Принципы организации прокурорского надзора

Принципы - это закрепленные в законодательстве основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют сущностные характеристики деятельности органов прокуратуры, ее предназначение, роль и место в системе других органов власти. Принципы организации и деятельности прокуратуры выступают в своем единстве, так как организационное построение прокуратуры определяет дальнейшую эффективность ее функциональной деятельности. Следовательно, учитывая, что прокурорский надзор - это основной вид деятельности прокуратуры, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно в качестве принципов прокурорского надзора.

Принципы организации и деятельности прокуратуры в теории прокурорского надзора предлагается классифицировать по различным основаниям. Традиционно в теории права правовые принципы классифицируют в зависимости от юридической силы источника, в котором они закреплены. На основании этой классификации принципы подразделяются на два вида: конституционные принципы и отраслевые принципы. Исходя из того что основы организации и деятельности прокуратуры закреплены в Конституции РФ и конкретизируются в положениях ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре РФ", которые определяют принципы организации и деятельности прокуратуры РФ, а также в ряде других норм Федерального закона "О прокуратуре РФ", представляется уместным в целях изучения содержания основных принципов прокурорского надзора использовать данную классификацию. При этом к конституционным принципам организации и деятельности прокуратуры следует отнести принципы единства, централизации, законности, гласности, а к отраслевым, или точнее, к специальным принципам, закрепленным в Федеральном законе "О прокуратуре РФ", - принципы независимости, обязательности исполнения требований прокурора.

Положения ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре РФ" вслед за Конституцией РФ (ч. 1 ст. 129) устанавливают, что прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Из этого законодательного определения вытекают такие конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, как принципы единства и централизации.

Прежде всего, основополагающим принципом прокурорского надзора выступает принцип единства. Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается. В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др. Акты прокурорского реагирования имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению на основании единых для всех прокуроров юридических гарантий.

Действие принципа единства проявляется и в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

С принципом единства прокурорского надзора тесно связан такой принцип организации прокурорской деятельности, как принцип централизации. Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, им же освобождаются от должности без каких-либо согласований. Таким образом, подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право: образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры, определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.

Кроме того, единство и централизация прокурорского надзора обеспечены единством целей и задач, закрепленных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ".

Принцип законности - важнейшее конституционно закрепленное, общеправовое начало деятельности всех органов власти, их должностных лиц, граждан и организаций. Для прокуратуры, стоящей на страже соблюдения и исполнения законов, данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов. Это главная цель прокуратуры - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Прежде всего, принцип законности проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами, и прежде всего, Конституцией РФ и Федеральным законом "О прокуратуре РФ", а также Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях. Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Трудовом кодексе РФ, некоторых других кодифицированных законодательных актах. Нормы, касающиеся прокурорского надзора, имеются также во многих федеральных законах, регулирующих различные сферы и комплексы правовых отношений. К правовым основам деятельности прокуратуры относятся также международно-правовые акты, включенные в правовую систему РФ. Отдельные аспекты деятельности прокуратуры регулируются указами Президента РФ, например, координация ею деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В своей работе по обеспечению законности органы прокуратуры также руководствуются постановлениями Конституционного Суда РФ. Таким образом, вся деятельность по осуществлению прокурорского надзора характеризуется тем, что, во-первых, основывается на правовых актах, и, во-вторых, подчинена только закону, должна осуществляться в соответствии с ним. Другой стороной принципа законности выступает обязанность граждан, организаций, органов власти неукоснительно исполнять адресованные им требования прокурора, вытекающие из его полномочий.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Тем самым в ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре РФ" провозглашается принцип независимости органов прокуратуры и их деятельности, положения которой развиваются и конкретизируются в нормах ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Принцип независимости осуществления прокурорского надзора проявляется в том, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. В целях реализации рассматриваемого принципа законодатель устанавливает запрет на воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с тем, чтобы повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности.

Законодатель предусматривает конкретные правовые гарантии обеспечения независимости органов прокуратуры.

Согласно ч. 3-5 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники также не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники также не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет установленную законом ответственность, вплоть до уголовной.

Гарантией независимости прокурорских работников выступают и законодательные положения о недопустимости задержания прокурора, за исключением случаев задержания на месте преступления.

Принцип гласности, закрепленный в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, устанавливающий обязанность органов власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, конкретизируется и в нормах Федерального закона "О прокуратуре РФ". Согласно абз. 2 и 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре РФ", органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. В реализацию этого принципа на органы прокуратуры возлагается обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Таким образом, принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации.

Благодаря реализации этого принципа обществу представляется возможность осуществлять контроль за деятельностью органов прокуратуры. Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления.

Официальные сообщения от имени Генеральной прокуратуры РФ направляются исключительно через управление взаимодействия со средствами массовой информации и только с согласия Генерального прокурора РФ. При этом ответственность за достоверность и полноту содержащихся в этих материалах сведений несут лица, представившие их в управление взаимодействия со средствами массовой информации.

Расширение и углубление взаимодействия со средствами массовой информации для обеспечения объективного и оперативного освещения деятельности органов прокуратуры является одним из важнейших направлений работы прокуратуры, которое осуществляется исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора. В целях наиболее эффективной реализации данного направления деятельности прокуратуры Генеральным прокурором РФ был подписан приказ от 23 октября 2009 г. N 341 "О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации". Согласно этому приказу должно осуществляться систематическое информирование через официальные интернет-представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка; оперативно сообщаться в средствах массовой информации о направлении в суд уголовных дел, вызвавших повышенный общественный резонанс, и вынесении по ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты многочисленные нарушения законности. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть выверенными, объективными и не содержать информации конфиденциального характера. Ввиду этого при подготовке материалов для освещения в средствах массовой информации прокурорские работники должны руководствоваться конституционными положениями, гарантирующими право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, а также иными требованиями федерального законодательства и международными актами, запрещающими предавать гласности любую информацию, которая может привести к указанию на личность несовершеннолетнего правонарушителя или потерпевшего без его согласия и согласия его законного представителя; обеспечивать тщательную проверку данных, готовящихся для освещения в средствах массовой информации; постоянно совершенствовать формы и методы работы со средствами массовой информации.

Для размещения на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры РФ, а также освещения в средствах массовой информации в управление взаимодействия со средствами массовой информации представляются наиболее актуальные материалы о практике прокурорского надзора (не реже одного раза в месяц). Материалы, которые имеют или могут иметь широкий общественный резонанс, должны быть направлены в предельно сжатые срока. Не реже одного раза в полугодие в управление взаимодействия со средствами массовой информации представляются предложения об организации выступлений в средствах массовой информации с указанием тематики и формата (интервью, брифинг, авторский материал). Сообщения о встречах, семинарах, "круглых столах", проводимых с участием руководителей Генпрокуратуры РФ, представляются в день проведения мероприятия, материалы о направлении уголовных дел в суд - в день утверждения обвинительного заключения, информацию о судебных решениях, имеющих повышенный общественный резонанс, - в день их вынесения.

В целях реализации данного принципа прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур должны ежедневно осуществлять мониторинг ведущих средств массовой информации субъекта РФ с целью анализа состояния законности и возможного принятия мер прокурорского реагирования, обновлять новостные ленты интернет-представительств прокуратур субъектов РФ; ежегодно проводить личные встречи руководителей органов прокуратуры с редакциями ведущих периодических изданий, электронных средств массовой информации, информационных агентств, журналистами, организовывать пресс-конференции по наиболее актуальным вопросам прокурорской деятельности. Прокурорами субъектов РФ ежегодно проводятся обучающие семинары с прокурорами городов, районов, другими территориальными и приравненными к ним прокурорами иных специализированных прокуратур по вопросам взаимодействия со средствами массовой информации.

Мониторинг ведущих федеральных средств массовой информации, а также основных интернет-сайтов в целях оперативного информирования руководства Генеральной прокуратуры РФ о нарушениях законности, чрезвычайных происшествиях и иных наиболее значимых событиях осуществляется управлением взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры РФ. При этом особое внимание при проведении мониторинга обращается на информацию о нарушениях прав и свобод граждан, нарушениях, допущенных при расследовании уголовных дел, иных нарушениях законности.

Специальным принципом, закрепленным в ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре РФ", является принцип обязательности исполнения требований прокурора. Сущность данного принципа заключается в том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест задержания и заключения под стражу; надзору за исполнением законов судебными приставами, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Таким образом, рассматриваемый принцип проявляется в том, что:

во-первых, требования прокурора должны вытекать из его надзорных полномочий. Прокурор при осуществлении своих служебных полномочий действует как представитель федеральной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в связи с чем он имеет право на беспрепятственный вход в помещения органов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Для прохода прокурора достаточно предъявления им служебного удостоверения, и никто не должен препятствовать исполнению этого его полномочия. В ходе проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций прокурорские работники вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Важным условием обязательности исполнения требований прокурора служит явка должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.

Никто не должен воспрепятствовать прокурору при исполнении им возложенных на него полномочий по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В частности, в этом случае прокурор может беспрепятственно посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовые и иные органы и учреждения, исполняющие наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;

во-вторых, исполнение основанных на законе требований прокурора не может быть связано с какими-либо условиями и выполняется в сроки, указанные законодательством, либо в согласованные с прокурором сроки;

в-третьих, запрашиваемая информация (статистические данные, справки, документы и их копии) представляется прокурору безвозмездно;

в-четвертых, неисполнение требований прокурора, а также уклонение от явки по его вызову влечет установленную законодательством ответственность. Так, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, является основанием для привлечения виновного к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.