Человека в РФ и уполномоченных в субъектах РФ

Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека является новым для России. Учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап, на котором защита прав человека формулируется как задача Российского государства.

Демократические преобразования в России, новые социально-экономические процессы и реформирование российской государственности показывают пути совершенствования института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.

В этих целях важен системно-правовой анализ как сущности явления, так и имеющихся пробелов правового регулирования, включающий в себя:

1. Требует всестороннего обсуждения и правовой оценки проблема разрозненности системы института уполномоченных по правам человека.

На основании п. «в» ст.71 Конституции РФ регулирование и защита прав человека и гражданина относятся к исключительному ведению Российской Федерации; повторно (в п.«б» ст.72 Конституции РФ) защита прав человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Это доказывает необходимость осуществления функции защиты прав человека федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации совместно.

Применительно к рассматриваемой системе в законодательстве отсутствуют нормы, закрепляющие какие-либо правовые связи между федеральным Уполномоченным и уполномоченными в субъектах Федерации, роль федеральных органов в формировании системы в целом.

2. Правовая основа деятельности региональных омбудсменов далека от совершенства.

Во-первых, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» лишь в п.1 ст.5 впервые установил, что Конституцией (уставом) и законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, и тем самым предусмотрел право (а не обязанность) субъекта Федерации учреждать данный институт.

Сегодня создание системы региональных уполномоченных - это в подавляющем большинстве случаев результат добровольного выбора региональных властей, что порождает существенное снижение возможности защиты прав человека.

Во-вторых, конституционные требования обусловливают необходимость принятия единообразных законов, гарантирующих региональным уполномоченным основу их юридического статуса.

Необходим унифицированный подход к закреплению правового статуса, компетенции, гарантий деятельности Уполномоченного по правам человека в конституциях (уставах) субъектов РФ.

3. Проблемно участие уполномоченных в законотворческом процессе.

Правовое регулирование невозможно без законодательных инициатив, идеи которых возникают в результате рассмотрении жалоб граждан в субъектах Федерации. Для повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и представительных (законодательных) органов субъекта Российской Федерации следует на уровне закона закрепить за ними право законодательной инициативы.

4. Неясны юридические последствия по результатам рассмотрения дел, связанных с нарушениями прав человека.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ вправе: принять и направить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматривает нарушения прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных нарушений. Однако последствия данного решения в законодательстве не установлены. В некоторых субъектах законодательно установлено право внесения в компетентные органы представления о возбуждении административного производства в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека; однако это распространяется исключительно на органы субъекта Федерации. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов и должностных лиц, а также предпринять иные действия в пределах своей компетенции, направленные на устранение нарушений законности, региональный омбудсмен не вправе.

5. Много неразрешенных вопросов возникает в процессе взаимодействия региональных омбудсменов и федеральных органов государственной власти, поскольку в субъектах Российской Федерации наибольшее количество жалоб граждан приходится на долю федеральных органов.

Для эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан уполномоченному необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и другими структурами. Однако именно этот аспект деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации является наименее урегулированным. До законодательного решения проблемы взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, их территориальными органами в субъектах Федерации наиболее приемлемым и эффективным с точки зрения практической реализации представляется осуществление названного взаимодействия в форме заключения двусторонних соглашений (договоров) о сотрудничестве, информационном обмене и т.п.

Субъекты таких соглашений на добровольных началах предусматривают объединение усилий по обеспечению и соблюдению прав и свобод человека, усилению информационного взаимодействия, совершенствованию законодательства в различных сферах. В рамках соглашений возможно проведение совместных проверок по фактам нарушений прав и свобод граждан, принятие мер дисциплинарного характера к виновным должностным лицам и др.

Итог работы - ежегодные доклады уполномоченных также по-разному воспринимаются региональными парламентами: в результате их обсуждения должны приниматься постановления, предусматривающие обязанность органов власти принимать меры по устранению выявленных в докладе нарушений прав человека, но это бывает далеко не всегда.

6. В целях исполнения Российской Федерацией обязательств по признанию и соблюдению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию форм и методов их государственной защиты представляется целесообразным внести изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в частности:

1) Требования к кандидату на должность Уполномоченного по правам человека в Российской федерации дополнить пунктом о наличии у него высшего юридического образования, а перечень оснований для досрочного освобождения Уполномоченного от должности такими юридическими фактами, как прекращение гражданства Российской Федерации; нарушение данной им присяги.

2) В Федеральном конституционном законе следует установить, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека субъектов Российской Федерации, специализированные уполномоченные по правам человека образуют единую систему уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и осуществляют совместную деятельность по государственной защите прав и свобод граждан.

3) Необходимо конкретизировать нормы, регулирующие механизм участия Федерального Уполномоченного в совершенствовании законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина, в развитии образования, просвещения и сотрудничества в области прав человека, форм и методов их защиты.

4) В целях обеспечения непрерывности функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации целесообразно внести изменения и дополнения, предусматривающие учреждение государственной должности заместителя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Заместители Федерального Уполномоченного могли бы стать его представителями в федеральных округах и осуществлять руководство территориальными представительствами аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

5) Целесообразно ввести норму об официальном издании Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Таким изданием может стать выпускаемый в настоящее время аппаратом Уполномоченного периодический журнал «Вестник Уполномоченного по правам человека Российской Федерации».