Угрозы экологической безопасности, касающиеся населения Земли в целом, стали обсуждаться в научных кругах после работ ученых Римского клуба в 1970 - х годах[193].

Экономико-математические модели Форрестора и Медоуза показывали, что стихийное развитие экономики приводит к истощению запасов полезных ископаемых, резкому спаду промышленности, превращению огромных территорий в свалки, катастрофическому уменьшению численности населения.

Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которых определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения[194].

В первую очередь следует посмотреть, как в научном мире представляется само понятие «угроза (ы) экологической безопасности».

Глушко О.А. полагала, что под угрозой в рассматриваемом контексте можно понимать возможную опасность, которая может привести к неблагоприятным последствиям; совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам человека, его жизни, здоровью, его генофонду, окружающей среде, личности, обществу и государству[195].

По мнению С.Р. Гостевой экологические угрозы – прогнозируемые последствия или потенциальные сценарии развития событий катастрофического характера, которые обусловлены изменениями состояния окружающей среды и способны нанести вред жизненно важным интересам личности, общества, государства, мирового сообщества[196].

Пакалов Д.С. считал, что угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности)[197].

Герасимов А.В. констатировал, что под угрозой экологической безопасности должны пониматься виды хозяйственной или иной деятельности, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду и представляющие опасность для жизни и здоровья людей вследствие возможных или наступивших нарушений нормативов качества окружающей среды[198].

Русин С.Н. писал, что угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей природной среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности)[199].

Анализ приведенных примеров свидетельствует, что, хотя они и появились в период действия Стратегии национальной безопасности 2009 года, основное их количество выходит за рамки официально предложенного толкования данного понятия.

Собственно угрозы экологической безопасности России представлены в ряде концептуальных документов – Экологической доктрине РФ, Стратегиях национальной безопасности РФ, проекте Стратегии экологической безопасности РФ. Посмотрим на изменение их содержания в официальных актах последнего десятилетия (табл.13)

Таблица 13

Сравнительный анализ угроз экологической безопасности РФ

Жирным шрифтом мы выделили отличные от предыдущей Стратегии угрозы.В тексте Стратегий угрозы национальной безопасности определены опосредованно, через факторы, которые влияют на состояние экологической безопасности населения и территории России.

В основном, это угрозы, связанные с воздействием сугубо внутренних факторов, хотя встречаются и внешние «раздражители», например, истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов или трансграничный перенос токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств.

Не очень логично исключение из Стратегии национальной безопасности 2009 года важных внутренних факторов, перечисленных еще в Экологической доктрине РФ 2002 года. Это – преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, приводящих к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды; высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов; низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны. Как мы видим, они появляются вновь в Стратегии национальной безопасности 2015 года.

Материалы Стратегии национальной безопасности 2015 года свидетельствуют, что законодатель основное внимание уделяет, во-первых, угрозам, связанным с возможностью предотвращения неблагоприятных последствий изменения природной среды. Это, например, выделение таких элементов, как неэффективное и «хищническое» использование природных ресурсов, или наличие значительного количества экологически опасных производств при нехватке мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления и т.п.

Во-вторых, угрозам уже существующим, с целью ликвидации или минимизации их негативных последствий. Например, признание фактора существования экологически неблагополучных территорий страны, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов, или констатация недостаточной эффективности государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами.

В первую очередь следует заострить внимание, что законодатель, в качестве нового фактора, акцентирует внимание на нехватке мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод.

Это связано с тем, что, наконец, сложилось понимание острой потребности создания в российской экономике сектора чистых технологий, внедрение передовых природоохранных технологий и безотходных производств.

Выявлена и такая угроза, как нехватка мощностей по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления. Решение этого вопроса тесно связано с предыдущим, но, на государственном уровне, возникло не только понимание серьезности данной проблемы, но и стремление ее решать. Констатируется, что происходит постоянное увеличение площадей для размещения отходов производства и потребления, намного превышены имеющиеся в стране возможности переработки и обезвреживания подобных отходов. Ко всему, среди них наблюдается рост токсичных отходов, несоблюдение в официально существующих хранилищах действующих нормативов, увеличение числа несанкционированных свалок, что создает условия для возможного отрицательного воздействия на окружающую среду и, соответственно, снижение продолжительности жизни, ослабление здоровья населения.

Отмечается и такая угроза, как неэффективное и «хищническое» природопользование, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов. Законодатель определился, что, по сравнению с зарубежным опытом, в России существует достаточно низкая оплата за использование природных ресурсов, что влечет за собой и их малоэффективное использование, где солидная часть добываемых природных ресурсов практически сразу становится отходами.

Ко всему, наблюдается стабильная тенденция распространения практики незаконного добывания объектов животного и растительного мира. Данной сфере, к сожалению, характерна массовость и распространение коррупционного преступного поведения, проникновение организованной преступности в экологическую область, рост стремлений к извлечению незаконной прибыли из природных источников.

Вновь поставлен и вопрос о низком уровне экологического образования и экологической культуры населения. Это напрямую связано с оценкой значимости общественной составляющей системы обеспечения экологической безопасности. Несомненно, что необходимо при помощи всевозможных государственных и общественных мер формировать морально-этические нормы, взгляды, установки и ценности, касающиеся взаимоотношений человека и природы, воплощающиеся в бережном отношении к природной среде и в целом, к экологическим проблемам. Экологическое просвещение позволит сформировать объективно отвечающее экологическим интересам России поведение, а также умение адекватно реагировать на возникающие в экологической сфере угрозы.

Современное законодательство выделяют два вида угроз: внешние и внутренние. В нашем случае это угрозы, представляющие опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства, окружающей среде.

К первому виду угроз можно отнести те, которые связаны с последствиями межгосударственных катаклизмом, например, вооруженных конфликтов или природно-техногенных катастроф, в том числе, и аварий. Ко второму виду – те, что формируются в природной среде под воздействием негативных факторов отраслевого, местного, регионального уровня. При этом ряд ученых отмечают, чтопод состоянием природной среды следует понимать не только ее физические свойства, то есть химический состав атмосферного воздуха, вод или почв, не только наличие в элементах природной среды привнесенных человеческой деятельностью веществ и энергии, но и наличие необходимых человеку, обществу и государству природных ресурсов.

В этом случае действие угроз будет проявляться в следующем[200].

1. Для человека, его жизненно важных интересов:

– в риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида;

– возникновении заболеваний, обусловленных воздействием факторов окружающей среды;

– снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека.

2. Для общества, его материальных, культурных и иных ценностей:

– в риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит, и общества;

– возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит, и невозможности существования гармоничного общества;

– снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека и общества.

3. Для государства, его материальных, культурных и иных ценностей:

– в риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит, и государства;

– возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит, и невозможности достижения экономической и политической стабильности государства;

– снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека, общества и государства;

–риске утраты ресурсного потенциала в результате отторжения территории, лишения государства права на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств.Правильно определить угрозы экологической безопасности возможно лишь при выявлении и оценке их источников.

По мнению С.Н. Русина источником угроз будет состояние природной среды, измененное в результате хозяйственной и иной деятельности человека, а также опасных природных явлений[201].

Одним из аспектов научного анализа источниковугроз экологической безопасностиявляется их классификация по различным основаниям. Мы еше раз подчеркиваем, что, как и угрозы, источники угроз экологической безопасности могут быть как внешние, так и внутренние.

Опираясь на выводы Герасимова А.В.[202],попытаемся раскрыть четыре группы основополагающих источников внешних угрознациональным интересам России в экологической сфере, внося дополнения в выводы указанного автора.

Первая группа основана на несовершенстве концепции устойчивого развития. Развитие считается устойчивым, когда удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Недостатки концепции допускают возможность всеобщего недифференцированного экономического роста в условиях ограниченности возможностей Земли, выход за пределы границ этих возможностей и нераспределенность прав на использование экологического потенциала внегосударственных пространств.Изменение климата, истощение озонового слоя Земли, деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия приводит к снижению способности экосистем к саморегуляции. Ко всему, наблюдается увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей, рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов.

Вторая группа источников внешних угроз обусловлена идущим в мире процессом экологизации общественного сознания, спроса, производства, потребления, мирового рынка товаров и услуг. В данном случае наблюдаются попытки Запада воздействовать на формирование экологического сознания российского населения с целью внедрения западных компаний в экономику России под предлогом предоставления экологической помощи. Но в основе этого «шага доброй воли» во многом лежит стремление использовать территорию России для захоронения отходов вредных производств. Ко всему, несомненной угрозой является курс Запада на ужесточение международных экологических стандартов как осложнение доступа РФ на мировые рынки. На фоне усиления глобальной конкуренции не исключены недобросовестное использование иностранными или транснациональными бизнес-структурами национальных природных ресурсов, ведение экологически неоправданной хозяйственной деятельности. Имеется вероятность импорта продукции, представляющей повышенную опасность для окружающей среды и населения, как в товарном виде, так и в виде, потерявшем потребительские свойства.

Третья группа источников внешних угрозобусловлена развитием процесса управления экологической взаимозависимостью в мире. Важнейшими в перечне сопутствующих угроз являются дискриминационные положения действующих и разрабатываемых природоохранных соглашений.

Четвертая группа источников обусловлена тенденцией к превращению проблемы устойчивого развития человека в стержневой элемент концепции устойчивого развития, а также акцентом на экологических правах личности.

Сопряженная с этими тенденциями угроза для России заключается в попытках Запада навязать миру конвенцию по вопросам устойчивого развития человека и на этой основе открыть новый канал вмешательства во внутренние дела суверенных государств, включая Россию. Это даст возможность Западу налагать санкции в случаях неисполнения обязательств по этой конвенции или нарушения экологических прав граждан других государств.

Источники внутренних угроз экологической безопасности России позволил нам определить проект Стратегии экологической безопасности РФ. Они связаны с:

–характером нашей экономики, до сих пор нацеленной на преобладание в ее структуре ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов;

–ограничением (из-за экономических санкций) доступа к западным экологически чистым инновационным технологиям, материалам и оборудованию;

–ослаблением государственного надзора, недостаточной развитостью правовых и экономических механизмов управления и предупреждения экологической опасности из-за последствий ситуаций техногенного и природного характера;

–хозяйственной и иной деятельностью на территории иных государств, в первую очередь сопредельных по южным и западным границам (пп. 22 – 30)[203].

Глушко О.А. классифицирует источники угроз экологической безопасности на техногенные и природные.

К техногенным относится деятельность людей, связанная с преднамеренным либо непреднамеренным воздействием на окружающую среду. Техногенные угрозы человеку, природной среде выражаются в виде аварий технических устройств, ведущих к неблагоприятным изменениям окружающей среды, гибели людей, утрате здоровья, материальных ценностей. Рассматриваемые аварии могут привести к экологической катастрофе и чаще всего возникают от невыполнения экологических требований. Экологические последствия данных аварий распространяются, как правило, на большие расстояния, несмотря на то, что сама авария имеет локальный характер.

К природным источникам экологической безопасности относятся опасные природные процессы и явления, в частности землетрясения, извержения вулканов, цунами, наводнения, засухи, штормы, пожары, эпидемии и другие стихийные бедствия – явления природы, создающие катастрофические экологические ситуации и сопровождающиеся людскими и материальными потерями[204].

Развитие понятия «экологическая безопасность». Мы уже неоднократно, относительно понятийного аппарата различных видов безопасности упоминали, что терминологическая неопределенность может привести к смешению и замене одного понятия другим, нанести вред конкретному виду деятельности из-за нечеткости понимания его содержания, тормозить развитие законодательства в рассматриваемой сфере в связи с неясностью его места в системе национальной безопасности России.

Оценка нашей нормативно-правовой базы показывает, что термин «экологическая безопасность» применяется достаточно бессистемно, ко всему, зачастую происходит взаимозамена понятий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана окружающей среды».

Следует подчеркнуть, что само понятие «экологическая безопасность» вошло в научный, политический и нормативный оборот относительно недавно.

Как отмечала И.О. Краснова, «экологическая безопасность» как правовая категория – не отечественного происхождения. Впервые этот термин появился в международных отношениях, где экологическая безопасность рассматривалась как фактор обеспечения мира и глобальной безопасности. В 1984 году на 12-й сессии Совета управляющих ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) исполнительный директор этой организации в своем заключительном выступлении указал на связь между экологическими проблемами, с одной стороны, и национальной и международной безопасностью – с другой. Он отметил, что глобальной безопасности угрожает не только сокращение производства продуктов питания, трансграничное загрязнение и даже вооруженные конфликты, но и современная деятельность по социально-экономическому развитию, которая может привести к нехватке и загрязнению важнейших природных ресурсов, что, в свою очередь, может стать причиной международных трений.

7 декабря 1987 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 42/93 «Всеобъемлющая система международного мира и безопасности», в которой в п. 10 было признано, что «сотрудничество в экологической сфере должно стать неотъемлемой составной частью всеобъемлющей международной безопасности».

Таким образом, обоснованием выделения экологической безопасности, как таковой, из общего контекста было признание экологических проблем как угрозы миру на планете. Здесь очень важна конкретная обстановка, в рамках которой происходило формирование категории экологической безопасности в международных отношениях и международном экологическом праве. В 80-е годы XX столетия на фоне нарастающих проблем загрязнения окружающей среды, истощения природных ресурсов усиливалось ощущение наступления глобального экологического кризиса, катастрофы, способной привести к резкому падению экономики, гибели людей и дестабилизации в мире. Это способствовало тому, что охране окружающей среды в мире стало уделяться особое внимание как средству устранения угрозы экологического кризиса.

В тот период мир потрясли крупные промышленные аварии, повлекшие гибель людей, опасное загрязнение воздуха, воды, продуктов питания. В 1976 году в городе Севезо (Италия), на химическом предприятии, произошел взрыв с выбросом диоксина. В результате загрязнения погибли тысячи животных, местные жители получили тяжелые заболевания, а место поражения стало на время непригодным для проживания. В 1984 году произошла крупнейшая по числу жертв (18 тысяч человек) техногенная катастрофа на химическом заводе в городе Бхопал (Индия), производившем инсектициды. В 1986 году на территории современной Украины, произошла крупнейшая радиационная авария – взрыв энергоблока на Чернобыльской АЭС.

Промышленные аварии подтолкнули государства и международное сообщество разработать специальные правовые меры, направленные на предупреждение аварий, устранение их последствий, главным образом в целях защиты окружающей среды и населения от их разрушительных воздействий.

И экологическая безопасность приобрела двойное значение. С одной стороны, экологическая безопасность – это, по сути, благоприятное состояние окружающей среды, которое обеспечивается общими мерами охраны окружающей среды, обращенными ко всем субъектам. С другой – отсутствие риска возникновения опасных нештатных ситуаций на промышленных предприятиях, при осуществлении некоторых видов деятельности, грозящих разрушением экосистем, причинением крупного экологического и имущественного ущерба и, конечно, опасных для жизни и здоровья людей. Эти два направления в развитии экологического права на международном уровне повлияли и на формирование правовой категории экологической безопасности в России, которая сегодня также демонстрирует двойной смысл.

Впервые экологическая безопасность упоминалась еще в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 7 января 1988 года № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», где указывалось, что «борьба за экологическую безопасность на Земле должна рассматриваться как одна из самых ответственных и благородных задач советских людей». Позже данное понятие появилось в Законе от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», где обеспечение экологической безопасности провозглашается в качестве цели охраны окружающей среды, достижению которой должен способствовать Закон. Указанный Закон не раскрыл содержания новой правовой категории и не установил требований экологической безопасности, предусмотрев, однако, юридическую ответственность за их нарушение[205].

Собственно сам термин «экологическая безопасность» впервые на законодательном уровне (без определения самого понятия), упоминался в ст. 13 Закона Российской Федерации 1992 года «О безопасности» в качестве одного из видов безопасности, входящих в сферу вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности РФ.

Но основная дискуссия по проблеме необходимости выделения категории «экологическая безопасность» в доктрине экологического права началась с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, где ст.72 отнесла обеспечение экологической безопасности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, наряду с охраной окружающей среды и природопользованием. Данный факт поставил вопрос о более серьезном отношении к понятию «экологическая безопасность».

Исследователи обращали внимание, что в это же время активно разрабатывалось законодательство, связанное с решением проблемы техногенных аварий и природных катастроф.

В 1994 году были подготовлены концепция и проект Закона «Об экологической безопасности», в котором экологическая безопасность понималась как самостоятельная задача и область отношений, нацеленных на недопущение и реагирование на ситуации «экологической опасности», характеризующиеся вероятностью разрушения, изменения состояния окружающей природной среды под влиянием природных и антропогенных факторов. Если конкретно, то экологическая безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду. Таким образом, экологическая безопасность получила новое, более узкое понимание. Данный закон был даже принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ 17 декабря 1995 года № 1323-1 ГД. Закон не вступил в силу в связи с наложением на него вето Президентом России. Среди причин, по которым это было сделано, называлось то, что определения основных понятий, применяемых в законе, в том числе, и «экологическая безопасность», по мнению Президента России, расплывчаты и допускают различное их толкование[206].

Ко всему, М.М. Бринчук отмечал, что Закон «Об экологической безопасности» во-первых, не определял и не регулировал собственные четкие, конкретно выраженные отношения, которые не охватывались бы Законом «Об охране окружающей среды» (2002 год).

Во-вторых, не предлагались какие-либо особые инструменты обеспечения экологической безопасности, отличные от инструментов регулирования охраны окружающей среды в целом. В основном, указанный закон воспроизводил применяемые правовые природоохранительные меры[207].

Тем не менее, в последующий период в духе данного в законе «Об экологической безопасности» ее базового определения, был принят ряд действующих ныне актов, устанавливающих требования безопасности к отдельным опасным видам хозяйственной деятельности. И так как любая техногенная или природная катастрофа имеют разрушительные последствия для окружающей среды и жизни людей, общие требования безопасности, предъявляемые к соответствующим объектам, стали именоваться экологической безопасностью.

Сегодня категория «экологическая безопасность» прочно вошла в правовую терминологию.

В разных контекстах она использовалась в Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 года) «Об охране окружающей среды» [208]. Преамбула ФЗ включает обеспечение экологической безопасности в качестве цели и содержания государственной политики в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 12 пропаганда деятельности в области обеспечения экологической безопасности является правом общественных экологических объединений. Обеспечение экологической безопасности провозглашается в качестве цели экологического нормирования (ст.19), экологической сертификации (ст.31). Она также входит в состав мероприятий, которые обязаны осуществлять субъекты хозяйственной деятельности ( ст.34, 35, 40, 44 и т.д.).

Обеспечение экологической безопасности предусмотрено и другими законами. К примеру, Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015 года) «Об экологической экспертизе»[209] в качестве принципа экологической экспертизы предусматривал обязательный учет требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. Однако установить суть этих требований не удается, так как в самом ФЗ нет ни отсылочных норм, ни расшифровки этих требований.

Без детализации экологическая безопасность упоминается в контексте обязанности ее обеспечения при эксплуатации железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, объектов топливно-энергетического комплекса.

Наконец, Федеральный закон 2010 года «О безопасности» в качестве предмета своего регулирования называет экологическую безопасность наряду с обеспечением безопасности в других сферах жизни.

Помимо этого, экологическая безопасность как цель и направление деятельности включена в ряд политических документов – стратегии и концепции развития.

Однако можно ли считать, что уровень и качество правового регулирования отношений в области экологической безопасности являются достаточными? Изучение законодательных положений заставляет думать о том, что законодатель пользуется этим термином хаотично, не имея единого представления ни о содержании, ни о смысле правовой категории экологической безопасности, о чем неоднократно отмечалось в научной литературе.

Нередко меры обеспечения экологической безопасности в разных сферах выборочно воспроизводят общие требования охраны окружающей среды, закрепленные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и других экологических законах, называя их, однако, мерами обеспечения экологической безопасности.

Такому бессистемному использованию термина «экологическая безопасность» способствует и сам Закон «Об охране окружающей среды». Определение понятия «экологическая безопасность» в этом Законе дано, но оно сформулировано настолько абстрактно, что не позволяет из всего многообразия отношений в области охраны окружающей среды выделить отношения именно экологической безопасности, определить особые права и обязанности субъектов, построить эффективный механизм реализации правоотношений, включая меры юридической ответственности. Экологическую безопасность как самостоятельную категорию выделить не удается.

Экологическая безопасность определена в ст.1 как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В этом определении отсутствуют критерии оценки состояния защищенности, которые бы позволили в необходимый момент констатировать состояние экологической опасности. Из определения также следует, что достичь и поддерживать такое состояние безопасности можно путем просто надлежащего исполнения экологических требований, т.е. мер охраны окружающей среды в целом, при условии, что такие требования идеально сбалансированы в целой системе права. Кроме того, Закон не содержит ни самостоятельного раздела, ни отдельной статьи, которые бы определяли специальные, дополнительные к иным требованиям в области охраны окружающей среды, требования в области обеспечения экологической безопасности. Все это позволяет констатировать, что экологическая безопасность по замыслу законодателя не имеет самостоятельного значения, не обладает собственным уникальным содержанием, а скорее совпадает с понятием «охрана окружающей среды».

Такая неопределенность понятия «экологическая безопасность», порой смешение его с понятием «охрана окружающей среды» нуждаются в устранении. Свободное жонглирование этими терминами в различных законах засоряет законодательство, создает излишние нормы, исполнение которых по крайней мере непонятно, а в итоге плохо реализуемо, что снижает общую эффективность правовой охраны окружающей среды в условиях экологической опасности.

Необходимо обратить внимание, что наличествует ясно выраженная политическая воля обеспечить экологическую безопасность Российской Федерации, но само понятие «экологическая безопасность» и в политических актах также выражено нечетко.

Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 года, провозглашают укрепление правопорядка в области экологической безопасности и охраны окружающей среды одной из стратегических целей развития России.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации от 31 декабря 2015 года, как уже упоминалось, экологическую безопасность рассматривает как составную часть национальной безопасности. Примечательно, что в первом документе «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды» являются отдельными, не совпадающими и не поглощающими друг друга понятиями, хотя их содержание не раскрыто. Во втором документе охрана окружающей среды как отдельная сфера национальной безопасности вообще не упоминается. При этом, в п. 83 стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования названы, например, сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики; ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Соответственно, здесь наоборот, экологическая безопасность как компонент национальной безопасности рассматривается как общее родовое понятие, в содержание которой входит также охрана окружающей среды[210].

Такимобразом, мы видим, что в законодательстве, а, соответственно, и в практическойдеятельности государственных органов отсутствует единство в понимании того, какое место в охране окружающей среды занимает обеспечение экологической безопасности или, наоборот, каково место охраны окружающей среды в процессе обеспечения экологической безопасности.

В современной российской научной среде сформировалось достаточно большое количество определений понятия «экологическая безопасность».

– состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц;

– состояние защищённости личности, общества, государства от потенциальных или реальных угроз, создаваемых последствиями вредного воздействия на окружающую среду, вызываемых повседневным загрязнением среды обитания;

– система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищённости окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени;

– это основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности;

– сумма правил, направленных на охрану окружающей среды, рациональное природопользование, обеспечение прав человека на здоровую и благоприятную окружающую среду;

– это логический результат эволюции проблемы охраны окружающей среды;

– любая деятельность человека, исключающая вредное воздействие на окружающую среду;

– процесс обеспечения защищённости жизненно важных интересов личности, общества от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду;

– способность противостоять угрозам по отношению к жизни, здоровью, благополучию, основным правам человека, источникам жизнеобеспечения, ресурсам, социальному порядку;

– комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающий экологический баланс на Земле и в любых её регионах и другие[211].

Таким образом, анализ данных определений позволяет согласиться с мнением И.О. Красновой, которая констатировала, что в современной науке сложилось две позиции о месте отношений экологической безопасности в системе российского экологического права.

С одной позиции экологическая безопасность рассматривается как деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, т.е. деятельность по реализации общих экологических требований.Существование экологической безопасности как самостоятельной правовой категории отрицается.

Другая позиция, наоборот, исходит из признания экологической безопасности как особой сферы общественных отношений, составляющих предмет отдельного института в системе экологического права. Объектом этих отношений выступает не любая деятельность, а только та, которая обладает высоким риском причинения значительного экологического вреда.

Попытаемся конкретизировать данный вывод. Большинства исследователей, раскрывающих первую точку зрения, обращаются к трудам М.М. Бринчука. Они рассматривают экологическую безопасность как деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Доводы профессора М.М. Бринчука и его сторонников выглядят следующим образом.

Во-первых, выделение в Конституции РФ «обеспечения экологической безопасности» как самостоятельного направления, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды, было ошибкой.

Во-вторых, в контексте охраны окружающей среды обеспечение экологической безопасности включает ряд аспектов, что позволяет:

– рассматривать обеспечение экологической безопасности как основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности;

– употреблять и в научном, и в практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» как синоним «охраны окружающей среды», имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды;

– расценивать обеспечение экологической безопасности как важнейшую перспективная цель и задачу деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости.

В-третьих,ни в национальном природоохранительном законодательстве зарубежных государств, ни в международных соглашениях в области охраны окружающей среды собственно понятие «экологическая безопасность» не употреблялось. Нет его и в важнейших международных документах, принятых Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, которая проводилась в июне 1992 в Бразилии. Предмет и законодательства, и практической деятельности составляет охрана окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов.

Соответственно, и в законодательных актах РФ, и в научных трудах отсутствует единое понимание, единая позиция по юридическому содержанию понятия «экологическая безопасность», преодолевающая его расплывчатость и различное толкование.

Экологическая безопасность – это закономерный результат развития проблемы охраны окружающей среды. И экологическая безопасность в России может быть обеспечена путем последовательного осуществления системы научно обоснованных правовых, организационных, экономических, технических, воспитательных и иных мер по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Для того чтобы научно обосновать выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности по охране окружающей среды и соответственно отношения по обеспечению экологической безопасности, необходимо, очевидно, пересмотреть концепцию охраны окружающей среды и выделить из группы отношений по охране окружающей среды специфические отношения по обеспечению экологической безопасности[212].

Группа сторонников данной позиции придерживается точки зрения, что идея составления и принятия отдельного федерального закона об экологической безопасности нерациональна, так как отсутствует самостоятельный предмет и новые специфические способы регулирования отношений по обеспечению экологической безопасности.

В первую очередь критике подвергается довод, связанный с синонимичным употреблением понятий «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды». Ученые мотивируют отказ «поставить знак равенства» между этими категориями следующими аргументами:

– во-первых, предметное содержание экологической безопасности является более широким, чем охрана окружающей среды, поскольку включает в себя не только обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, но и обеспечение экологических интересов и потребностей человека, общества и государства;

– во-вторых, охрана окружающей среды выступает в качестве средства (но не единственного) обеспечения экологической безопасности. Экологическая же безопасность выступает в качестве результата целого комплекса мер, в который входит, в том числе, и охрана окружающей среды;

– в-третьих, «обеспечение экологической безопасности»– это третья, самостоятельная форма взаимодействия природы и общества (наряду с охраной природы и использованием природных ресурсов), соответственно, охрана окружающей природной среды более пассивная форма взаимодействия природы и общества, чем «обеспечение экологической безопасности»;

– в-четвертых, экологическая безопасность – это самостоятельная сложная многоуровневая система, имеющая свои подсистемы, и в понятие включается и охрана окружающей среды, и рациональное использование природных ресурсов, их воспроизводство и повышение качества[213].

Сторонники второй позиции, считающие экологическую безопасность отдельным институтом в системе экологического права, полагают, что:

– содержание института экологической безопасности не может рассматриваться вне контекста общих требований экологического законодательства, понимаемого достаточно широко и включающего в себя весь спектр нормативных правовых актов, относящихся к проблемам охраны окружающей среды и природопользования;

– задачи обеспечения экологической безопасности несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде[214].

Мы разделяем точку зрения И.О. Красновой о том, что ни одна из предложенных позиций не может быть безоговорочно отвергнута, так как само законодательство подтверждает каждую из них. Но и сохранять такое положение неразумно, поскольку задача обеспечить экологическую безопасность наряду с охраной окружающей среды остается.

Краснова И.О. достаточно аргументированно пытается систематизировать проделанную работу наших ученых по экологической проблематике, а также и действующее законодательство[215].

Анализ ее научных изысканий позволил нам выделить ряд конкретных взаимосвязанных базовых положений, предлагаемых для решения проблемы соотношения понятий.

1. Экологическая безопасность должна входить в виде цели международного сотрудничества в области международной безопасности. Но здесь следует исходить из понимания, что экологическая безопасность России – это защита жизненно важных интересов природной среды человека от внешних угроз экологического характера в законодательстве о безопасности страны. Следовательно, экологическая безопасность становится категорией международного права.

2. Одновременно существует потребность обеспечить и экологическую безопасность внутри страны, в том числе для укрепления экологической безопасности России в международных отношениях. Эта потребность обусловлена нашими внутренними интересами жить в благоприятных природных условиях и не испытывать чувства опасности от разрушаемой нами природы. В этом смысле экологическую безопасность следует рассматривать как принцип развития экологического законодательства в целом. Но реализация этого принципа должна быть облачена в ясно выраженные юридические формы.

3. Необходимо исходить из того, что состояние безопасности не может быть застывшим и единожды достигнутым. Наоборот – это динамичный баланс между масштабами и темпами социально-экономического развития и мерами предотвращения опасной деградации окружающей среды. Поддерживать такой баланс постоянно в условиях объективных факторов развития общества на неизменном уровне невозможно. И, соответственно, круг субъектов, к которым должны быть обращены особые требования экологической безопасности, не может быть застывшим.

4. Законодатель должен предусмотреть возможность включения в этот круг и исключения из него соответствующих видов деятельности. К видам деятельности, которые представляют экологическую опасность, входят:

– эксплуатация опасных производственных объектов;

– использование источников радиоактивного излучения (включая хранилища радиоактивных отходов);

– обращение с опасными химическими и биологическими веществами и организмами (включая генно-модифицированные организмы), опасными твердыми и жидкими отходами.

К особой группе отношений в системе экологической безопасности относится деятельность по организации действий в чрезвычайных ситуациях при наступлении производственных аварий и природных катастроф. Сама эта деятельность не является экологически опасной, но она связана с мерами предупреждения производственных аварий и природных катастроф, а в силу определенной самостоятельности этих мер образует еще один вид деятельности по обеспечению экологической безопасности.

5. Исходя из этой классификации видов деятельности, как субъектов отношений экологической безопасности, можно выделить такие виды экологической безопасности, как:

– промышленная безопасность (включая безопасность в гидроэнергетике);

– радиационная безопасность;

– химическая и биологическая безопасность (включая безопасность обращения с опасными отходами производства и потребления, радиоактивными отходами);

– безопасность в чрезвычайных ситуациях.

Все вышесказанное приводит И.О. Краснову к выводу о том, что нормы, регулирующие отношения экологической безопасности, уже сформировали самостоятельный институт в системе экологического права. По содержанию это особые требования, нацеленные на поддержание такого состояния экологически опасной хозяйственной деятельности, при котором опасность возникновения аварий с разрушительными последствиями для человека и окружающей среды отсутствует либо сведена к минимуму. В систему этого института также входят нормы, определяющие порядок действий при наступлении природных и техногенных катастроф, а также прогнозирование таких ситуаций и обеспечение готовности к действиям по устранению их последствий и снижению их опасности.

Обеспечение экологической безопасности представляет собой многогранную деятельность, охватывающую целый комплекс разнообразных мер, среди которых охрана окружающей среды является лишь одной из всех. Следует обратить внимание на их видовую множественность, включающую экологические, правовые, организационные, политические и иные меры. И вслед за российскими авторами можно сформулировать цель обеспечения экологической безопасности. Это рациональное использование природных ресурсов, снижение уровня опасности антропогенных факторов, устранение негативных последствий для природы и людей, предотвращение и ликвидация экологической катастрофы, а также сохранение существующего уровня экологической составляющей[216].

В Экологической доктрине Российской Федерации среди путей и средств реализации государственной политики в области экологии была выделена и нормативная правовая сфера. Основные ее задачи определялись следующим образом:

– создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности;

– совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости (р.5)[217].

По мнению российских исследователей, сущность правового обеспечения экологической безопасности заключается в разработке и применении необходимых юридических средств для создания и реализации системы политических, правовых, экономических, технологических и организационных мер. Эти меры должны быть направленны на формирование состояния защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, в целях укрепления национальной безопасности Российской Федерации[218].

В проекте Стратегии экологической безопасности РФ отмечается, что правовой основой обеспечения экологической безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 28 июля 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере обеспечения экологической безопасности (р. I, п.4)[219].

Сразу же хочется обратить внимание, что сама Стратегия, как, впрочем, и закон «Об экологической безопасности» в нашей стране до сих пор не приняты. Проблемой остается (об этом уже упоминалось) и отсутствие целостной системы разработанного категориального аппарата, способного обеспечивать взаимодействие между различными отраслями права, устанавливать единый подход в восприятии правовых актов и способов их претворения в жизнь. И достаточно многочисленный комплекс нормативно-правовых документов регулирует, в основном, общие вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования. Соответственно, данные положения свидетельствуют о том, что правовое обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации все еще находится на стадии формирования.

Переходя конкретно к анализу правовой базы, расширим состав названных источников, упомянув, что общие положения рационального природопользования и охраны окружающей среды закреплены не только в статьях Конституции Российской Федерации и Экологической доктрине Российской Федерации, но и в Федеральных законах (помимо уже обозначенных, такой, как «Об экологической экспертизе»)[220], в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года[221] и ряде других нормативных и политико-правовых документов. Кроме базовых положений рационального природопользования и охраны окружающей среды в этих актах затрагиваются вопросы и собственно экологической безопасности, и на их содержание следует посмотреть более подробно. Необходимо подчеркнуть, что проблемы экологической безопасность мы будем рассматривать как неотъемлемые части национальной безопасности.

Конституция Российской Федерации определяет основы и логику развития законодательства, связанного с экологической сферой России. Именно Конституция РФ является гарантом реализации прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, возмещение ущерба, наносимого его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. В Конституции оформлена одна из центральных государственных задач – обеспечение экологической безопасности нашей страны. Российское государство берет на себя ответственность регулировать отношения по охране окружающей среды и рациональному природопользованию, соблюдению экологических прав всех субъектов, обеспечению условий экологической безопасности как для человека, так и для государства.

Бринчук М.М. при анализе Конституции РФ в рассматриваемой сфере выделял две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и «чисто» экологические[222].

Орлов А.И. предлагал иную, на наш взгляд, более иллюстративную классификацию, выделяя три типа статей, представляющих интерес с точки зрения экологической безопасности.

Во-первых, это статьи, непосредственно посвященные экологическим правам и обязанностям граждан.

Во-вторых, статьи, в которых упоминаются экологические проблемы.

В-третьих, статьи, посвященные более общим проблемам, дающие основы для экологической деятельности наряду со многими другими видами деятельности[223].

Вместе с российскими исследователями рассмотрим положения Конституции РФ в предлагаемом порядке.

Первая группа статей. Основной для экологического законодательства является ст. 42. Исходя из нее «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Мы видим, что в данной статье Конституции РФ выделено три правовых элемента:

– во-первых, право на благоприятную окружающую среду, природную или антропогенную;

– во-вторых, право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды, независимо от того, является ли в рассматриваемый момент времени эта среда благоприятной или нет;

– в-третьих, гарантируется право за возмещение ущерба в случае экологических правонарушений (но не в случае причинения вреда природными явлениями, например, землетрясением или наводнением).

Несомненно, что данная статья развивает содержащиеся в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, является составной частью провозглашенных конституционных гражданских прав. При этом право на благоприятную окружающую среду – это фундаментальное право, обеспечивающее достойное качество жизни населения. Составляющим элементом реализации данного права является обеспечение экологической безопасности, основанное на соблюдении правил рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Это право естественным образом сочетается с экологическими обязанностями. В ст.58 закрепляется положение, что «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».

Вторая группа статей. Это статьи, в которых упоминаются экологические проблемы. Например, в ст.36, ч. 2 сказано, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Важно обратить внимание на текст после слова «если». Он подчеркивает условность (неабсолютность) понятия собственности, его подчиненность интересам общества. Таким образом, закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела положение, которое заключается в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага.

В ст. 41 говорится о поощрении в Российской Федерации деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. В ст. 37 констатируется, что: «каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены». Согласно ст. 21: «никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам».

Третья группа статей. Ряд положений главы II касаются более общих блоков проблем, давая юридическое обоснование действиям по повышению экологической безопасности. Например, ст. 20 закрепляет право каждого на жизнь, а ст. 53 констатирует, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Согласно ст. 24 органы государственной власти и органы местного самоуправления должны предоставлять информацию гражданину, касающуюся его прав и свобод, в том числе экологического характера. Свобода распространения экологической информации вытекает из ст. 29. Возможность создания экологических организаций (объединений) гарантируется ст. 30. Возможность активной деятельности таких организаций вытекает из ст. 31, а право граждан и организаций обращаться в органы власти гарантируется ст. 33. Ст. 44 обеспечивает возможность проведения научных изысканий в области экологии. Ряд статей посвящен защите прав и свобод (ст. 45 – 48). Исполнение обязанности платить налоги (ст. 57) обеспечивает финансированием природоохранную деятельность.

Таким образом, в Конституции РФ экологические права граждан, как видно из проведенного выше анализа, вытекают из общих прав и свобод граждан. Выделение законодателем отдельных экологических статей, прежде всего 42-й и 58-й, свидетельствует о большой общественной значимости экологических проблем[224].

Анализ Закона «О безопасности» 2010 года и Стратегий национальной безопасности Российской Федерации 2009, 2015 годов дает возможность утверждать, что экологической составляющей уделено в данных актах особое внимание. Например, в Стратегии национальной безопасности 2015 года сформулированы стратегические цели обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования:

– сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;

– ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата (п.83).

Мы видим, что в данном случае законодатель создает экологическую цепочку из двух звеньев – экологическая безопасность и рациональное природопользование. Соответственно, широко употребляемый термин, характерный для Конституции РФ – «охрана окружающей среды» в Стратегии не употребляется. Это позволяет утверждать, что в новом документе стратегического характера недостаточно берутся в расчет положения имеющихся в рассматриваемой сфере нормативно-правовых и политико-правовых актов.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. В качестве одного из основополагающих принципов экологической экспертизы устанавливается обязательность учета требований экологической безопасности.

Принятием этого Закона, как писал Боголюбов С.А., были реализованы научные идеи 1980-х годов о внедрении государственной и общественной экологической экспертизы с оценкой воздействия на окружающую среду любой хозяйственной деятельности или проекта, которые должны служить основой предупреждения антиэкологических управленческих решений, одним из весомых направлений экологической политики. В условиях преодоления системных кризисов эти институты испытывают серьезные затруднения. Наблюдаются попытки обхода и значительные покушения на предусмотренный в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» принцип презумпции вредности, опасности любого проекта, любой хозяйственной и иной деятельности, пока не будет доказано обратное. При этом не будет преувеличением констатировать, что экологическая экспертиза является стержнем охраны окружающей среды, всего экологического законодательства[225].

Экологическая экспертиза – это особый вид экспертизы, установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст.1). Она определяется нормами Федеральных законов «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды», а также ряда нормативных актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Экологическая экспертиза является базовым правовым механизмом обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. Среди ее функций важнейшее место занимает функция экологического надзора как гаранта соблюдения правовых предписаний. Важнейшая характерная черта здесь, то, что она играет предупредительную роль, так как осуществляется еще до начала экологически опасной деятельности.

В зависимости от субъекта, проводящего меры по осуществлению экологической экспертизы, выделяется два ее вида: государственная и общественная (ст.4). Закон подробно фиксирует полномочия Президента РФ, органов государственной власти и органов местного самоуправления (гл.II). Соответственно, мы видим, что экспертиза проводится как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Исследователи, исходя из содержания нормативно-правовых актов, выделяют в зависимости от оснований проведения государственная экологическая экспертиза три ее вида: первоначальная, повторная и дополнительная[226].

При этом собственно ФЗ «Об экологической экспертизе четко выделяет только два –первоначальную и повторную (ст.14). Проведение дополнительной экологической экспертизы прямо не предусмотрено действующим законодательством, но, как полагают российские авторы, косвенно вытекает из ст. 18, п. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе», где заложена возможность внесения изменений в уже принятое заключение государственной экологической экспертизы с письменного согласия всех членов экспертной комиссии.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе:

– граждан;

– общественных организаций (объединений);

– органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

Данные общественные организации (объединения) должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст.20).

Несомненным позитивным моментом является положительное решение вопроса обязательности экологической экспертизы для проектов особо опасных объектов, для объектов капитального строительства на особо охраняемых природных территориях, для ряда других проектов федерального и регионального масштаба, реализация которых может повлечь существенные негативные последствия для окружающей среды и здоровья населения.

При всех его положительных моментах, данный Закон несет в своем содержании ряд серьезных правовых проблем:

1) исходя из зафиксированного в Законе принципа «презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности» (ст.3) от экологической экспертизы требуется проведение комплексной оценки «жизненного цикла» произведенного воздействия на окружающую среду. Для этого требуется законодательно установленные:

– однозначное определение объема и содержания понятия «окружающая среда»;

– выделение из всего многообразия процессов и явлений, происходящих в окружающем человека мире и самом обществе, комплекса явлений и процессов, которые приводят к деградации окружающей среды и являющихся факторами экологической опасности;

– создание механизмов нейтра