Административный надзор: понятие, цели, стадии.

Важную роль в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, играет контроль за соблюдением правовых норм, т.е. надзор.

Известно, что контроль — атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, предоставляя им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение контроля надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях приватизации государственных и муниципальных организаций, сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля., Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется вследствие того, что в жизни общества все более важную роль играют технические средства, а значит, и разнообразные технические правила, контроль за соблюдением которых — необходимое условие обеспечения безопасности.

Ярким проявлением возрастания значимости административного надзора в России является преобразование в 2004 году многих ведомственных структурных подразделений, осуществляющих административный надзор, в самостоятельные федеральные ведомства, возглавляемые центральными федеральными органами специальной компетенции. (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.). В их числе федеральные службы по труду и занятости, по надзору в сфере образования и науки, по надзору в сфере связи, финансово-бюджетного надзора, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Надзор — это ограниченный, суженый контроль. В России сейчас существуют три типа надзора: судебный, прокурорский, административный. В правовых актах и юридической литературе широко используется словосочетание «судебный контроль». Но известно, что суд проверяет содержание правовых актов только с точки зрения их законности, т.е. осуществляет надзор. Поэтому следует помнить, что этот новый вид надзорной деятельности судов необходимо отличать от традиционного судебного надзора за вступившими в законную силу актами правосудия.

Административный надзор — самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих. Он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора тем, что:

• властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти (в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями в этой области);

• если главная цель судебного и прокурорского надзора —обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т.д.), уменьшения тяжести их последствий;

• административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом;

• административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке;

• административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют;

• административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, можно дать следующее определение.

Административный надзор — надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм.

С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой -часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отно­шений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т.п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

В системе административного надзора можно выделить две его основные разновидности:

• за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;

• за лицами, получившими лицензии и иные разрешения и обязанными соблюдать правила осуществления соответствующей деятельности.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия — надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден^.

Многочисленные надзорные службы государственной администрации можно разделить на три группы:

• специализированные надзорные ведомства, главной задачей которых является систематический, надведомственный надзор за соблюдением специальных правил. Сейчас их уже больше тридцати (Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г., 22 июля, 5 сентября, 3 октября 2005 г., 11 мая, 30 июня 2006 г.);

• государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав ведомств. Это государственные инспекции по безопасности дорожного движения, противопожарного надзора, военная и др.;

• различные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Например, служба охраны общественного порядка МВД России.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существуют федеральные нормативные акты (законы, указы), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности. Среди них Таможенный, Налоговый, Градостроительный, Воздушный, Водный, Земельный кодексы РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях; утвержденные Президентом РФ положения о санитарно-эпидемиологическом, горнотехническом надзорах, государственной инспекции по безопасности дорожного движения.

Содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, санитарные и т.п.), в других — готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правительственных и ведомственных актов).

В соответствии с принятым в 2004 году Указом Президента РФ федеральная служба «не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановления­ми Правительства Российской Федерации».

Организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие организации федеральных служб, государственные инспекции занимаются не свойственным любой административной деятельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят анализы крови, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

Следует назвать и такую деятельность разных служб, инспекций, как вакцинация животных, формирование заказов на противопожарную и иную технику, разработку бланков налоговых и таможенных деклараций.

Предварительный контроль. Это, в частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, производства продукции и т.д. Многие надзорные службы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, в предприятиях общественного питания, с секретными материалами, наркотическими средствами, к управлению транспортными средствами). В этом ряду государственные аттестации, аккредитации, сертификации, клеймение метрологических средств, ювелирных изделий и т.п.

Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды, технических средств и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентариза­ций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Систематически проводятся проверки соблюдения организация­ми и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных средств, государственные испытания средств измерений.

Применение мер пресечения неправомерных действий с целью уменьшения тяжести последствий таких действий, а также с целью предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды.

Минимизации вредных последствий действия неблагоприятных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия, уничтожение больных птиц и животных и иные профилактиче­ские акты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора используют такие принудительные средства, как предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенные сроки, временный запрет всей деятельности предприятия или его части, отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализации продукции, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т.д. (ст. 19.4 КоАП РФ устанавливает ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица, осуществляющего государственный надзор). Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, а инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.

Надзорные службы вправе отстранять от работы, изымать вещи и документы.

Сотрудники ряда правоохранительных служб (милиции, рыбнадзора, наркоконтроля, таможенной службы и др.) для пресечения противоправных действий вправе применять физическую силу, технические средства и даже огнестрельное оружие.

Привлечение виновных к ответственности. Многие субъекты государственного надзора вправе сами применять к виновным такие административные наказания, как предупреждение, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить расследование. В статье 28.3 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об адми­нистративных правонарушениях.

В главе 23 КоАП РФ (ст. 23.3-23.65) названы все субъекты (их более 60!) административного надзора, которые вправе применять карательные административные санкции.

Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисциплинарной ответственности.

Таможенные, пограничные органы, инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уго­ловной ответственности.

Административный надзор — необходимое средство обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Но обилие надзорных органов, неупорядоченность контрольных мероприятий имеют и негативный эффект:

• масса времени, сил и средств затрачивается на проведение проверок, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает от работы многих работников предприятий и учреждений;

• создаются условия для излишнего государственного вмешательства в деятельность поднадзорных и для коррупции;

• в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их проверяют сразу несколько надзорных органов, а другие организации длительное время никто не проверяет.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав поднадзорных и упорядочения надзорной деятельности. Законом закреплены виды этой защиты:

• установление обязательных правил, соблюдение которых обеспечивается федеральными законами и принятыми в соответствии с ними правовыми актами;

• открытость и доступность этих требований;

• презумпция добропорядочности (ее составной частью является презумпция невиновности);

• проведение контроля уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);

• недопустимость взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

Все мероприятия по контролю закон делит на плановые и не плановые. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое контрольное мероприятие может быть проведено не более одного раза в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться при наличии определенных поводов:

• выявление в ходе плановой проверки нарушений обязательных правил и необходимости контроля за устранением таких нарушений;

• получение информации о возникших угрозах жизни и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

• обращения граждан, организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и инди­видуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным основанием для проверки конкретного объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного государственного органа, в котором должно быть указано, когда начинается проверка, где и кем она проводится.

Частью 3 ст. 7 вышеуказанного Федерального закона установ­лено, что продолжительность контрольных мероприятий не должна превышать один месяц.

В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения такого мероприятия может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано:

• посещать объекты надзора только во время исполнения служебных обязанностей;

• предъявлять служебное удостоверение и распоряжение, на основании которого проводится проверка;

• предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

• знакомить с результатами контрольных мероприятий;

• по итогам проверки составить акт установленной формы в двух экземплярах, один из которых вручить под расписку законному представителю юридического лица (индивидуальному предпринимателю);

• не распространять охраняемую законом тайну;

• принять меры по фактам выявленных им нарушений (в том числе меры пресечения неправомерных деяний, угроз безопасности);

• доказывать законность своих действий, если они будут обжалованы. Эта обязанность непосредственно вытекает из презумпции добропорядочности (невиновности), в соответствии с которой бремя доказывания вины возлагается на субъекта публичной власти.

При проведении проверок должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их компетенции.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, куда вносятся основные сведения о проведенной проверке и ее результатах. Они обязаны представлять документы, информацию, образцы, которые являются объектами надзорных мероприятий, а также обеспечивать по требованию органов надзора присутствие своих представи­телей при проведении контрольных мероприятий.

Должностные лица юридического лица, индивидуальные предприниматели и их представители вправе:

• присутствовать при проведении контрольных мероприятий, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

• получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

• знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их должностных лиц;

• обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке.

Конечно, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ не в полной мере урегулировал процедуру осуществления государственного надзора. К тому же, как указано в частях 2 и 3 ст. 1 Закона, он распространяется не на все разновидности надзорной деятельности. Но этот Закон вместе с Налоговым и Таможенным кодексами и принятыми в их исполнение ведомственными актами (например, Методические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и принятию мер по их результатам) внес серьезный вклад в развитие процессуального регулирования административного надзора.

В надзорном производстве, как в одном из административных производств, выделяют три обязательных стадии:

• подготовка к проверке;

• проведение проверки (сбор и анализ информации);

• составление акта, принятие решения.