ТЕМА 5. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ПРЕЗИДЕНТСТВО.

Парламент, как представительный и законодательный орган, сущность, структура и функции.

Ис­торический опыт свидетельствует: государственная власть эффективно выполняет свои функции там, где на практи­ке реализован принцип ее разделения на законодательную (парламент), исполнительную (глава государства и пра­вительство) и судебную (система судов, выполняющая контролирующие функции). Поскольку судебная власть является предметом изучения юридических наук, ограни­чимся рассмотрением предназначения и устройства выс­шей законодательной и высшей исполнительной власти.

Парламент - высший представительный, законодательный орган государства.Впервые однопалатный парламент был образован в Великобритании в XIIIв. (1265 г.), а с середины XIVв. он стал двухпалатным. Реальное значение как законодательное собрание он приобрел после буржуазных революций XVII —XVIII вв. Парламент под разными названиями существует почти во всех стра­нах мира. Законодательное собрание в Великобритании, Италии называют парламентом; в США — конгрессом; в Израиле — кнессетом; в Швеции — риксдагом; в Рос­сии — Федеральным собранием; в Беларуси — Нацио­нальным собранием.

Парламент бывает одно (Дания, Швеция, Финляндия и другие страны) и двухпалатным (США, Канада, Герма­ния, Великобритания, Франция, Россия, Беларусь и др.).

Однопалатные парламенты и нижние палаты (двухпа­латных парламентов) всегда формируются путем выборов.

Верхние палаты образуются по-разному:

1) по принципу наследования (Великобритания);

2) по принципу назначения главой государства (Кана­да, Иордания и др.);

3) по принципу избрания (США, Италия, Индия,
Франция).

В Беларуси верхняя палата — Совет Республики — формируется по принципу территориального представи­тельства (по 8 человек от каждой области и Минска и 8 че­ловек назначает президент).

В большинстве стран мира при формировании парла­мента существуют численные ограничения. Считается оп­тимальным, если 1 млн человек населения представляют от 9 до 17 депутатов. Эти ограничения способствуют деловому обсуждению проблем и эффективному законотвор­ческому процессу.

Отметим, что заседания палат в полном составе прово­дятся весьма редко, поэтому для принятия правомочных решений определяется кворум. Так, в индийском парламенте он сос­тавляет 10 % от его численности, в английской палате об­щин — 40 человек, а в палате лордов — 3 человека, хотя общее количество ее членов составляет более 1000 чело­век. Белорусский парламент принимает законы при нали­чии не менее 2/3 депутатов.

Компетентность депутатов — важное, но не единствен­ное условие для эффективной работы парламента. Пред­ставляется важным, чтобы его работа была организована на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий его члены не должны совмещать работу в законодательном органе с какой-либо другой деятель­ностью. Конституция нашей республики закрепляет рабо­ту депутатов Палаты представителей на профессиональ­ной основе.

Для большей эффективности и упорядоченности зако­нотворческой деятельности парламент структурирован.

Основным элементом в каждой из палат являются ко­миссии, или комитеты, разрабатывающие основы зако­нопроектов. Они бывают постоянными и временными и отвечают за определенное направление политики (напри­мер, комиссии по бюджету и ассигнованиям, по междуна­родным делам, по парламентской этике, по экономичес­ким вопросам и т.д.).

Важную роль в работе парламента играют фракции. В некоторых странах фрак­ции называются "парламентскими группами" (Франция, Германия), "парламентскими клубами" (Австрия) и т.д. Они объединяют в своем составе депутатов, избранных от определенной партии. Если же группа малочисленна, то она формально может примыкать к какой-либо другой фракции. Признанная фракция имеет право на свое поме­щение в здании палаты для проведения заседания, пользу­ется библиотекой с определенными привилегиями, имеет право на различные услуги со стороны секретаря. Она участвует в формировании органов палаты (в частности, постоянных комиссий). С политическими фракциями спи­кер консультируется по вопросам деятельности палаты.

Фракция имеет право на представительство в руково­дящих и вспомогательных органах парламента, участие ее представителей в дебатах, в определении повестки дня. Как правило, представитель фракции излагает позицию всей своей группы, что способствует сокращению времени прений.

Члены обеих палат имеют парламентские привилегии: 1) иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, оз­начающая, что депутат не может быть привлечен к ответ­ственности и вызван в суд в качестве свидетеля без принятия соответствующего решения парламентом; 2) индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в пар­ламенте и те меры, которые он поддерживал голосованием.

Основные функции парламента.Первая, главная функция парламента — законотворческая, в которой вы­деляют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуж­дается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения. В большинстве стран вначале законо­проект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя же из палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.

Принятие закона затруднено, если обе палаты наделе­ны одинаковыми полномочиями. В этом случае законо­проект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название "челнока" и с ее помощью можно провалить любой неу­годный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выра­ботки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.

Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например "суварикоми", когда часть из них пре­граждает вход в зал другим депутатам, "бойкот" — отказ от мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугод­ным ораторам, например "гильотина", т.е., несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голо­сованию; "флибустьерство" — затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в пре­ния, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется "кенгуру". В Японии по­пулярной среди депутатов является "тактика коровьего шага", когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии до­вести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте ес­ли закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.

Вторая функция парламента — представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты дол­жны представлять и защищать интересы своих избирате­лей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мне­ние граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них — абсентеизм (равнодушное отношение граждан к поли­тической жизни, уклонение от участия в ней, в частности, в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических и социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое пред­ставительство, хотя и составляет значительную часть насе­ления страны.

С представительской тесно связана третья функция — функция обратной связи, без которой органы государ­ственной власти не могут обеспечить социальную поддер­жку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями: это письма, брифинги, "круглые столы". В США практику­ются званые обеды и ужины, правда, для рядового граж­данина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.

Четвертая, не менее важная функция парламента — формирование бюджета, которую образно называют "правом кошелька". Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюд­жетных средств. В истории США можно найти ряд приме­ров, когда Конгресс, используя "право кошелька", фор­мировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на со­держание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге выну­дил Белый дом вывести их оттуда.

Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления. Так, во многих парламентских республиках главу государства из­бирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятель­ностью.

Некоторые государства имеют особый институт парла­ментских комиссаров (омбедсманов), назначение кото­рых — контроль за соблюдением законов государственны­ми чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против ви­новных в злоупотреблениях.

В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции.

К ним относятся:1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др.
Реализация всех перечисленных функций позволяет |к предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.

Глава государства и его полномочия.

Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности — утверждаетвысшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, среди которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.

Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и иные варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.

В монархиях главой государства является король, им­ператор, шах и т.д. и его пост передается по наследству и пожизненно (история знает и исключения, когда цари из­бирались). При передаче престола наиболее часто использовалась кастильская система, согласно которой его наследниками определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преиму­щество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии — трон, корону, скипетр и т.д. В начале царство­вания на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сум­ма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет до­ходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.д., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, англий­ские монархи были освобождены от налогов, но под давле­нием общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуж­дена была отказаться от этой привилегии.

Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических мо­нархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Сау­довская Аравия, Кувейт и некоторые другие ).

В современных парламентских монархиях институт монарха — это прежде всего дань традиции и он носит в основном формальный характер. Монарх "царствует, но не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительс­тва, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответ­ственности не несет, и каждый его акт нуждается в кон­трассигнации (подписи соответствующего министра, озна­чающей, что он берет на себя ответственность).

Отметим, что современные монархи, обладая высоким авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть боль­шую роль в условиях кризиса.

При невозможности исполнять монархом свои фун­кции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.

В республике главой государства является, как прави­ло, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки ин­ститута президентства восходят к Древнеримской респуб­лике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирал­ся "предводитель народа", позже — "диктатор", предельный срок полномочий которого составлял полго­да. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.

Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых — коллегией выборщиков (США), в Германии — особым собранием, в которое входят уполно­моченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии — правительством, в Греции, Израиле — парламентом. Нео­динаков и срок полномочий: в США, России, Колум­бии — 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси -5.., во Франции — 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должнос­ти одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия) сро­ками; во Франции, Италии, Финляндии и Беларуси теперь ограничения сро­ка не предусмотрены.

В случае невозможности выполнения президентом сво­их функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо пред­седатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возни­кают в тех случаях, если президент:

• недееспособен по состоянию здоровья;

• совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствую­щего парламентского решения;

• уходит в отставку добровольно.

Полномочия главы государства определяются конститу­цией и зависят в основном от формы правления. В парламен­тской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер Фактически вся полнота власти сосредоточена в ру­ках лица, возглавляющего правительство.

В президентских республиках и в республиках со сме­шанным правлением президент — ключевая фигура в структуре высших органов власти Он одновременно яв­ляется и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или предсе­дателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:

• формирование правительства и контроль за его дея­тельностью;

• решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;

• прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;

• право помилования, амнистии;

• назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости су­дебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;

• обращение к парламенту с посланиями;

• роспуск парламента в случаях, предусмотренных
конституциями (Франция, Россия, Беларусь);

• контроль за исполнением законов;

• ведение переговоров и заключение международных
соглашений;

• подписание законов;

• право вето на отдельные законодательные акты (декреты, директивы и др.);

• введение чрезвычайного положения в случаях,
предусмотренных конституцией; и др.

Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует, что президент фактически единолично определяет все основные направ­ления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всег­да несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.

Правительство.

Правительство представляет собой выс­ший государственный коллегиальный орган исполнитель­ной власти, осуществляющий основные политические решения, принятые парламентом. В состав правительства входят главы министерств и центральных ведомств Наи­более распространенное название его — совет министров или кабинет министров. В Норвегии, Финляндии, Шве­ции он официально именуется Государственным советом, в Швейцарии — Федеральным советом. Возглавляет пра­вительство председатель (премьер-министр, канцлер).

Статус и роль правительства в политической жизни оп­ределяются формой правления и политическим режимом. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парла­ментарных формах правления — это высший орган испол­нительной власти.

Порядок формирования правительства в разных стра­нах имеет свою специфику, но общая черта — партийная основа. В президентских республиках правительство фор­мируется президентом из представителей партии, побе­дившей на президентских выборах, независимо от соотно­шения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые ми­нистерские посты наряду с принципом партийной принад­лежности производится с ведома и согласия сената.

В странах с парламентарными формами правления пра­вительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Ин­дия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового монарх может пов­лиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с вид­ными политическими деятелями страны.

Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договарива­ются о том, чтобы сформировать коалиционное прави­тельство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные прави­тельства являются характерными для Италии, Бельгии, Нидерландов и часто нестабильны. К примеру, прави­тельство Италии в послевоенный период переживало пра­вительственный кризис 55 раз. Однако это не является за­кономерностью. Многие правительственные коалиции демонстрируют достаточно высокую эффективность (Из­раиль, Германия, Швейцария).

Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В таком случае одна или нес­колько партий формируют правительственное меньшин­ство, которое обладает властью лишь постольку, посколь­ку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительства формируются до­вольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В некоторых случаях правительство может быть сформировано не ли­дерами партий, а высшими чиновниками и называется "де­ловым", "служебным" или просто "чиновничьим". В пос­левоенный период "деловые кабинеты" формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.

В Беларуси центральным органом государственного управления является Совет министров, который форми­руется президентом. Премьер-министр назначается прези­дентом и одобряется Палатой представителей. В случае двукратного отказа в согласии на назначение премьер-ми­нистра президент имеет право назначить исполняющего обязанности, распустить Палату представителей и назна­чить новые выборы.

К числу важнейших полномочий правительства можно отнести следующие:

· формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;

· исполнение законов;

· составление и исполнение бюджета;

· прогнозирование социально-экономического развития;

· руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;

· участие в законодательной деятельности (посред­ством права законодательной инициативы разработки за­конопроектов);

· принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и подменяющих законодательство;

· ведение международных переговоров и заключение соглашений.

Для исполнительной власти в целом характерна тенденция узурпации властных полномочий (правительством, президентом), поэтому очень важно, чтобы парламент имел достаточный вес и влияние на поли­тические процессы. Такая ситуация характерна для де­мократических режимов. В государствах, отличающихся кризисными явлениями, нестабильностью социально-эко­номической обстановки, роль правительства во главе с президентом резко возрастает, а парламента ослабевает. В силу этого очень важен баланс исполнительной и законо­дательной властей.

Деятельность правительства строится по принципу ие­рархии: председатель (премьер-министр), министр, на­чальник (председатель) департамента, управления, коми­тета, отдела и т.д.

Чиновников государственного аппарата очень часто на­зывают бюрократией. Теорети­ческое осмысление проблемы бюрократии можно найти в трудах Сен-Симона, который первым обратил внимание на то, что в будущем обществе власть будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Концептуаль­ное же развитие эта проблема получила в трудах М. Вебера. Занимались ею также К.Маркс, В.И.Ленин и др.

М.Вебер отмечал, что в крупных государствах нормаль­ным состоянием общества является бюрократизированная демократия. Источником развития бюрократии он считал процессы, связанные с отделением непосредственного ис­полнителя от используемых им средств производства. "Сов­ременное государство, — писал он, — возникает тогда, ког­да государь... назначает оплачиваемых чиновников и таким образом осуществляет отделение должностных лиц от ору­дий их деятельности..." Т.е. бю­рократия рассматривалась им как аппарат господства, обес­печивающий упорядоченное существование общества, что необходимо не только для тех, кто находится у власти, но и для всех членов общества.

Вебер различает два типа бюрократии:

1) традицион­ную "патримониальную" (наследственную, родовую), ко­торая является иррациональной,

2) современную, раци­ональную.

Бюрократия первого типа была связана с государственным управлением доиндустриальных об­ществ. Рациональная бюрократия сформировалась в Но­вое время и вначале оказывала влияние на частно-хозяй­ственную деятельность, а позднее и на другие социальные сферы, что постепенно вытесняло из них бюрократию пат­римониального типа. По его мнению, окончательное реше­ние проблемы бюрократии невозможно ни эволюцион­ным, ни революционным путем.

К.Маркс, В.И.Ленин рассматривали бюрократию как систему организаций, с помощью которых классово-эксплу­ататорским государством осуществляются функции подав­ления и принуждения. Отсюда, по их мнению, достаточно устранить частную собственность как основу классовой эксплуатации, и тогда исчезнет необходимость в государ­ственно-бюрократической надстройке.

Следует признать, что существование бюрок­ратии — неизбежность и необходимость в функциониро­вании политических институтов и нормальной жизнедея­тельности всего общества. За всю историю человечество не создало возможностей для существования государства без бюрократического аппарата. Поэтому чрезвычайно важ­ным для государственного управления является улучше­ние качественного состава чиновничества: его профессио­нализм, нравственный уровень, компетентность.

Во многих странах с целью улучшения отбора чинов­ников, регламентации их труда приняты законы о госу­дарственной службе. Аналогичный закон начиная с 1993 г. действует и в Беларуси. Такого рода документ определяет процедуру назначения и отбора чиновников на государ­ственные должности, оговаривает права и обязанности го­сударственных служащих, регламентирует классы и раз­ряды в иерархической структуре управления.

В соответствии с занимаемой должностью чиновников подразделяют на классы и разряды. Так, в Беларуси опре­делено 12 классов, в Англии и Индии — 3 разряда, во Франции, Бельгии и Японии — 15 разрядов.

Независимо от количества разрядов можно выделить три основных слоя профессиональных государственных служащих — низшее, среднее и высшее. Чиновники низ­шего звена выполняют техническую работу — это простые исполнители. Их ряды пополняются в основном за счет трудящихся. По условиям труда и заработной плате они не отличаются от рабочих.

Среднее звено чиновников рекрутируется, как прави­ло, из зажиточной части населения. Выполняемая ими ра­бота требует профессионализма, достаточно высокого уровня образования и культуры. Жалованье они получа­ют более высокое, нежели чиновники низшего звена, в со­ответствии с уровнем квалификации.

Высшие чиновники ("администраторы" в Англии, чи­новники разряда "А" во Франции) занимают командное по­ложение внутри бюрократического аппарата. Они возглав­ляют различные службы министерств и осуществляют общее руководство и надзор за текущей работой подчинен­ных ведомств. Высшие чиновники образуют то ядро бюрок­ратического аппарата, которое разрабатывает политику.

Итак, бюрократия — это неизбежный способ организа­ции управления. Однако с ее возникновением появилась и проблема бюрократизма. А это уже болезнь, причем общеми­ровая, и проявляется она на всех ступеньках иерархической лестницы — от министра до рядового служащего. Внешние признаки бюрократизма — канцелярщина, волокита, пре­небрежение к существу дела ради соблюдения формальнос­тей. Внутреннее же содержание состоит в чрезмерном разрас­тании и безответственности исполнительной власти, ее отчуждении от граждан и бесконтрольности, в формализме и деформированное™ сознания чиновничества.

Истоки этого явления следует искать в особом положе­нии административно-управленческого аппарата в системе органов власти. Отделение от общества превращает его в са­мостоятельную силу с собственными интересами и больши­ми возможностями для их удовлетворения. Особенно отчет­ливо это проявляется в недемократических государствах, в которых несформированность, неразвитость гражданского общества приводит к неограниченной и бесконтрольной власти чиновничества. Большие возможности для злоупот­реблений открываются в периоды экономических и полити­ческих кризисов, общественных трансформаций.

Преодоление бюрократизма — процесс сложный и свя­зан прежде всего с формированием гражданского общества и правового государства, установлением демократии, разви­тием гласности, ростом политической и правовой культуры граждан, повышением образованности, профессионализма, нравственных качеств работников госаппарата.