Развитие института омбудсмена в современной России

Первое упоминание института Уполномоченного по правам человека в российских юридических документах относится к осени 1990 г. – этот институт отдельной статьей предусматривался в первой редакции проекта новой Конституции РСФСР, подготовленного рабочей группой конституционной комиссии Съезда народных депутатов России.

В первоначальных вариантах проекта омбудсмен именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в последующих – Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.

Однако острая конфронтация между Президентом и Верховным Советом РФ в 1992–1993 гг. привели к тому, что в проекте Конституции РФ, осаждавшимся с мая 1993 г. Конституционным совещанием и вынесенном с некоторыми модификациями на референдум 12 декабря 1993 г., определение «парламентский» исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст.103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Такой закон был принят только в 1997 г.

Первым Уполномоченным по правам человека в РФ, назначенным постановлением Государственной думы в 1994 г. стал известный российский правозащитник С.А.Ковалев. Однако он не был защищен соответствующим законом, и после его четкой антивоенной позиции по поводу Чечни он был отстранен от должности весной 1996 г. также постановлением Государственной Думы РФ.

На федеральном уровне этот пост оставался вакантным еще три года, пока не был избран доктор юридических наук, профессор О.О.Миронов. В этот период начался процесс развития института Уполномоченного по правам человека на уровне субъектов РФ.

При рассмотрении судьбы правовых институтов, уже существующих в других странах, в новых условиях, можно представить себе несколько вариантов:

1) копирование;

2) адаптация;

3) имитация;

4) отторжение.

Рассмотрим коротко эти варианты на примере развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России.

Копирование.Этот вариант в отношении института омбудсмена в России практически не встречается. Он более характерен для других бывших республик СССР, в особенности стран Балтии или Молдавии. Здесь желание как можно скорее стать европейскими странами в сочетании с серьезной международной финансовой поддержкой часто приводит к прямому копированию иностранных форм. Например, в Румынии институт омбудсмена существует в виде трех парламентских адвокатов – и в Молдавии он развивается именно в такой форме. В Швеции институт омбудсмена существует сегодня в виде нескольких «профильных» омбудсменов – и в Литве сегодня уже существует семь омбудсменов.

Адаптация.Этот вариант имеет место в России как на федеральном уровне, так и в некоторых регионах (некоторое время омбудсмены в России и некоторых субъектах действовали без Законов о них – ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ был принят только в 1997 г., а сам институт действовал с 1994 г.). В этом случае происходит реальная адаптация института омбудсмена к реальным условиям страны или ее отдельного региона, поиск своего лица и способа действия. Результат зависит как от ситуации в регионе, от позиции власти и структур гражданского общества, так и от личности самого Уполномоченного.

Имитация.Этот вариант возможен при авторитарных или полуавторитарных режимах, которые хотят соблюсти демократический декор и показать наличие у них всех необходимых демократических и правовых институтов (пример - Узбекистане).

Отторжение.Ликвидация института после определенного срока его деятельности (пример - Архангельской области, где после 8 месяцев деятельности этого института Уполномоченный был смещен с должности, офис распущен; в Хабаровском крае и Мурманской область главы администраций наложили вето на принятые депутатами законы «Об уполномоченном по правам человека...», а депутаты не смогли его преодолеть; либо блокируется попытка принятия такого законопроекта - Ростовская область).