Контроль за использованием бюджетных средств

Бюджетным кодексом определены не только права и обязанности бюджетных учреждений, но и их ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, определены ст. 282 Кодекса. Так, в частности, возможно бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов бюджетных учреждений в порядке, установленном ст. 285 и 288 Кодекса.

За нарушение бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств возможно применение санкций, предусмотренных ст. 289 Кодекса. Кроме того, как предусмотрено п. 3 ст. 166 Кодекса, главный распорядитель бюджетных средств имеет право назначить в бюджетные учреждения уполномоченных по бюджету (при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств), к которым переходят все полномочия получателя бюджетных средств.

Целевое назначение выделяемых учреждениям, организациям средств из бюджета является одним из принципов осуществления государственных расходов. Гарантия его реализации - наличие у государственных органов полномочий по осуществлению контроля и применению санкций при нецелевом использовании выделенных из федерального бюджета средств. В соответствии со ст. 284 Бюджетного кодекса, руководители органов казначейства и их заместители в соответствии с их полномочиями вправе взыскать в бесспорном порядке с получателей средств бюджета бюджетные средства, использованные не по целевому назначению.

Понятие нецелевого использования средств содержится в ст. 289 Бюджетного кодекса. Оно определяется как использование бюджетных средств, выразившееся в направлении их на цели, не соответствующие условиям получениям указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, либо иными правовыми основаниями их получения.

Аналогично определяет понятие нецелевого использования бюджетных средств Кодекс об административных нарушениях РФ, который вступил в действие 1 июля 2002 года. В ст. 15.14 названного кодекса установлено, что нарушение бюджетного законодательства влечет наложение административных штрафов на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Важной особенностью контроля за нецелевым использованием является то, что он осуществляется не только в отношении использования выделенных из бюджета денежных средств, но и за использованием приобретенного за счет этих средств имущества.

Необходимо помнить, что достижение цели подразумевает и срок наступления такого события, поэтому не будет нецелевым использованием недостижение цели, если установленный при выделении средств срок достижения цели не закончен.

Одним их исходных моментов для любой проверки целевого использования является определение целевого назначения выделенных средств.

Целевой характер формируется прежде всего в бюджете соответствующего уровня и в решениях руководства.

Распорядителем бюджетных средств соответствующего уровня предоставлено право определять и устанавливать особенности целевого использования выделяемых и бюджета средств, которые выделяются путем финансирования или передачи средств в управление. Финансирование означает безвозвратное предоставление средств. Отличительной чертой передачи средств в управление является возвратность (срочность), а также то, что органом, выступающим распорядителем средств, находящихся в муниципальной собственности или собственности субъекта Российской Федерации может быть только орган исполнительной власти соответствующего уровня. Платность при передаче средств в управление не является сущностной характеристикой. Виды нецелевого использования исходя из определения нецелевого использования подразделяются на события и действия. Единственным событием является убыль сверх установленных норм тех материальных ценностей, которые были приобретены за счет средств, выделенных из федерального бюджета. При отсутствии норм убыль полностью следует рассматривать как недостачу. Наиболее распространенным видом нецелевого использования является направление выделенных из бюджета средств на депозитные счета, приобретение депозитных сертификатов, а также различных ликвидных активов с целью их последующей продажи, извлечения прибыли. Выделенные из бюджета средства порой используются не по назначению и для целей, не направленных на извлечение прибыли, например, на оказание финансовой поддержки юридическим и физическим лицам, на осуществление взносов в уставный капитал юридических лиц. Одним из видов нецелевого использования признание расходования выделенных из бюджета средств при отсутствии оправдательных документов, при неправильном оформлении первичных и иных документов. Оправдательными являются документы, удостоверяющие факт совершения хозяйственной операции. К ним можно отнести приходные и расходные ордера, акты приемки-выбытия основных средств, платежные поручения на перечисление денежных средств, акты приемки-передачи, авансовые отчеты и т.п. Первичные документы являются основанием для совершения записей в регистрах бухгалтерского учета. Закон «О бухгалтерском учете» устанавливает, что все первичные документы (в том числе и в безбумажной форме) должны содержать такие обязательные реквизиты, как наименование документа, дату составления, содержание хозяйственной операции; измерители хозяйственной операции (в натуральном и денежном выражении): наименование должностей лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления, личные подписи и их расшифровка. Нецелевым использованием считается и перерасход средств, выделенных из федерального бюджета. Сумма перерасхода определяется как разница между фактическим расходом (если он больше соответствующих норм) и установленными нормами (нормы возмещения командировочных расходов, нормы компенсации за использование личных легковых автомобилей для служебных поездок и т.д.)

Использование выделенных средств не по назначению в организациях, чья деятельность полностью или частично финансируется за счет средств бюджета, приобретает свои, присущие финансированию, формы. К ним отнесены использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов, а также расходование средств не по коду экономической классификации, по которой было произведено финансирование.

Как уже отмечалось, финансирование бюджетных учреждений производится на основании сметы доходов и расходов, составленной в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета Российской Федерации, установленной Законом «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Самым распространенным видом нецелевого использования денежных средств у бюджетных организаций является их перераспределение с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств.

Однако положения ст. 120 Гражданского кодекса РФ устанавливают особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Например, ст. 42 закона «Об образовании» установлено, что государственные образовательные учреждения самостоятельно определяют направления использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на материальное стимулирование работников.

Исходя из выше изложенного, образовательным учреждениям предоставлено право производить перераспределение денежных средств с одного кода бюджетной классификации на другой без согласования с собственником (распорядителем) денежных средств, но при соблюдении следующих условий: перераспределение должно быть обосновано необходимостью обеспечения нужд образовательного учреждения.

При осуществлении проверок в организациях, финансируемых за счет бюджета, определяется объем правомочий их руководителей по использованию бюджетных средств.

Однако, даже если руководителем организации (нижестоящим распорядителем бюджетных ассигнований) предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств, выделяемых из бюджетов соответствующего уровня, указанные действия должны оформляться надлежаще оформленными распорядительными документами руководителя этой организации. Отсутствие таких документов позволяет квалифицировать использование бюджетных средств как нецелевое.

Контроль за использованием бюджетных средств бюджетным учреждением осуществляется Федеральным казначейством и главным распорядителем (распорядитель) бюджетных средств. Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

- непревышением лимитов бюджетных обязательств;

- непревышением кассовых расходов;

- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации, указанному в платежном документе;

- наличием у получателя документов, подтверждающих у него возникновение денежных обязательств.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за целевым использованием бюджетных средств, в связи с чем проводятся регулярные проверки получателей бюджетных средств.

В случае выявления нарушений бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- наложение пени;

- иные меры.

Органом федерального казначейства могут быть приостановлены операции по лицевому счету в случаях:

- непредставления в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета;

- нарушения установленного Правительством Российской Федерации порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет федерального бюджета;

Кроме того, статьей 282 Кодекса в числе одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, установлено приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

Приостановление операций осуществляется после подтверждения денежных обязательств и заключается в отказе на совершение платежа.

Другой мерой, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства, является блокировка операций по лицевому счету бюджетного учреждения.

Порядок применения блокировки расходов урегулирован статьей 231 Бюджетного кодекса, устанавливающей, что блокировка расходов – сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, что влечет за собой невозможность расходования средств бюджета уже выделенных в виде бюджетных ассигнований. Блокировка расходов применяется, если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете:

- в случаях выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств в соответствии со статьей 261 Кодекса;

- в случаях осуществления государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.

Применение блокировки создает полную невозможность совершения операций по расходованию средств федерального бюджета еще на этапе подтверждения принятых денежных обязательств либо доведения лимитов бюджетных обязательств.

Механизм финансового контроля за использованием бюджетных средств призван обеспечить как контроль за исполнением бюджетного процесса, так и обеспечить эффективное использование средств налогоплательщиков.

Другой мерой обеспечения рационального использования бюджетных средств и предотвращения необоснованности размера бюджетных затрат является наличие особого регламента осуществления расходов, связанных с поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со ст. 71 Кодекса все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются на основе государственных и муниципальных контрактов.

В тоже время, если стоимость закупаемых товаров, работ и услуг больше предельного размера расчетов наличными деньгами, установленного Банком России (100 000 руб.), то такие закупки должны осуществляться в порядке, определенном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Указанный закон регламентирует механизм выбора поставщика или подрядчика и заключения с ним контракта только путем проведения открытых конкурсов, открытых аукционов или торгов. Торги могут проводиться в случае, если стоимость закупаемых товаров, продукции не превышает 500 000 руб.

Другой мерой по обеспечению сохранности государственного или муниципального имущества, находящегося в пользовании бюджетного учреждения, является то, что это имущество передано на праве оперативного управления. Последнее означает, что руководство бюджетного учреждения обязано все операции с имуществом (продажа, сдача в аренду, списание с баланса) должно проводить с согласия органа, уполномоченного управлять государственным или муниципальным имуществом. Исключение составляют объекты основных средств стоимостью до 20 000 руб.