мая 2011.

[7] Кравченко Л.А. Мониторинг правового поля РФ: состояние и перспективы / Л.А. Кравченко // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5. С. 3-4.

[8] Актуальные проблемы мониторинга права: социологический опрос // Вторая всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правприменительной практики» Издание Совета Федерации. М., 2004. С. 23.

[9] Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: монография. Невинномысск, 2010. С. 60.

[10] Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // РГ № 5486 от 25 мая 2011.

[11] Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 г. Москва «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // РГ № 5562 от 24 августа 2011.

[12] Распоряжение Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 1471-р. Текст распоряжения официально опубликован не был // Электрон. адрес: garant.ru›Информационно-правовое обеспечение›Прайм›/doc55083615

[13] Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (с изм. от 19 июня 2003 г., 18 января 2010 г.) СЗ РФ, 2000, N 33, ст. 3356; 2003, N 25, ст. 2515.

[14] См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 29.

[15] Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, N 42, ст. 4108; 2005, N 44, ст. 4535; N 52 (ч. 3), ст. 5690; 2006, N 12, ст. 1284; N 19, ст. 2070; N 23, ст. 2452; N 38, ст. 3975; N 39, ст. 4039; 2007, N 13, ст. 1530; N 20, ст. 2390; 2008, N 10 (ч. 2), ст. 909; N 29 (ч. 1), ст. 3473; N 43, ст. 4921; 2010, N 4, ст. 368.

[16] О Правительстве Российской Федерации: Федер. конст. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

[17] Электрон. адрес: http: // www. minjust.ru/