Государственное управление: понятие и сущность

Термин «государственное управление» стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (иди кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

< управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности;

• управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

'> управление — внутреннее качестве целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

* управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

❖ управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого являются упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

❖ управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления. Таковы основные черты, или признаки характеризующие общее понятие управления.

Эти признаки полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.). Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно, как и с функциями общего характера. Отсюда — потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, находящая свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Особенность публичного управления в современном обществе выражается во включении в процесс принятия решений внешних общественных и частных субъектов, а следовательно, в развитии отношений общественной коммуникации, в частности договора. Современное управление характеризуется системами принятия решений на разных уровнях, в которых территориальные и функциональные дифференциации преобразуют эффективную организацию решения проблем в набор взаимосвязанных факторов со специальными задачами и ограниченной компетенцией и ресурсами.

Таким образом, можно сделать вывод, что управление — это совокупность организующих и регулирующих воздействий людей и общественных институтов, в том числе и государственных, на сознание, поведение и деятельность других людей для достижения определенной цели.

В чем же состоит и что представляет из себя административная деятельность государства или, другими словами, государственное управление?

Для того чтобы всесторонне раскрыть поставленный вопрос, необходимо принять во внимание, что, как бы ни были обстоятельны и совершенны законы, удовлетворить непосредственно какую-либо потребность государства, например в медицинской помощи или в народном образовании, они не в состоянии. Для этого необходимо провести законы в жизнь и не только наметить, но и осуществить желаемую реформу. А для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы были назначены или выбраны соответствующие органы, которые позаботились бы о создании необходимых учреждений (например, больниц, школ), пригласили бы нужных специалистов (врачей, учителей) и следили бы за тем, чтобы созданные учреждения и приглашенные служащие отвечали бы своему назначению. Вот эта деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляет содержание государственного управления.

Другими словами, государственное управление как один из видов государственной деятельности заключается в исполнительно-распорядительнойдеятельности специальных государственных органов в целях руководства различными областями общественной жизни.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации термин «государственное управление» не использует, отсутствует и какое-либо указание на осуществление государственного управления любым властным субъектом из числа упомянутых в ней, но применяется термин «исполнительная власть».

Исполнительная власть является одной из ветвей государственной власти, которая функционирует наряду с двумя другими - законодательной и судебной. Реализуется же исполнительная власть в государстве посредством осуществления государственного управления. Впрочем, в действующем текущем законодательстве наряду с использованием термина «органы исполнительной власти» нередко встречаются понятия «государственные органы управления», «органы государственного управления», «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление».

Вместе с тем термин «государственное управление» является одним из центральных в науке административного права, однако, к сожалению, до сих пор отсутствует единство мнений относительно его содержания. Данный термин достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным СМЫСЛОВЫМ содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период он, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялся в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня подавляющее большинство ученых понимает и рассматривает термин «государственное управление» а широком и узком смысле.

Государственное управление в широком смысле — разновидность социального управления, специфический вид государственной деятельности, отличный от иных проявлений. Оно носит всеобъемлющий характер, представляет собой целостную институциональную систему, действующую полифункционально, реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. В институциональной структуре государственного управления нет какой-либо функциональной автономности, власть в том или ином обществе одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы.

Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права — государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации Задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-кулътурным и административно-политаческим строительством.

В обобщенном виде государственное управление надлежит рассматривать как юридически властную деятельность особой группы органов государства, состоящую в практическом исполнении законов в процессе повседневного и непосредственного руководства, хозяйственного, социально-культурного, политического строительства. Государственное управление представляет собой научно-обоснованное, планомерное, непрерывно-властное воздействие государства на общественную Систему, осуществляемую преимущественно в правовой форме и направленную на непосредственную практическую организацию и регулирование поведения и деятельности людей, их коллектива, общества в целом.

Исходя из данного определения, можно говорить о том, что государственному управлению присущи следующие основные черты или признаки, раскрывающие его содержание:

1. Государственное управление есть исполнительно-распорядительная деятельность.

2.Государственное управление носит ярко выраженный организационный характер, это организация деятельности людей. В процессе государственного управления организуются отношения между людьми и коллективами, осуществляются объединение и координация общественного труда в масштабе государственного управления. Организационный характер проявляется также в том, что ставится и решается вопрос, как лучше организовать деятельность людей по ускорению экономического и социального развития и обеспечения наиболее полного использования людей в процессе и т.п.

3. Это практически организующая деятельность, которая выражается в разработке органами государственного управления программ управления, установлении основных направлений функций всех элементов системы, оперативно-руководящих связей, налаживании оперативного контроля за системой.

4. Государственное управление осуществляется непрерывно, это обусловлено объективно-экономическими факторами. Производство должно быть непрерывным: также как общество не может перестать потреблять, также оно не может не производить. Но последние события в нашей стране подвергли сомнению данный факт.

5. Государственное управление, является активной и целенаправленной деятельностью. Подобные качества она приобретает благодаря тому, что осуществляется применительно к важным сферам жизни общества.

6. Государственное управление имеет в качестве непосредственных объектов отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

7. Оно носит юридически властный характер. Управление — это административная деятельность, предполагающая подчинение объекта субъекту управления. Юридически властный характер государственного управления определяется как властностью, присущей управлению вообще, так и тем, что оно реализуется от имени государства. Для этого органы государственного управления наделены распорядительно-властными правами (каждый субъект управления), с помощью которых и достигаются цели управленческой деятельности,

8. Подзаконность государственного управления. Только законное, правомерное действие органа государственного управления или его должностного лица, представляющего орган, может быть правильным. Государственные органы или должностные лица могут принимать подзаконные акты, которые имеют меньшую юридическую силу, чем закон, они проходят обязательную регистрацию в министерстве юстиции.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

❖ вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

<■ реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке;

❖ предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

❖ включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

Cyбъектом государственного управления выступает государство как политическая форма организации общества, охватывающая всех своих граждан и выступающая от их имени.

Таким образом, специфическим свойством государственного управления является его распространенность на всё общество, даже за его пределами, на другие общества людей в рамках проводимой государством .международной политики.

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления, обозначенные на рисунке 1.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинен не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как noлучить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для этих трех подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам: следования принципу верховенству права (правовой подход); следования воле народа {политический подход); следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность — наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление признано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления: по предмету (что?), содержанию (зачем?), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как?).